Indkaldelsescirkulæret for budget 2026

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget,

1. at det godkendes, at måltallet for effektiviseringsstrategien i budget 2026 fastsættes til 300 mio. kr., hvoraf 30 mio. kr. udgøres af administrative besparelser,
2. at det godkendes, at alle udvalg anmodes om at udarbejde budgetbidrag inden for de beskrevne budgetrammer og retningslinjer, jf. bilag 2 og 3, og tidsplan, jf. bilag 14,
3. at det godkendes, at det foreløbige bruttoanlægsmåltal for 2026 fastsættes til 3.977 mio. kr., inkl. styringsmodel, idrætsmilliarden og udvidelse af botilbudskapaciteten på det sociale område,
4. at målsætningen for reel kasse fastsættes til 1.000 mio. kr. i første halvår og 700 mio. kr. i andet halvår,
5. at det godkendes, at der afsættes centrale puljer under Økonomiudvalget i budget 2026, herunder at puljen til strategisk grundkøb øges med 40 mio. kr. til 265 mio. kr. jf. bilag 2 og 3,
6. at definitionen af need to kategorierne og proces for budgetnotater godkendes, jf. bilag 2,
7. at status på arbejdsprogram om administrative forenklinger og regeringens og KL’s 113 regelforenklinger tages til efterretning, jf. bilag 5 og 6.

Problemstilling

Med indkaldelsescirkulæret for budget 2026 fastsættes de økonomiske rammer og processen for arbejdet med Københavns Kommunes budget for 2026.

Københavns Kommune forventer fortsat en voksende befolkning i 2026 og frem. Befolkningsvæksten øger kommunens skatteindtægter og øger samtidig kommunens udgifter til demografiregulerede bevillinger på daginstitutions-, skole-, social- og ældreområdet.

København har et betydeligt anlægsbehov til bl.a. at tilpasse kapaciteten til daginstitutioner og skolespor, botilbud, renovering af veje og bygninger, demografisk betingede strategiske grundkøb mv. For at finansiere de demografibetingede udgifter, udgifter til need to mv. og den nødvendige kapacitet inden for service- og anlægsrammen er der i 2026 og de kommende år fortsat behov for at effektivisere og gennemføre omstillinger via investeringspuljerne.

Måltallet for effektiviseringsstrategien for 2026 fastsættes med indkaldelsescirkulæret for budget 2026. Effektiviseringsmåltallet fastlægges tidligt i budgetprocessen, så investerings- og effektiviseringsforslag kan indgå i udvalgenes behandling af budgetbidragene i foråret.

For en nærmere redegørelse af Københavns Kommunes økonomiske vilkår for budget 2026 henvises der til bilag 2 og 3.

Løsning

Med indkaldelsescirkulæret for budget 2026 lægges der overordnet op til at videreføre tidligere års budgetteringspraksis, herunder:

• Effektiviserings- og investeringsstrategien
• Centrale puljer til bl.a. investeringspuljerne, grundkøb, imødegåelse af yderligere nedslidning af vejer og broer mv.
• Tilpasning af udvalgenes budgetrammer som følge af beslutninger i Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen
• Måltal for bruttoanlæg i budgetåret

Ledigt servicemåltal i budget 2026 og effektiviseringsstrategien for budget 2026

Det ledige servicemåltal kan opgøres til 825 mio. kr. I beregningen af det ledige servicemåltal er det forudsat, at Københavns Kommunes effektiviseringsmåltal er 300 mio. kr. i 2026, hvilket er 50 mio. kr. højere end i budget 2025. Et højere effektiviseringsmåltal skal ses i forhold til bevillingsudløb på 536 mio. kr. samt en forventning om stigning i de demografibetingede udgifter på ca. 75 mio. kr. som følge af den varige effekt af efterreguleringen fra 2025. De forventede merudgifter til demografi er indregnet i det ledige servicemåltal.

Med budget 2026 er der opgjort stigende profiler fra tidligere års effektiviserings- og investeringsforslag for 200,4 mio. kr. Dette er ca. 100 mio. kr. mere end i indkaldelsescirkulæret for budget 2025. De stigende profiler bidrager til opfyldelse af effektiviseringsmåltallet for budget 2026, og der skal på den baggrund realiseres 99,6 mio. kr. i nye effektiviseringer.

I opgørelsen af det ledige servicemåltal er det en forudsætning, at servicerammen løftes med 132 mio. kr. til at dække demografiske merudgifter i aftalen om kommunernes økonomi for 2026 mellem regeringen og KL. Det bemærkes, at der på nuværende tidspunkt ikke er sikkerhed om, hvorvidt kommunerne får et eventuelt løft til finansiering af demografiske udgifter og eventuelle yderligere løft til kernevelfærd. Niveauet er på nuværende tidspunkt fastsat på baggrund af regeringens 2030-plan. 

