Indstilling om medlemsforslag om praksis vedr. aktivlovens § 81

Socialudvalget skal godkende Socialforvaltningens svar på forslaget om muligheden for ændring af forvaltningens praksis vedr. administration af aktivlovens § 81. Forslaget blev stillet af Socialdemokraterne på udvalgsmødet den 30. maj 2012 og henvist til fornyet behandling efter sommerferien på udvalgsmødet den 13. juni 2012.

Socialforvaltningen indstiller,

1. at Socialudvalget tager til efterretning, at kommunen ikke kan ændre gældende praksis;
2. at Socialudvalget tager til efterretning, at kommunens praksis efter aktivlovens § 81 (enkeltydelser) er i overensstemmelse med loven og Ankestyrelsens praksis;
3. at Socialudvalget tager til efterretning, at Socialforvaltningen i dag udbetaler enkeltydelser til huslejerestancer i det omfang lovgivningen giver mulighed for det;
4. at Socialudvalget tager til efterretning, at Socialforvaltningen allerede i dag benytter frivillige aftaler om administration af husleje i det omfang, det vurderes at være relevant;
5. at Socialudvalget tager til efterretning, at det ifølge Ankestyrelsens praksis undtagelsesvis er muligt at udbetale en enkeltydelse til en borger, som er underkastet sanktionering; og
6. at Socialudvalget tager besvarelsen af udvalgets konkrete spørgsmål vedrørende aktivlovens § 81 til efterretning (jf. bilag 2).

Socialudvalget godkendte den 30. maj 2012 et medlemsforslag fra Socialdemokraterne vedrørende administration af aktivlovens § 81, som forvaltningen den 13. juni 2012 blev bedt om at forelægge til fornyet politisk behandling på udvalgsmødet den 15. august 2012. Medlemsforslaget indebærer, at Socialforvaltningen skal undersøge muligheden for en ændring af praksis vedrørende udbetaling af enkeltydelser efter aktivlovens § 81. I undersøgelsen skal indgå muligheden for:

-          At enkeltydelser også kan omfatte husleje

-          Administration af husleje forinden udbetaling af anden hjælp

-          Hjælp til husleje trods sanktionering.

Herudover fremkom under drøftelserne den 30. maj 2012 og 13. juni 2012 en række relaterede spørgsmål fra udvalget, som kort er berørt nedenfor, og som der gives en uddybet redegørelse for i bilag 2 til denne indstilling.

Forvaltningens mulighed for ændring af praksis

Praksis i forhold til aktivloven fastlægges i klageinstanserne, dvs. i Ankestyrelsen og i Det Sociale Nævn. De grundlæggende principper for praksis baserer sig således på et antal principielle sager som Ankestyrelsen har taget stilling til. Relevante sager fra Ankestyrelsen i forhold til såvel medlemsforslaget som udvalgets øvrige spørgsmål er samlet i bilag 4.

Socialforvaltningen følger løbende op på Ankestyrelsens principafgørelser og undersøger om, de har konsekvenser for kommunens praksis. Socialforvaltningen er således bundet af de rammer for praksis, der udstikkes af Ankestyrelsen og Det Sociale Nævn.

Kan enkeltydelser også omfatte husleje?

Enkeltydelse til huslejerestancer

Det er forvaltningens vurdering, at forvaltningen allerede i dag benytter muligheden for at give hjælp til betaling af huslejerestancer i det omfang loven tillader det. Der kan i forvaltningens nuværende sagsbehandlingssystem ikke trækkes en statistik, der viser, hvor ofte der udbetales hjælp til huslejerestancer. Forvaltningen indfører for tiden et nyt IT-system (CSC Social), som fra 2013 og frem gør det muligt for forvaltningen at dokumentere omfanget af ydelsen.

Der er ikke noget, der udelukker, at der kan bevilges en ydelse til en huslejerestance efter aktivlovens § 81. Det fremgår også af vejledning nr. 39 af 5. marts 1998 om lov om aktiv socialpolitik og vejledning nr. 72 af 5. marts 2010 om forebyggelse af udsættelser, at der efter en konkret vurdering f.eks. kan gives en ydelse til en børnefamilie, som ellers trues af udsættelse.

