Opfølgning på Intern Revisions særlige undersøgelse af budgetnotater - særbevillinger

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget,

1. at den videre proces for opfølgning på rapporten frem mod vedtagelse af Budget 2025 samt Cirkulære for budgetopfølgningen, godkendes.

Problemstilling

Undersøgelsens emne og formål

Intern Revision har foretaget en særlig undersøgelse af økonomistyringen vedrørende særbevillinger, jf. bilag 1, defineret som bevillinger afsat på baggrund af budgetnotater i kategorien ’specifikke udfordringer’ eller udarbejdet efter politisk ønske.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om kommunens bevillingsregler er hensigtsmæssige og betryggende, samt om de efterleves i praksis. Udgangspunktet er, at der ifølge bevillingsreglerne skal indhentes godkendelse fra Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen, hvis der sker væsentlige ændringer i forhold til de økonomiske og aktivitetsmæssige forudsætninger, der ligger til grund for særbevillinger. Undersøgelsen er baseret på gennemgang af to særbevillinger i hver forvaltning med udgangspunkt i budgetnotater, der blev besluttet med Budget 2020.

Konklusioner og anbefalinger

Intern Revision konkluderer, at praksis er, at særbevillinger har indgået i forvaltningernes samlede ramme og bevillingsstyring, og at der i de fleste tilfælde ikke er tilrettelagt en økonomistyring, der gør det muligt at følge økonomisk op på særbevillinger. Derudover har aktivitetsniveauet i nogle tilfælde været lavere end det, der lå til grund for særbevillingerne, uden at Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen har godkendt ændringerne.

Intern Revision vurderer, at det ikke i alle tilfælde vil være hensigtsmæssigt at foretage en særskilt registrering af særbevillinger, der gør det muligt at følge op på økonomien. På denne baggrund anbefales det, at bevillingsreglerne ændres, så der ved afsættelse af særbevillinger tages stilling til, om eventuelt mindreforbrug kan anvendes inden for udvalgets ramme, kan omdisponeres eller skal tilbageføres til kassen. Herudover anbefales det, at det sikres, at der følges op på gennemførelsen af de aktiviteter, der afsættes bevillinger til.

Løsning

Rammestyring er det grundlæggende princip for økonomistyringen på styringsområde service. Det følger heraf, at det er det enkelte udvalg, der skal sikre, at udvalgets grundlæggende opgaver bliver varetaget, samtidig med at den afsatte budgetramme bliver overholdt. For at sikre dette, har udvalgene mulighed for at foretage omprioriteringer af budgettet inden for rammen, dog med Økonomiudvalgets og Borgerrepræsentationens godkendelse, hvis omprioriteringerne sker mellem bevillinger, jf. bevillingsreglerne. Endvidere er det udvalgets ansvar, at særlige aktiviteter, Borgerrepræsentationen konkret har fastlagt og bevilget, bliver gennemført som besluttet.

Med udgangspunkt i disse principper og Intern Revisions anbefalinger vil Økonomiforvaltningen opdatere kommunens regelsæt, så det i højere grad afspejler den nuværende praksis for håndtering af mer- og mindreforbrug inden for udvalgenes ramme. Kravet om, at væsentlige ændringer i forhold til de økonomiske og aktivitetsmæssige forudsætninger skal godkendes af Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen, vil fortsat gælde.

Samtidig fastsættes der et krav om, at udvalgene i forbindelse med behandlingen af en indstilling om udmøntning af det kommende års budget skal tage stilling til, hvilken form for opfølgning, der ønskes på de afsatte særlige bevillinger i budgetaftalen. Hensigten er, at denne opfølgning skal fokusere på gennemførelsen af de aktiviteter, Borgerrepræsentationen har besluttet, mens opfølgningen på økonomien som hidtil sker i de kvartalsvise regnskabsprognoser.

Opdatering af regler

Ændringerne vil blive indarbejdet i kommunens bevillingsregler samt Cirkulære for budgetopfølgning, med ikrafttræden fra budget 2025. Opdateringen af regelsættene vil indeholde følgende elementer:

Skelnen mellem varige og midlertidige bevillinger på styringsområde service

Når Borgerrepræsentationen afsætter nye bevillinger på service i budgetaftaler eller overførselssager, kan det ske varigt eller midlertidigt. Varige bevillinger vil typisk blive givet til opretholdelse eller forbedring af den almindelige drift af udvalgenes aktiviteter eller til nye permanente aktiviteter inden for udvalgets opgaveområde. Midlertidige bevillinger, der udløber efter et antal år, afsættes typisk til aktiviteter med karakter af projekt, til puljer eller til tilskud til eksterne aktører.

