Harmoniserede serviceniveauer for grøn pleje og kirkegårdsdrift og gaderenholdelse samt plan for driftsudbud i to bydele

Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til harmoniserede serviceniveauer for hele byen for grøn pleje, kirkegårdsdrift og renholdelse samt til en opdateret plan for driftsudbud i to bydele.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at den opdaterede opgørelse af harmoniseringspotentialer gennemført af Ernst & Young, som viser et potentiale på mellem 19,5-21,4 mio. kr. for harmonisering af serviceniveauer for grøn pleje på tværs af byen, jf. løsningsafsnittet og bilag 2 og 3, tages til efterretning,
2. at serviceniveauerne for grøn pleje, kirkegårdsdrift samt renholdelse, som skal danne grundlag for driften i alle byens rum fra 1. januar 2021, fastlægges som beskrevet i løsningsafsnittet med uændret indretning af de grønne byrum og en renholdelse til en karakter, der i gennemsnit er på 4, jf.  bilag 2, 3 og 4,
3. at driftsindsatsen for grøn pleje samt renholdelse i de grønne områder tilrettelægges med henblik på at realisere et harmoniseringspotentiale på 8-10 mio. kr. ved fuld indfasning i 2024,
4. at udbudsplanen jf. bilag 5 danner rammen for forvaltningens driftsudbud af grøn pleje, kirkegårdsdrift samt gaderenholdelse fra 2021 for bydelene Brønshøj-Husum og Vesterbro med kontraktstart 1. marts 2021 hvor tildelingskriterierne pris og kvalitet er vægtet som 70:30.

Problemstilling

I forlængelse af Ernst & Youngs (EY) budgetanalyse, fase 1 har Teknik- og Miljøudvalget besluttet effektiviseringstiltag der realiserer i alt 36,8 mio. kr. Teknik- og Miljøudvalget har desuden besluttet, at serviceniveauer for grøn pleje, kirkegårdsdrift og renholdelse fremover skal fastlægges politisk og endelig har Borgerrepræsentationen besluttet at udbyde de nævnte driftsopgaver i bydelene Brønshøj-Husum og Vesterbro.

På baggrund af EY´s udvidede analyse (TMU 19. august 2019) forelagde forvaltningen et udestående potentiale vedrørende harmonisering af grøn pleje og kirkegårdsdrift på 26,6 mio. kr. (TMU 27. januar 2020). Dette potentiale behandles i nærværende indstilling.

Teknik- og Miljøudvalget fik den 27. januar 2020 forelagt en plan for harmonisering af serviceniveauer for de to udbudte bydele i maj 2020 og for øvrige bydele primo 2021. Udvalget besluttede, at forslag til serviceniveauer for alle bydele forelægges udvalget senest i juni 2020. Forvaltningen har med bistand fra EY udarbejdet en model til at beskrive konkrete serviceniveauer og de økonomiske konsekvenser ved forskellige serviceniveauer.

Teknik- og Miljøudvalget fik 28. oktober 2019 forelagt plan for driftsudbud i de to bydele Vesterbro og Brønshøj-Husum. Udvalget sendte sagen tilbage til forvaltningen for at få præsenteret de minimumskriterier, som kommer til at indgå i udbuddene.

Løsning

Teknik- og Miljøudvalget forelægges hermed

• en model for beskrivelse af serviceniveauer,
• en opdateret beregning og kvalificering af harmoniseringspotentiale gennemført af EY,
• forslag til valg af harmoniserede serviceniveauer og realisering af harmoniseringspotentiale,
• -opdateret udbudsplan,
• -oversigt over medarbejderinddragelsen vedrørende serviceniveauer og udbudsplan

Det opdaterede grundlag for potentiale ved serviceharmonisering, ny serviceniveaumodel og de foreslåede serviceniveauer gennemgås af EY og forvaltningen forud for udvalgets behandling af indstillingen.

Serviceniveaumodel
Teknik- og Miljøforvaltningen og EY har udviklet en model, der beskriver serviceniveauer og koblingen mellem forskellige serviceniveauer og økonomi. Modellen skal understøtte det politiske arbejde med styring af serviceniveauer, og skal samtidigt bruges af forvaltningen i den konkrete driftsplanlægning. Modellen indgår også i beregningen og præciseringen af harmoniseringspotentialet. 