Kommunen kan derfor efter en konkret vurdering undtagelsesvis give hjælp til en forudsigelig udgift, hvis betaling af udgiften er af helt afgørende betydning for den pågældendes eller familiens livsførelse, hvilket typisk vil være tilfældet ved udsættelser. De øvrige betingelser i bestemmelsen gælder dog også. Det betyder, at bevilling af en ydelse forudsætter, at udgiften ikke kan dækkes efter anden lovgivning, at der er tale om en rimelig begrundet enkeltudgift, at borgeren skal have været ude for ændringer i sine forhold (social begivenhed), samt at borgerens egen betaling af udgiften vil vanskeliggøre borgerens og familiens fremtidige muligheder for at kunne klare sig selv.

Aktivlovens § 81 er en skønsmæssig bestemmelse. Det betyder, at kommunen ikke må fastsætte interne regler som udelukker et fagligt skøn, men skal vurdere alle sager individuelt.

Det er svært at komme med konkrete eksempler på hjælp og afslag på hjælp, men generelt kan forvaltningen oplyse, at det er muligt at bevillige hjælp efter aktivlovens § 81 til huslejebetaling – både som en enkeltstående begivenhed og i helt særlige tilfælde også i form af en løbende bevilling over en kortere periode, hvis betingelserne for hjælpen er opfyldt. Hjælpen kan f.eks. bevilliges i situationer, hvor en borger har mistet sin indtægtskilde, og har behov for hjælp til betaling af husleje, indtil indtægten atter opnås, så borgeren kan opretholde sit livsgrundlag. Hjælpen kan ikke bevilliges, hvis borgeren har en opsparing, som kan dække huslejeudgiften, ligesom hjælpen heller ikke kan bevilliges, hvis borgeren ikke har været udsat for en social begivenhed som fx uforskyldt indtægtstab, brand eller skilsmisse.

Også borgere, som ejer andels- eller ejerboliger, kan søge om hjælp til en enkeltydelse, når ovennævnte betingelser er opfyldt. I forhold til den økonomiske vurdering indgår det i disse tilfælde, om borgeren har friværdi, mulighed for at optage lån og for at afdrage lånet.

Hjælp til flytning

Efter aktivlovens § 85 kan kommunen bevilge hjælp til flytteudgifter, hvis flytningen forbedrer borgerens boligforhold. Det gælder f.eks. en flytning, hvor der flyttes fra en bolig, der er for dyr for familien, til en billigere bolig. Det er en betingelse for hjælpen, at borgeren ikke selv har midler til flytningen. Det væsentlige pres på boligmarkedet i København betyder imidlertid, at det kan være vanskeligt at finde anden bolig – for borgere, som selv leder efter anden bolig, såvel som for den boligsociale anvisning, som modtager stadig færre boliger i relevant prisklasse for ansøgerne.

Særlovgivning

Servicelovens § 52a er et eksempel på særlovgivning, som giver mulighed for ydelser, som forebygger udsættelser. Efter bestemmelsen kan kommunen kan yde økonomisk hjælp til betaling af en enkeltstående huslejerestance, hvis en udsættelse af en familie vil betyde, at et mindreårigt hjemmeboende barn vil blive anbragt uden for hjemmet. Der kan også ydes hjælp i den situation, hvor en hjemgivelse af et barn, som i øvrigt er anbragt udenfor hjemmet, ikke kan finde sted på grund af en udsættelse af barnets familie. Kommunens afgørelse skal hvile på en vurdering af barnets tarv og den reelle risiko for en fjernelse. Hvis der ikke er risiko for tvangsfjernelse eller manglende hjemgivelse, skal sagen i stedet vurderes efter aktivlovens § 81. Der er ikke i § 52a mulighed for at bevilge løbende huslejerestance.

Opsamling

Forvaltningen kan ikke udelukke, at der er borgere, som modtager afslag på enkeltydelse, og efterfølgende udsættes fra deres bolig, men når det handler om børnefamilier eller de mest socialt udsatte er det absolut undtagelsen. Alle borgere, som varsles udsat kontaktes med tilbud om rådgivning, men kun ca. 40 % af disse henvender sig. Uden kontakt til borgeren kan der ikke bevilges ydelser. Forvaltningen prioriterer opsøgende indsats i forhold til borgere, som varsles udsat, til de, som i forvejen er kendt af forvaltningen, eller som har hjemmeboende mindreårige børn. Dette er i øvrigt i overensstemmelse med retssikkerhedslovens § 5a og vejledningen på området (nr. 72 af 5. marts 2010), som fastsætter, at kommunen har særlige forpligtelser i forhold til kendte borgere og børnefamilier.