Det ledige servicemåltal skal ses i relation til de demografibetingede merudgifter i 2026, som foreløbigt er opgjort til 190 mio. kr. i 2026. I befolkningsudviklingen i februar 2024 var der forudsat en vækst i Københavns Kommune med ca. 6.279 flere københavnere i 2024 (ekskl. flygtninge). Økonomiforvaltningen kan for nuværende konstatere en større befolkningsvækst på ca. 1.200 borgere i 2024 end forudsat i befolkningsprognosen fra februar 2024 (opgjort den 6. januar 2025).

På den baggrund vil efterreguleringen af de demografiske udgifter i 2025 forventeligt medføre en stigning i udgifterne til demografi på ca. 75 mio. kr. i 2026. Efterreguleringen har varig effekt og vil derfor påvirke budget 2026 og frem og derved reducere det ledige servicemåltal. De forventede merudgifter til demografi er indregnet i det ledige servicemåltal. Efterreguleringen samt de demografiske merudgifter beregnes endeligt i foråret, når befolkningsprognosen for 2025 foreligger. Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen forelægges indstilling om demografiregulering af budget 2025 og budgetårene 2026-2029 hhv. den 8. april og den 30. april 2025.

Endvidere er der foreløbigt opgjort bevillingsudløb på service for 536 mio. kr. i budget 2026, ekskl. udløb som fagforvaltningerne foreløbigt vurderer ikke relevante at videreføre, jf. bilag 2 og bilag 11. Dette er 43,0 mio. kr. højere end ved indkaldelsescirkulæret for budget 2025. Der fremgår en opgørelse af bevillingsudløb i budget 2026 i bilag 11.

Det ledige servicemåltal i budget 2026 kan forventes at skulle anvendes til bl.a. at finansiere need to, fastholdelse og rekruttering, rettidig omhu samt øvrige politiske prioriteringer, herunder bevillingsudløb. Hertil kommer sager henvist fra tidligere forhandlinger om budget eller overførselssag.

Fordeling af effektiviseringsmåltal

Fordelingen af effektiviseringsmåltal på 300 mio. kr. og stigende profiler fremgår af tabel 1. Fordelingen af måltallet sker på baggrund fordelingsnøgler for hhv. kommunens samlede serviceudgifter og administrationsnøglen fra budget 2025. Beregningen af effektiviseringsmåltallet og fordelingsnøglerne gennemgås mere detaljeret i bilag 4.

Tabel 1. Fordeling af effektiviseringsmåltal 2026 inkl. stigende profiler

Administrative effektiviseringer

Med økonomiaftalen for 2024 og 2025 indgår det, at udgifterne til administrative opgaver i kommuner og regioner skal nedbringes med 3 mia. kr. frem mod 2030. Københavns Kommunes andel er opgjort til 221 mio. kr. Med budget 2024 blev 38 mio. kr. håndteret og med indkaldelsescirkulæret for budget 2025 blev det besluttet, at fagudvalgene skal realisere de resterende 183 mio. kr. ved årligt at finde for 30 mio. kr. i nye administrative effektiviseringer frem mod 2030. Dette realiseres som en del af effektiviseringsstrategien og med mulighed for varierende profil på indfrielse mellem årene. Derudover blev der med indkaldelsescirkulæret for budget 2025 etableret et arbejdsprogram for administrative effektiviseringer i Københavns Kommune for at understøtte håndteringen af de årlige reduktioner af de administrative udgifter. I bilag 5 gives en status på arbejdet med administrative forenklinger og effektiviseringer, herunder en oversigt over tværgående administrative forenklinger og effektiviseringer, som er igangsat i 2024.

Med budget 2025 realiserede fagudvalgene 55,0 mio. kr. i nye administrative effektiviseringer, og som en del af indkaldelsescirkulæret for budget 2026 er der opgjort stigende profiler på administrative effektiviseringer fra budget 2025 på 82,5 mio. kr. Derved har udvalgene fundet administrative effektiviseringer for 137,5 mio. kr. forud for budgetlægningen for budget 2026 og samlet set 175,5 mio. kr. inkl. de 38 mio. kr. fra budget 2024.

I forbindelse med økonomiaftale 2025 har regeringen og KL fremlagt en samlet liste over 113 forslag til regelforenklinger i kommunerne. Økonomiforvaltningen har sammen med forvaltningerne gennemgået de 113 forenklinger, som for nuværende vurderer, at de økonomiske potentialer er begrænsede, se bilag 6. Effektiviseringerne fra forenklingerne vil kunne anvendes til at indfri fagudvalgenes effektiviseringsmåltal i de kommende år. Der følges op på regelforenklingerne i juniindstilling til budget 2026.

