Nye kriterier for fremtidige kapacitetstilpasninger på dagtilbudsområdet - før høring

Indstilling

Børne- og Ungdomsforvaltningen (BUF) indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget (BUU),

1. at godkende de reviderede kriterier for nedjustering af kapacitet på dagtilbudsområdet, med henblik på at sende kriterierne i høring og træffe en endelig beslutning herom på udvalgets møde den 14. maj 2025.

Problemstilling

Behovsprognoserne viser, at der i de kommende år fortsat vil være perioder med overskydende dagtilbudskapacitet i dele af byen. Samtidig er finansieringen af de eksisterende merudgifter til tomgangskapacitet sikret frem til 2026, men bortfalder fra 2027. Der er derfor behov for at fastlægge klare kriterier for fremtidige nedjusteringer, så eventuelle kapacitetsjusteringer kan ske på en transparent og velbegrundet måde.

Udvalget har tidligere vedtaget kriterier for kapacitetstilpasning, men erfaringerne fra de seneste nedlukninger viser, at der er behov for at justere og supplere kriterierne, så de både afspejler de faglige, økonomiske og kapacitetsmæssige hensyn.

Udvalget drøftede mulige kriterier for fremtidig kapacitetstilpasning på mødet 11. december 2024. Udvalget tilkendegav, at forvaltningen skulle arbejde videre med følgende kriterier: a) tilsynsrapporter, b) pædagogandel, c) flermatrikelinstitutioner og fysiske rammer i øvrigt, d) lav søgning, e) overskydende kapacitet og belægning, f) store institutioner, g) høj personaleomsætning og h) høj børneomsætning.

På baggrund af denne drøftelse vender forvaltningen nu tilbage med en indstilling, der indeholder overvejelser og konkrete bud på udvælgelseskriterier. Kriterierne er udvalgt på baggrund af dialog og inddragelse af ledere fra såvel de selvejende som de kommunale institutioner, samt faglige organisationer og FOBU (det største administrationsselskab for selvejende institutioner). Efterfølgende vil de udvalgte kriterier blive sendt i høring blandt relevante interessenter, såsom faglige organisationer og forældreorganisationer. Efter høringen skal udvalget tage endelig stilling til kriterierne.

Løsning

Forvaltningen foreslår, at beslutninger om nedjustering af kapacitet fremover sker på baggrund af følgende kriterier:

• Overskydende kapacitet i området Analyse af befolkningsprognoser og kapacitetsudnyttelse i området. Der skal være overskydende kapacitet i minimum 5 år frem. Dette kriterie er forudsætning for igangsættelse af proces.
• Økonomiske konsekvenser Beregning af besparelsespotentiale på drift og husleje. Beregningen sker pba. nyeste opdaterede budget for husleje og faste driftsudgifter divideret med det antal børn, der fysisk er plads til i institutionen.
• Søgning til institutioner Vurdering af historisk og aktuel søgning samt belægningsgrad, baseret på gennemsnit af de seneste tre år. Ventelistedata og belægningsdata vægtes ligeligt.
• Pædagogisk kvalitet og pædagogandel Gennemgang af pædagogandel og tilsynsrapporter. Tilsynsrapporter hentes for de seneste tre år, og alle seks kriterier vægtes ligeligt. Ligeledes vægtes det negativt, hvis en institution er, eller har været, på pædagogisk handleplan. Pædagogandele og tilsynsdata scores ud fra intervaller og vægtes ligeligt.
• Fysiske faciliteter og lokalemæssige forhold Bygningers vedligeholdelsesstand vurderes, og det opgøres, om der er tale om flermatrikelinstitutioner, tredjemandslejemål eller store institutioner (over syv grupper). Vurderingen foretages kvalitativt og med inddragelse og dialog med institutionernes ledelse. Vurdering af vedligeholdelsesstand og anvendelsesmuligheder for både bygninger og udearealer foretages kun på institutioner, der er i spil til nedlukning.

De valgte kriterier afspejler efter forvaltningens vurdering de væsentligste faktorer ved nedjustering af kapacitet på dagtilbudsområdet. De er udvalgt på baggrund af dialog med lederne af både kommunale og selvejende institutioner samt input fra de faglige organisationer. Kriterierne skal ikke ses som en facitliste for, hvilke institutioner der skal lukkes, men vil danne grundlag for en bruttoliste af institutioner, som den videre dialog med lokale ledere og udvalget vil kunne tage udgangspunkt i.

Overskydende kapacitet i et område er det primære kriterium, da det er en forudsætning for enhver nedjustering. Økonomiske konsekvenser er ligeledes afgørende, da nedjusteringer skal give en reel besparelse. Søgning til institutioner er væsentligt for at sikre, at kapacitetstilpasninger rammer institutioner med lav belægning og omvendt ikke påvirker institutioner, der er meget efterspurgte blandt forældrene.