Herudover kan boligorganisationen vælge at fastholde en varslet udsættelse, uanset at kommune ønsker at bevilge en enkeltydelse til dækning af en restance. Det gør sig f.eks. gældende, hvor boligorganisationen har modtaget klager over vedkommende borger eller i forbindelse med ulovlig fremleje.

Som nævnt tidligere kan det være svært at komme med konkrete eksempler på afslag på hjælp. Hjælpen kan eks. ikke bevilliges, hvis borgeren har en opsparing, som kan dække huslejeudgiften, ligesom hjælpen heller ikke kan bevilliges, hvis borgeren ikke har været udsat for en social begivenhed som fx uforskyldt indtægtstab, brand eller skilsmisse.

De høje boligpriser i Københavns Kommune betyder, at borgere, som f.eks. bliver skilt eller ophæver samlivet kan risikere afslag på ansøgning om betaling af huslejerestance som en enkeltydelse. Det skyldes at det kan være vanskeligt at finde en anden bolig, som de kan betale, med kort varsel, og at huslejetilskud efter aktivloven ikke kan bevilges en længerevarende ydelse. Dermed står borgere i København også i en vanskeligere situation end borgere i Kommuner med lavere priser på boliger og med mindre efterspørgsel på billige boliger, fordi deres problematik vil være længerevarende.

Mulighed for administration af husleje forinden udbetaling af anden hjælp

Det er muligt for forvaltningen at indgå aftaler om administration af borgerens økonomi, så huslejebetalingen administreres af kommunen, hvilket også omtales i vejledning nr. 72 af 5. marts 2010 om forebyggelse af udsættelser.

Forvaltningen vurderer overordnet set, at der sjældent er problemer med at indgå frivillige aftaler om administration af borgerens økonomi, når dette vurderes at være relevant. Dette skyldes, at mange borgere opfatter sådanne aftaler som en hjælp og støtte. Der er vide rammer for at indgå en aftale om administration. Forvaltningen har et fast samarbejde herom med Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen, som har kompetencen i forhold til kontanthjælp. Det er kun muligt at indgå administrationsaftaler vedrørende kontanthjælp og førtidspension. I 2011 var ca. 8 % af kontanthjælpsmodtagerne omfattet af administrationsaftaler, mens ca. 12 % af førtidspensionisterne har administrationsaftaler.

Der er snævrere rammer for at tvangsadministrere borgernes indkomst. Reglerne om tvangsadministration kræver, at borgeren overordnet skal have vist manglende evne til at styre egen økonomi, at der skal have været tale om gentagne restancer eller om en borger, hvis sag er sendt til fogedretten, før kommunen kan beslutte tvangsmæssig administration. Det er derfor ikke muligt at sætte alle, der søger en enkeltydelse, systematisk under administration.

Hjælp til husleje trods sanktionering

Ankestyrelsen har i en principiel afgørelse taget stilling til, at der ikke kan bevilges en enkeltydelse, når ansøgningen skyldes, at borgeren er underkastet sanktionering efter beskæftigelsesreglerne. Det skyldes ifølge afgørelsen, at bevilling af en ydelse ville ophæve virkningen af sanktionen og dermed incitamentet for borgeren til at overholde betingelserne for udbetaling af kontanthjælp.

Styrelsen har dog i to yderligere sager anerkendt, at der i visse konkrete tilfælde kan være grundlag for at fravige dette hensyn. Disse konkrete tilfælde beskrives i bilag 1.

Forvaltningen er fuldt ud opmærksom på disse afgørelser, som inddrages, når der skal træffes afgørelse i en sag om bevilling af en enkeltydelse i forbindelse med en sanktioneringssag. Herudover følger forvaltningen løbende afgørelserne fra såvel Ankestyrelsen som Det Sociale Nævn, så indholdet af de nye afgørelser, som træffes her, hurtigst muligt udbredes til forvaltningens sagsbehandlere.

Resume af besvarelsen af Socialudvalgets yderligere spørgsmål

Økonomiske konsekvenser for borger og kommune

For borgeren vil en afværget udsættelse have stor betydning på det personlige plan. F. eks. kan en truende social deroute og hjemløshed typisk afværges når en udsættelse hindres. Derudover vil en udsættelse uundgåeligt betyde en økonomisk belastning for borgeren, som kan pålægges sagsomkostninger, flytteudgifter og udgifter til istandsættelse af lejemålet ved fraflytning i forbindelse med en udsættelse (se bilag 2 for en uddybning af dette).