Investeringspuljer

I indkaldelsescirkulæret for budget 2026 afsættes der 375 mio. kr. til investeringspuljer med henblik på at understøtte udvalgenes indfrielse af effektiviseringsmåltallet. Dette er tilsvarende praksis i indkaldelsescirkulæret for budget 2025.

Økonomiudvalget vedtog med indkaldelsescirkulæret for budget 2023, at effektiviseringsmåltallet som udgangspunkt skal indfries med investeringsforslag for at sikre investeringer i omstillingen af kommunen og med indkaldelsescirkulæret for budget 2025, at niveauet for tværgående effektiviseringer skal være stigende i forhold til foregående års niveau. Der følges op på målsætningerne med juniindstillingen for budget 2026.

Vejledende anlægsmåltal i 2026

For at understøtte forvaltningerne i tidligt at tage stilling til periodiseringen af anlægsprojekter i 2026 og frem, indstilles det at fastsætte et foreløbigt vejledende anlægsmåltal for 2026 på 3.977 mio. kr. baseret på en styringsmodel og inkl. idrætsmilliarden og udvidelse af botilbudskapaciteten på det sociale område. Styringsmodellen svarer til praksis i indkaldelsescirkulæret for budget 2025.

Der er for nuværende ikke krav om, at udvalgenes anlægsbudgetter tilpasses til det vejledende måltal i 2026, men det anbefales, at forvaltningerne overvejer, hvor der er behov for periodisering af anlægsporteføljen på baggrund af det vejledende måltal og viden om eksekveringsevne. Økonomiforvaltningen vil i 1. halvår 2025 gå i dialog med forvaltningerne om periodiseringen af anlægsbudgettet i 2026 og frem.

Det vejledende måltal vil blive opdateret i augustindstillingen for budget 2026, når Københavns Kommunes vejledende anlægsramme for 2026 er kendt i forlængelse af økonomiaftalen 2026. Københavns Kommunes endelige anlægsramme vil blive fastlagt i forbindelse med den fælleskommunale budgetkoordinering og afspejle det niveau for anlægsudgifter, der besluttes i forbindelse med budget 2026. Efterfølgende vil Økonomiudvalget forventeligt få en styringssag for bruttoanlæg i 2026.

Mål for reel kasse

Det er nødvendigt at have en robust kassebeholdning for, at kommunen kan reagere, hvis der indtræffer uforudsete hændelser med økonomiske konsekvenser. Københavns Kommune har derfor en målsætning om, at kommunens reelle kasse skal udgøre 700 mio. kr. Den reelle kasse er den del af likviditeten, som ikke er disponeret. Såfremt den reelle kasse overstiger 700 mio. kr., er der mulighed for, at midlerne kan indgå som finansiering ifm. forhandlingerne om budgettet og overførselssagen.

For at sikre en tilstrækkelig finansiering til afdækning af risici i budgetåret er der behov for en større reel kasse først på året, hvor usikkerheden er størst, hvorimod den vil kunne være lavere i takt med, at året skrider frem og usikkerheden mindskes. Samtidigt er niveauet for reel kasse ikke p/l-reguleret siden 2011, hvilket taler for at tilpasse målsætningen, hvis den også fremover skal kunne afdække en tilsvarende risiko i kommunen finansieringsgrundlag.

Variationen i behovet for finansiering kan imødekommes ved at justere målsætningen for reel kasse, så den er 1.000 mio. kr. i første halvår og 700 mio. kr. i andet halvår. Dermed begrænses finansieringen til overførselssagen, hvor der samtidigt er begrænset måltal på service og anlæg til at disponere midlerne, og en større del af finansieringen frigives efterfølgende til budgetforhandlingerne. Målsætningen justeres med virkning fra overførselssagen 2024-2025.

Centrale puljer i budget 2026

Med indkaldelsescirkulæret for budget 2026 fastsættes foreløbigt centrale puljer under Økonomiudvalget, jf. tabel 2. De centrale puljer er videreført på samme niveau som budget 2025 med undtagelse af puljen til afledt drift samt grundkøbspuljen, som foreslås hævet med 40 mio. kr. til 265 mio. kr. Det nye grundkøbsniveau afspejler de forventede grundkøb samt den generelle prisudvikling på markedet i København. Grundkøbspuljen skal sikre, at Københavns Kommune kan erhverve grunde og ejendomme til fremtidige kommunale funktioner i rette tid. Fra 2018 til 2023 blev der afsat 350 mio. kr. årligt til grundkøbspuljen, og i 2024 og 2025 blev der afsat 225 mio. kr. årligt. Puljen til afledt drift er justeret løbende i takt med færdiggørelse af anlægsprojekter.