Modellen arbejder med kirkegårde og grønne byrum som parker og haver samt med de grå elementer; veje, cykelstier, pladser, affaldskurve og toiletter. Serviceniveauet defineres af to dele:

• Niveauet for renhold af byrum og på gader, cykelstier mv. samt rengøring af toiletter og tømning af affaldskurve. Renholdelsesniveauet beskrives med en karakter 3-5, hvor 5 er det højeste niveau (niveauerne 1-2 kan på sigt indgå i serviceniveaumodellen).

   

• Indretningen af kirkegårde og grønne byrum med grønne elementer som hække, plæner osv. (elementmixet). Kirkegårde og grønne byrum gives en karakter; A, B eller C ud fra elementmixet, hvor A står for Den imponerende oplevelse, B står for Den flotte oplevelse og C står for Den præsentable oplevelse.

For at serviceniveaumodellen kan anvendes fuldt ud, skal der etableres et datagrundlag, der dels består af, en samlet kortlægning af alle elementer der skal driftes, dels en udvidet registrering af tids- og ressourceforbrug ved driften af alle delementer.

Opdateret beregning og kvalificering af harmoniseringspotentialet 

EY beregnede i budgetanalysens fase 1, 2018 et samlet effektiviseringspotentiale på 46,7 mio. kr. for grøn pleje. I en udvidet analyse vurderede EY (TMU 19. august 2019), at 23,4- 25,7 mio. kr., dvs.  50-55% af effektiviseringspotentialet kunne opnås ved at harmonisere serviceniveauet for grøn pleje (dvs. et samlet harmoniseringspotentiale for grøn pleje og kirkegårdsdrift på op til 26,6 mio. kr.)

For at sikre et opdateret beslutningsgrundlag vedrørende harmoniserede serviceniveauer har EY opdateret harmoniseringspotentialet for grøn pleje baseret på regnskabstal for 2019. Det samlede, opdaterede potentiale af grøn pleje inklusive drift af legepladser er nu opgjort til 39 mio. kr. hvoraf:

• 17,5 – 19,5 mio. kr. svarende til 45-50% tilskrives rene effektiviseringer.
• 19,5 - 21,4 mio. kr. svarende til 50-55% tilskrives serviceharmonisering.

Reduktionen i det samlede potentiale for grøn pleje fra 46,7 mio. kr. til 39 mio. kr. (rene effektiviseringer + serviceharmonisering) hænger primært sammen med en reduktion af det samlede budget fra 2017 til 2019, der skyldes en generel reduktion af årsværk i forbindelse med effektiviseringer, besparelser samt opgavebortfald (udlicitering af fortovsordningen).

De rene effektiviseringer har Teknik- og Miljøudvalget vedtaget i efteråret 2019 (TMU 19. august, 16. september og 7. oktober 2019) i tre investerings- og effektiviseringsforslag til en værdi af 36,8 mio. kr. på de klassiske driftsområder, heraf 18,2 mio. kr. på grøn pleje. Herudover er der overført budgetmidler til Kultur- og Fritidsforvaltningen til drift af boldbaner svarende til 1,5 mio. kr. af effektiviseringspotentialet. Forvaltningen vurderer, at der hermed er gjort op med det rene effektiviseringspotentiale.I nærværende indstilling behandles således alene potentialet for serviceharmonisering.

Teknik- og Miljøforvaltningen og EY har i forbindelse med opdateringen af harmoniseringspotentialet præciseret, at serviceharmoniseringspotentialet (19,5 – 21,4 mio. kr.) er fordelt med;

• a) 8-10 mio. kr. vedrørende harmonisering af renholdelse i de grønne områder og standardisering af den grønne pleje, jf. tabel 1.
• b) 11 mio. kr. vedrørende tilpasning af indretning af byens grønne områder, hvoraf EY vurderer, at de 5,2 mio. kr. er økonomisk realiserbare, jf. tabel 2.

Realisering af harmoniseringspotentiale og fastlæggelse af serviceniveau

Teknik- og Miljøforvaltningen anbefaler, at potentialet vedrørende harmonisering af renholdelsen i de grønne områder og standardisering af den grønne pleje realiseres ved at sætte renholdelsesniveauet i grønne byrum på kirkegårde, cykelstier, veje, pladser og toiletter samt affaldskurve til niveau 4. Dermed opnås en årlig besparelse, der ved fuld indfasning udgør 8-10 mio. kr. om året. De konkrete renholdelsesniveauers betydning for renholdelsestilstanden i byen er uddybet i bilag 4.