Det er vanskeligt at vurdere de præcise økonomiske konsekvenser forbundet med udsættelser for kommunen. I det omfang, kommunen skal betale restancer for alle borgere, som trues af udsættelse, vil der være risiko for en årlig udgift på op til 23,4 mio. kr. Omvendt vil en nedbringelse af udsættelser efter et forsigtigt skøn kunne spare kommunen for istandsættelsesudgifter forhold til boligsocialt anviste på op til 19,5 mio. kr. pr. år og indkvartering på krisecentre og herberger for op til ca. 21,4 mio. kr. (jf. bilag 2), dvs. i alt op til ca. 40,9 mio. kr.

Praksis i andre kommuner

Som udgangspunkt er alle kommuner bundet af Ankestyrelsens principafgørelser, og praksis burde derfor være sammenfaldende. Socialforvaltningen har rettet henvendelse til en række kommuner og til Kommunernes Landsforening (KL) omkring praksis vedrørende aktivlovens § 81. Der er på baggrund af besvarelserne ikke grundlag for at antage, at Københavns Kommunes praksis på området adskiller sig væsentligt fra praksis i hovedparten af de forespurgte kommuner. Dog ser det ud som om, at Aalborg Kommune har en lempeligere praksis i forhold til børnefamilier eller borgere med særlige problemer, som er sanktioneret efter beskæftigelsesreglerne. Såvel forvaltningens henvendelser, som KLs besvarelser er vedlagt denne indstilling som bilag 3a-3i.

Odense Kommune har oplyst, at man benytter en Odense Model: ”Såfremt enlige med børn eller familier med børn henvender sig for at søge om hjælp efter § 81 til boligbevarende udgifter, ydes der hjælp ved førstegangs ansøgninger. Der gives råd og vejledning, at man ikke skal forvente at få hjælp efter § 81 til boligbevarende udgifter og kost i lignende tilfælde igen.”

Telefonisk har Odense Kommune oplyst, at man altid foretager en konkret og individuel vurdering, og at der i disse sager er tale om familier med dybe sociale problemer, hvor kommunens Udsatte-team vurderer, at det er væsentligt at boligen bevares. Med denne uddybning vurderer forvaltningen, at heller ikke praksis i Odense Kommunes adskiller sig fra praksis i Københavns Kommunes.

Det fremgår af Aalborg Kommunes retningslinjer, at ”såfremt huslejen er realistisk og der enten er børn i husstanden eller såfremt den pågældende har særlige problemer, vil det være hensigtsmæssigt at træffe afgørelse om bevilling af huslejen”. Efterfølgende nævner kommunen, at der dog fortsat er krav om, at borgeren skal have været ude for en social begivenhed, og henviser til Ankestyrelsen afgørelse om, at der ikke kan ske løbende bevilling af ydelser efter § 81. Der stilles således også i Aalborg Kommune krav i forbindelsen med bevilling af ydelser efter aktivlovens § 81, selv om der er tale om børnefamilier eller familier med særlige problemer. I selve instruksen er sanktioneringsproblematikken ikke nævnt, men kommunen i følgebrevet henviser til Ankestyrelsens principafgørelse 13-09 (se bilag 4).

Har der været tale om en opstramning af praksis?

Forvaltningen har ikke udsendt nye retningslinjer i forhold til at anlægge en strammere tolkning af bestemmelserne vedrørende enkeltydelser.

Revisionens løbende bemærkninger, Det Sociale Nævns praksisgennemgang i 2010, samt forvaltningens eget ledelsestilsyn på området har påpeget en række sagsbehandlingsfejl vedrørende administrationen af enkeltydelser de senere år (for uddybning se bilag 2).

Dette har bl.a. medført, at forvaltningen har udarbejdet standardjournalark og procesbeskrivelser for enkeltydelsesområdet, som guider sagsbehandlerne igennem alle påkrævede sagsskridt i forbindelse med bevilling af ydelsen, herunder en vurdering af, om der er tale om en sag, hvor der undtagelsesvist kan bevilges hjælp til en forudsigelig udgift. Formålet med disse redskaber er at sikre, at sagsbehandleren rustes til at foretage det rette skøn og at inddrage alle relevante omstændigheder i afgørelsen af sagen. Det er derfor forvaltningens vurdering, at sagsbehandlerne i dag på baggrund af disse redskaber udfører et korrekt arbejde på området af god kvalitet.

Denne indstilling har ikke økonomiske konsekvenser

         Anette Laigaard

                                                                  /Anders Kirchhoff

Indstillingen blev godkendt.