Puljerne kan justeres løbende i forbindelse med budgetlægningen for 2026.

Tabel 2 Centrale puljer i budget 2026

*) Udmøntes med overførselssagen 2024-2025 og forhandlinger om budget 2026. Der ligger 65 mio. kr. i 2025. **) Udmøntes med overførselssagen 2025-2026 og forhandlingerne om budget 2027. ***) Pulje til grundkøb 2026 og pulje til at undgå yderligere nedslidning af veje og broer mv. er finansieret af råderummet i 2026 uden anvisning af anlægsmåltal og derfor periodiseret til 2029. Forvaltningerne/udvalgene skal således selv anvise anlægsmåltal, hvis midlerne i puljerne skal anvendes i 2026.****) Der ligger 337 mio. kr. i 2025. *****) Der resterer 1,633 mia. kr. til almen boligpuljer (grundpuljer, kapitaltilførsler og grundkøbslån). Med de reservationer, der er besluttet vedr. Byggerier og bekendtgjorte lokalplaner pr. november 2024, forventes der over tid til at restere 243,0 mio. kr. i puljen.

Klimabudget

Klimabudgettet har siden budget 2023 bidraget til at anskueliggøre klimapåvirkningen af både udledende og reducerende budgetinitiativer af det forhandlede budget ved overførselssag og budgetforhandlinger. Der vil ved budget 2026 være fokus på at justere klimabudgettet, så det i højere grad understøtter initiativer med forbrugsbaserede CO2-reduktioner og opfyldelsen af målsætningerne i den kommende Klimastrategi 2035.

Klimabudgettet udvikles samtidig over de kommende to år til en samlet styringsmodel for klima, der skal opstille reduktionsmål for hvert udvalg og dermed sikre, at klimahensyn i højere grad indtænkes i hele kommunens drift og økonomi. Klimabudgettet skal fortsat bruges aktivt som værktøj til at sikre, at der er et oplyst grundlag for politiske prioriteringer ved kommunens budgetforhandlinger, men samtidig bliver klimabudgettet til en samlet styringsmodel, der tænkes ind i alle kommunens beslutningsprocesser og i hele kommunens drift. Herved går klimabudgettet fra en marginal betragtning ved budgetforhandlingerne til en totalbetragtning på tværs af kommunens indkøb og drift hele året.

Budgetproces

Økonomiudvalget har drøftet hovedområderne i indkaldelsescirkulæret for budget 2026 på mødet den 14. januar 2025. Økonomiforvaltningen følger op på drøftelsen på Økonomiudvalgets seminar den 21. og 22. januar 2025.

Sager i kategorierne need to, fastholdelse og rekruttering, rettidig omhu og specifikke udfordringer forelægges fagudvalgene, ligesom udvalgene tager aktivt stilling til bevillingsudløb. Derudover drøfter fagudvalgene fælles udfordringer og prioriteringer i forbindelse med fagudvalgenes budgetlægning.

Økonomiudvalget vil ligesom tidligere år have mulighed for at beslutte temadrøftelser om budgetrelaterede emner.

Definition af need to kategorierne og proces for budgetnotater mv.

Som grundlag for forhandlingerne om budget 2026 lægges der i lighed med sidste år op til, at forvaltningerne anmodes om at udarbejde budgetnotater vedrørende følgende kategorier:

• Need to risikosager, kapacitet og renovering
• Fastholdelse og rekruttering
• Rettidig omhu
• 1-3 budgetnotater på enkeltstående specifikke udfordringer inden for fagforvaltningens område
• Bevillingsudløb
• Sager henvist til de politiske forhandlingerne om budget 2026 eller senere

Der er foretaget præciseringer vedr. need to risiko, need to renovering samt rettidig omhu, se nærmere i bilag 2 hvor præciseringerne er markeret.

Udvalgene skal i forbindelse med behandling af udvalgenes budgetbidrag aktivt tage stilling til, hvorvidt det er relevant at videreføre de enkelte bevillingsudløb. I den forbindelse kan fagudvalgene også drøfte indholdet af og forudsætningerne for bevillingsudløbene samt om bevillingsudløbene er en specifik udfordring. Det bemærkes, at for bevillingsudløb skal der udelukkende udarbejdes budgetnotater, såfremt de oprindelige forudsætninger for bevillingsudløbet ændres, eller hvis det bestilles politisk.