Når der er et harmoniseringspotentiale ved at udføre til niveau 4, skyldes det, at der i nogle enheder i dag – ud fra de tilgængelige data og EY’s analyse – udføres renhold til en karakter, der ligger over 4. Forvaltningens evne til at arbejde konkret og dokumenterbart med serviceniveauer vil blive udbygget i takt med at modellen i stigende grad underbygges med data.

Potentialet ved harmonisering af renhold og standardiseret grøn pleje kan ifølge EY’s vurdering realiseres over fire år, jf. tabel 1. Harmonisering og standardisering af driften vurderes at medføre en reduktion af medarbejdere på 13-16 årsværk hvoraf 11-14 er udførende medarbejdere.  Når forvaltningen har gennemført arealkortlægning og kortlægning af driftsøkonomi for hele byen i løbet af 2021 vil størrelsen af potentialet blive kvalificeret yderligere.

Tabel 1: Harmoniseringspotentiale på 8-10 mio. kr. i forbindelse med harmonisering af renholdelsen i de grønne områder og standardiseret grøn pleje

Ændring af renholdelsesniveauet Hvis Teknik- og Miljøudvalget ønsker et andet renholdelsesniveau end karakteren 4 kan det fx ske således:

Hvis renholdelsesniveauet nedsættes til 3 på veje, giver det en budgetreduktion på ca. 10 mio. kr. Dette medfører en reduktion på 16 årsværk. Hvis renholdelsesniveauet på cykelstier øges til gennemsnitlig 4,5 vil det medføre en øget udgift på ca. 1,1 mio. kr. Dette medfører en brutto tilførsel af 2 årsværk.

Tilpasning af indretning af byens grønne områder For så vidt angår den fysiske indretning af byrum og det besparelsespotentiale, som er knyttet hertil, anbefaler forvaltningen at behandle spørgsmålet i kommende indstillinger om serviceniveauer fra 2021 og frem, hvor serviceniveaumodellen indeholder flere data.

Såfremt Teknik- og Miljøudvalget ønsker at realisere potentialet ved standardisering af indretningen af de grønne byrum (5,2 mio. kr.) vil det ud fra det eksisterende datagrundlag omfatte omlægning af 137.232 m2 græs, primært fra brugsplæne til fælledgræs (0,1 mio. kr.), omlægning af 28.008 m2 blomsterbede til brugsplæne (3,3 mio. kr.), omlægning af 26.342 m hæk til brugsplæne (1,2 mio. kr.), omlægning af 89.080 m2 buskbeplantning til bevoksning (0,6 mio. kr.).

Der er desuden kortlagt et potentiale for standardisering ved at fælde træer og omlægge fra løse til faste belægninger. EY vurderer dog, at omlægningsudgifterne hertil vil overstige besparelserne på den efterfølgende reducerede drift, og udelader dem af det realiserbare potentiale. Derudover vurderer forvaltningen det ikke relevant at anbefale fældning af levedygtige træer. Potentialet opgøres således til 5,2 mio. kr., som EY vurderer kan realiseres som vist i tabel 2. Realisering af det fulde potentiale på 5,2 mio. kr. indebærer en reduktion af antal årsværk på 9 hvoraf 7 er udførende medarbejdere. Udvalget kan også vælge at realisere dele af potentialet.

Tabel 2: Harmoniseringspotentiale på 5,2 mio. kr. ved standardisering af indretningen af grønne byrum

Fastlæggelse af serviceniveauer i 2021 og frem Forvaltningen vil i 2021 fremlægge en ny indstilling om fastlæggelse af serviceniveauer på et udbygget data- og modelgrundlag, hvor også forslag til ændring af byrumskarakteren A, B eller C vil indgå. Den kommende indstilling vil desuden blive forelagt sammen med en borgertilfredshedsundersøgelse som supplerende beslutningsgrundlag. Forvaltningen forventer, at modellen vil blive løbende udbygget og at anvendeligheden som politisk styringsgrundlag dermed ligeledes vil blive udviklet i de kommende år.