Pædagogisk kvalitet og organisering er inddraget for at sikre, at institutioner med lav faglig kvalitet eller lav pædagogandel kan indgå i overvejelserne. Forvaltningen vil til dette kriterie opgøre pædagogandele for både selvejende og kommunale institutioner, ligesom der indhentes tilsynsrapporter tre år bagud. Men det er vigtigt at understrege, at der blandt ledere og faglige organisationer samtidig er skepsis over at basere beslutninger direkte på tilsynsrapporter. Der er en bekymring for, at tilsynsrapporter risikerer at blive ødelagt som pædagogisk udviklingsværktøj, hvis de bruges som beslutningsgrundlag for lukninger. Desuden er det blevet fremført, at rapporterne ofte kan være udtryk for kortvarige udfordringer af den pædagogiske kvalitet, hvorfor det i givet fald vil være relevant at kigge på tilsynsrapporter for flere foregående år. Dette forsøges imødegået ved at tage tilsynsrapporter for en treårig periode som grundlag for vurderingen.

Fysiske faciliteter og lokalemæssige forhold er et relevant kriterium, da bygningernes stand og anvendelighed har betydning for driftsomkostninger og institutionernes langsigtede bygningsmæssige bæredygtighed. Herunder inddrages også, om der er tale om flermatrikelinstitutioner, tredjemandslejemål og/eller store institutioner. Store institutioner defineres i denne sammenhæng som institutioner med otte eller flere grupper, jf. udvalgets tidligere beslutning om at nye institutioner skal være på 5-7 grupper.

Kriterierne personaleomsætning og børneomsætning er ikke medtaget. Forvaltningen har af FOBU fået oplyst, at det ikke er praktisk muligt at få valide data om personaleomsætning fra de selvejende institutioner, hvilket gør det vanskeligt at anvende dette som et ensartet kriterium. Børneomsætning er ikke valgt som kriterium, da formålet med et sådant kriterium ville være at vurdere institutionens popularitet blandt forældrene. Dette vurderer forvaltningen allerede er dækket af kriteriet 'søgning til institutioner', som er en veletableret og pålidelig indikator.

Inddragelse
Forvaltningen har inddraget klyngeledere og netværkskoordinatorer fra flere områder i byen for at kvalificere udvælgelseskriterierne samt drøfte ønsker til processen ved fremtidige nedskaleringer. Drøftelserne har især fokuseret på økonomiske hensyn, institutionernes størrelse, flermatrikelinstitutioner, og hvordan kvalitet bedst vurderes. Der har været særlig opmærksomhed på gennemsigtighed i beslutningsgrundlaget og behovet for tidlig inddragelse.

Forvaltningen har desuden haft dialog med LFS, BUPL og FOBU om udvælgelse af kriterier, data-kvalitet og ønsker til proces for evt. fremtidige nedskaleringer.

Se i øvrigt bilag 1 for yderligere detaljer om ledernes udsagn og inddragelsesprocessen.

Proces for fremtidig nedskalering
På baggrund af den seneste behovsprognose konstateres det, om der er overskydende kapacitet i bestemte dele af byen. Der udarbejdes herefter et dataoverblik over alle institutioner i de relevante dele af byen.  Dataoverblikket baseres på de kriterier, som udvalget har fastlagt. Institutionernes kriterier farvekodes i oversigten, hvor farven angiver placeringen i forhold til de andre institutioner. Dermed tydeliggøres det hvorvidt den enkelte institution på hvert kriterie ligger hhv. højt, mellem eller lavt på økonomi, tilsyn osv. sammenlignet med de andre institutioner. Herefter er der en dialog med klyngeledere, netværkskoordinatorer og institutionsledere for at kvalificere analysen og afdække mulighederne for opbakning til lokalt initierede løsninger. På baggrund af denne dialog udarbejdes en indstilling til BUU med forslag til kapacitetstilpasning, som behandles politisk og sendes i høring. Efter høringen revideres indstillingen på baggrund af de indkomne bemærkninger, hvorefter den forelægges til endelig politisk beslutning. Processen må forventes at tage ca. 6 måneder fra start til slut.

Erfaringerne fra den seneste nedskalering viser, at lederne efterspørger tidligere og mere omfattende inddragelse. Ledergrupperne i områderne har tydeliggjort, at de ønsker at blive involveret i løsningerne, og at der skal være tid til evt. at inddrage forældreråd og -bestyrelser i overvejelser om mulige løsninger.

Forvaltningen vil derfor også bruge mere tid på at validere data i samarbejde med de institutioner, der er i spil til nedlukning. Det betyder, at processen samlet set vil tage længere tid end ved tidligere nedskaleringer. En længere proces giver bedre mulighed for inddragelse og grundige analyser, men kan samtidig medføre en længere periode med usikkerhed for både forældre og medarbejdere. Afhængig af hvad befolknings- og behovsprognoser viser kan en ny proces for nedskalering blive relevant i løbet af 2026.  

Politisk handlerum
BUU kan beslutte at godkende, justere eller forkaste de foreslåede kriterier. Udvalget kan også beslutte at iværksætte yderligere analysearbejde eller udskyde beslutningen til et senere tidspunkt.

Økonomi

Indstillingen har ingen direkte økonomiske konsekvenser, men vil danne grundlag for fremtidige kapacitetsjusteringer, der kan reducere faste driftsudgifter.

Videre proces

Indstillingen sendes i høring blandt relevante interessenter, herunder faglige organisationer og forældreorganisationer. Sagen forelægges BUU efter høring på udvalgsmødet den 14. maj 2025. Der kan derefter træffes beslutning om eventuel kapacitetstilpasning på et senere møde, hvis det viser sig nødvendigt.