Øvrige korrektioner

Der foretages en række korrektioner af teknisk karakter med indkaldelsescirkulæret for budget 2026 på bl.a. kommunens fællesordninger, udgifter til Movia mv. Ligeledes håndteres de korrektioner, som det med vedtagelsen af budget 2025 blev besluttet at indarbejde. Dette gælder bl.a. midler til genopretning af kultur- og fritidsfaciliteter og til nedslidte kunstgræsbaner og administration samt afvikling af kommunal- og regionsrådsvalg i 2029 og hvert fjerde år frem. Ændringerne er beskrevet i bilag 3, og alle korrektioner fremgår af bilag 15.

Reformer på det kommunale område

Regeringen har igangsat en række reformer på flere store kommunale velfærdsområder, som påvirker kommunernes økonomi og organisering i de kommende år. Det omfatter bl.a. sundhedsreformen, ældrereform, forventet besparelser på beskæftigelsesområdet, kvalitetsprogrammet for folkeskolen samt flere tiltag på socialområdet. Økonomiforvaltningen følger og drøfter løbende reformerne og de økonomiske konsekvenser med forvaltningerne.

Mulighed for selvbudgettering

Ifølge regeringen og KL skal man i god tid frem mod Økonomiaftale 2026 blive enige om holdbare ændringer af selvbudgetteringsordningen. Såfremt regeringen og KL ikke opnår enighed primo 2025, kan økonomiforhandlingerne udskydes til august for at lade augustskønnet for bl.a. det kommunale udskrivningsgrundlag udgøre grundlaget for økonomiaftale 2026, herunder fastsættelsen af statsgarantien på indtægtssiden. Dette vil betyde, at budgetprocessen for Københavns Kommune skal tilpasses. Økonomiforvaltningen følger sagen, og Økonomiudvalget orienteres når det er relevant.

Økonomi

De økonomiske konsekvenser af indstillingen er beskrevet ovenfor, og der henvises til bilag 2, 3, 4, og 13 for yderligere beskrivelse.

Videre proces

Efter behandlingen af indkaldelsescirkulæret for budget 2026 skal fagudvalgene udarbejde og godkende budgetbidraget til budget 2026 senest den 28. april 2025. Udvalgenes budgetbidrag består bl.a. af en beskrivelse af udvalgets opgaver, budget i balance herunder håndtere eventuelle budgetudfordringer og omprioriteringer, takster, håndtering af bevillingsudløb, udvalgets effektiviseringsforslag og opfølgning på investeringsforslag mv., jf. bilag 2. Fagudvalgene skal med andenbehandlingen af budgetbidraget udmønte eventuelle udisponerede midler forud for Økonomiudvalgets behandling af juniindstillingen for budget 2026.

Økonomiudvalget behandler med juniindstillingen (redegørelse for udvalgenes budgetbidrag til budgetforslag 2026) den 3. juni 2025 udvalgenes fremsendte budgetbidrag. Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen førstebehandler budgetforslag 2026 hhv. den 20. august og den 28. august 2025, hvor kommunens indtægtsside er fastlagt, og rammerne som følge af økonomiaftale 2026 er kendt.

Sagen sendes til andenbehandling i Borgerrepræsentationen den 2. oktober 2025. De politiske forhandlingerne om budget 2026 vil finde sted mellem første- og andenbehandlingen i Borgerrepræsentationen med frist for ændringsforslag og underændringsforslag til budgetforslag 2026 hhv. den 15. september kl. 12.00 og den 24. september 2025 kl. 12.00. I forlængelse af de politiske forhandlinger udsendes materialet til andenbehandlingen af budgettet to gange. Første gang den 19. september 2025 (oversigt over forligspartiernes ændringsforslag og hensigtserklæringer og eventuelle ændringsforslag og hensigtserklæringer fra øvrige partier) og anden gang den 26. september 2025 (oversigt over forligspartiernes ændrings- og underændringsforslag og eventuelle ændrings- og underændringsforslag fra øvrige partier).

Af bilag 2 og 14 fremgår tidsplan for behandling af budget 2026.

Der afholdes en teknisk gennemgang af indkaldelsescirkulæret for budget 2026 for Borgerrepræsentationens 29. januar 2025, tilsvarende den tekniske gennemgang af budgetforslaget den 21. august 2025 forud førstebehandlingen af budget 2026. Økonomiforvaltningen står til rådighed for alle Borgerrepræsentationens medlemmer, såfremt der er spørgsmål til kommunens budget, produkterne til budgettet, processen for vedtagelsen af budgettet mv. Medlemmerne kan henvende sig herom til Økonomiforvaltningens direktion.