Revideret plan for udbud af driften i bydelene Vesterbro og Brønshøj-Husum Forvaltningen har revideret udbudsplanen, der blev forelagt for Teknik- og Miljøudvalget 28. oktober 2019 ud fra Teknik- og Miljøudvalgets ønske om at blive præsenteret for minimumskriterier. Minimumskriterier forstår forvaltningen som de krav, der fastsættes i udbudsmaterialets kravsspecifikationer og som skal overholdes i kontraktperioden. Revideringen er foretaget ud fra dels ændrede vurderinger i forvaltningen samt på baggrund af en fortsat medarbejderdialog via MED-systemet. Hovedpunkterne i udbudsplanen med de ændringer, der er foretaget, er følgende, jf. bilag 5:

1. Opdeling af kontrakter (Uændret) Driftsopgaverne udbydes som tre selvstændige kontrakter: 1) Kirkegårdsdrift i Brønshøj 2) Grøn pleje og grønt renhold i begge bydele og 3) Renhold af veje, cykelstier, toiletter og tømning af affaldskurve i begge bydele.
2. Udbudsform Offentligt udbud. Ændret fra udbud med prækvalifikation af bydende leverandører (begrænset udbud). Efter en nærmere undersøgelse af markedet, er det forvaltningens vurdering, at det i forvejen er et begrænset antal leverandører, som vil have mulighed for at varetage opgaver af denne volumen og kompleksitet. Derfor er der ikke behov for en forudgående begrænsning af bydere gennem prækvalifikation. De mindstekrav der vil blive stillet til leverandørers tekniske og faglige egnethed er uændrede.
3. Kontraktperiode Er fire år (uændret) med start 1. marts 2021 (ændret fra 1. januar 2021). Ved at udskyde kontraktstarten til 1. marts 2021 sikres tid til at tilpasse udbudsmateriale dels til politisk beslutning vedr. serviceniveauer, jf. nærværende indstilling og dels til forhold vedr. covid-19. En senere kontraktstart giver desuden mulighed for at opnå flere bud – tidligere erfaringer har således vist, at for kort tid til tilbudsskrivning kan afholde entreprenører fra at byde. Endelig sikres det, at de vindende leverandører har mere tid til opstart.
4. Minimumskriterier/krav Forvaltningen har i samarbejdet med MED-udvalget uddybet og

   kvalificeret de kriterier, som leverandører er forpligtet til at overholde i kontraktperioden. Der indarbejdes således krav til miljøhensyn, arbejdsmiljø samt sociale forpligtelser i kravspecifikationen iht. til national lovgivning og Københavns Kommunes vedtagne politikker. Eksempelvis indgår KK-politikker og -klausuler vedr. arbejdsmiljø, fair løn og arbejdsforhold, uddannelses- og beskæftigelsesforpligtelser, arbejdstagerrettigheder mm., KK-politikker og strategier vedr. klima og miljø (fx krav til Euro-normer, partikelfiltre, farligt affald, forbud mod brug af pesticider mm.). Derudover skal leverandøren overholde KK’ s CSR-bilag vedr. menneskerettigheder, ligestilling, ikke-diskrimination, miljø og antikorruption. Uddybet i bilag 6.

    

5. Tildelingskriterier Kontrakterne tildeles ud fra bedste forhold mellem pris og kvalitet med vægtningen:Pris 70 % og kvalitet 30 %. Denne vægtning sker ud fra den vurdering, at hvis prisen vægtes lavere end 70 % vil det gå imod det overordnede formål med konkurrenceudsættelsen, som er at markedsteste forvaltningens omkostningseffektivitet.Forvaltningen vurderer, at ønsker til tildeling kan indeholdes i kriteriet ’kvalitet’. Dette tildelingskriterie overholder gældende retningslinjer, som beror på, at tildelingskriterierne udelukkende må relatere sig til kontraktens genstand (den ydelse, der købes). I vægtningen af kvalitet vil forvaltningen som minimum have fokus på følgende temaer:

• Leverandørens beskrivelser af metoder og hjælpemidler, som anvendes i udførelsen af de udbudte driftsopgaver.
• Leverandørens beskrivelser af tiltag til at tiltrække og fastholde medarbejdere.
• Leverandørens beskrivelser af de velfærdsforanstaltninger, der stilles til rådighed for medarbejderne i dagligdagen, og som ligger udover de velfærdsforanstaltninger som følger af de af Arbejdstilsynet fastsatte regler og retningslinjer for fx adgang til bad og toiletfaciliteter (AT vejledning 1.03.1) og de forhold som er reguleret i overenskomster eller andet.
• Leverandørens tilgang til, hvordan nye medarbejdere oplæres og introduceres til jobbet/nye opgaver.

Medarbejderinddragelse

MED-udvalget og underudvalg er løbende blevet inddraget i arbejdet omkring at fastlægge serviceniveauer samt udbudsplanen for de udvalgte bydele. Medarbejdernes bemærkninger til serviceniveauer og udbudsplanen findes samlet i bilag 6. MED-udvalget vil også blive inddraget i det videre arbejde omkring serviceniveauer, som følger af Teknik- og Miljøudvalgets beslutning. Hvad angår driftsudbuddet, vil selve udbudsmaterialet blive forelagt MED til orientering, når det færdige resultat foreligger.

Økonomi

Der er estimeret et harmoniseringspotentiale på 8-10 mio. kr., der kan realiseres løbende med fuld implementering i 2024, jf. tabel 3. Harmoniseringen vurderes af medføre en reduktion af medarbejdere svarende til 13-16 årsværk. Potentialet er behæftet med usikkerhed. En igangværende kortlægning af arealer og driftsøkonomi, der afsluttes i 2021, vil sammen med serviceniveaumodellen danne grundlag for en yderligere kvalificering af harmoniseringspotentialerne. Hvis forvaltningen finder grundlag for at revidere potentialet, vil dette blive forelagt for Teknik- og Miljøudvalget.

Tabel 3 Budgetreduktion ved uændret serviceniveau samt harmoniseret renholdelse og standardiseret grøn pleje

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har truffet beslutning om serviceniveauer og realisering af harmoniseringspotentiale, vil Teknik- og Miljøforvaltningen indarbejde de besluttede serviceniveauer i udbudsmaterialet for de to udbudte bydele. Desuden vil forvaltningen foretage de tilpasninger af egen drift, som er nødvendig for at imødekomme de besluttede serviceniveauer, som også gælder for resten af byen. Den igangværende indsamling af arealdata med videre fortsættes, så Teknik- og Miljøudvalget i juni 2021 kan forelægges en opdateret indstilling om serviceniveauer og harmoniseringspotentialer.

Søren Wille

/Nikolaj Hvingtoft Hansen

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 22. juni 2020

Det Konservative Folkeparti, Venstre og Radikale Venstre stillede følgende ændringsforslag (ÆF1) til erstatning af 3. at-punkt:
”at potentialet på 8-10 mio. kr. årligt samles i en pulje, de kan anvendes til områder i byen, hvor der er særligt behov for ekstra renholdelse.”

Ændringsforslaget (ÆF1) blev ikke vedtaget med 3 stemmer mod 7. Ingen undlod at stemme.

For stemte: B, C og V.
Imod stemte: A, F, Ø og Å.

Et samlet udvalg stillede ændringsforslag (ÆF2) til erstatning af 2. og 3. at-punkt:
”at det identificerede harmoniseringspotentiale på 8-10 mio. kr. benyttes til at hæve det fremadrettede ensartede serviceniveau i byen.”

Ændringsforslaget (ÆF2) blev vedtaget uden afstemning.

Socialdemokratiet, Alternativet og Enhedslisten stillede ændringsforslag (ÆF3) til erstatning af 4. at-punkt:
”at beslutningspunktet sendes tilbage til forvaltningen med henblik på ny indstilling om udbudsplan.”

Ændringsforslaget (ÆF3) blev vedtaget med 7 stemmer mod 2. 1 undlod at stemme.

For stemte: A, F, Ø og Å.
Imod stemte: C og V.
Undlod at stemme: B.

Den således ændrede indstilling blev godkendt uden afstemning.

Det Konservative Folkeparti og Venstre afgav følgende protokolbemærkning:
”Partierne finder, at renholdelsesopgaven og grøn pleje bør bringes i udbud for hele kommunen og ikke kun for to bydele.”