Varige bevillinger indgår som udgangspunkt i udvalgenes samlede ramme og i den generelle opgavebeskrivelse, som fremgår af budgetforslaget. Udvalgene følger op på aktiviteter og økonomi efter de eksisterende regler for økonomiopfølgning, bl.a. i forbindelse med kvartalsprognoserne. 

For de konkrete, særlige tiltag, der typisk afsættes som midlertidige bevillinger, vil det fortsat gælde, at væsentlige ændringer i forhold til de økonomiske og aktivitetsmæssige forudsætninger skal godkendes af Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen. I denne sammenhæng defineres en væsentlig økonomisk afvigelse som +/- 2 mio. kr., hvilket svarer til beløbsgrænsen for regnskabsforklaringer, jf. Regnskabscirkulæret. Hvorvidt en indholdsmæssig afvigelse er væsentlig, afhænger af den konkrete aktivitet, men der vil være tale om væsentlige afvigelser, hvis formålet med den afsatte bevilling ikke er opnået, forudsætningerne for afgivelsen af bevillingen (fx forventet ændring i aktivitetsniveau) ikke er realiseret eller de aktiviteter, der er afsat midler til, kun delvist er gennemført. Samtidig præciseres det, at udvalgene kan godkende mindre ændringer i forhold til de aktivitetsmæssige forudsætninger og omprioritere eventuelle mindreforbrug af begrænset omfang til andre besluttede aktiviteter.

Opfølgning på bevillinger fra budgetaftale og overførselssag

Borgerrepræsentationen kan i forbindelse med afsættelsen af en bevilling i budgetaftale eller overførselssag som hidtil fastsætte, at eventuelt mindreforbrug på en bevilling skal tilbageføres til kassen. Derudover kan der stilles specifikke krav om afrapportering til Borgerrepræsentationen eller fagudvalget vedrørende specifikke bevillinger, herunder om gennemførslen af den/de aktiviteter, bevillingen er afsat til.

For de bevillinger, hvor Borgerrepræsentationen ikke har stillet særlige krav til indholdsmæssig eller økonomisk opfølgning, beslutter de enkelte udvalg i forbindelse med behandlingen af indstilling om udmøntningen af budgettet for det kommende år rammerne for opfølgningen, herunder form, indhold og hyppighed. Hvis der i den seneste overførselssag er afsat bevillinger, der rækker ind i det kommende budgetår, skal disse også indgå i beslutningen om opfølgning.

For midlertidige bevillinger forventes der som udgangspunkt at være tale om en simpel afrapportering af, om initiativet eller aktiviteten er igangsat, og om det er sket inden for den afsatte økonomiske ramme. Hvis en bevilling er varig og dermed givet til den generelle ramme, jf. ovenfor, vil der typisk ikke være behov for særskilt opfølgning. I de tilfælde, hvor der gives midlertidige bevillinger, der har karakter af rammeløft, kan opfølgningen finde sted ved bevillingens udløb og bestå i en opsamling på, hvordan midlerne er anvendt, samt om der er behov for at anmode om en videreførelse af bevillingen.

Udvalgene og Borgerrepræsentationen bør generelt ved tilrettelæggelsen af krav til opfølgningen tage hensyn til afledte administrative byrder og sikre, at den administrative indsats, der er forbundet med opfølgning, står mål med værdien af den enkelte opfølgning.

Uanset hvad udvalgene har besluttet om omfanget og hyppigheden af opfølgningen, har forvaltningerne dog pligt til at rapportere til udvalget i førstkommende sag om forventet regnskab, hvis der opstår væsentlige økonomiske eller indholdsmæssige afvigelser i forhold til en bevilling, jf. definitionen af væsentlighed ovenfor. Derudover har medlemmer af Borgerrepræsentationen som hidtil mulighed for at stille opfølgende spørgsmål til initiativer fra budgetaftaler og overførselssager.

Administrative konsekvenser af de foreslåede regelændringer

Hensigten med de foreslåede regelændringer er at sikre handlerum i udvalgenes økonomistyring og større transparens i forhold til implementeringen af Borgerrepræsentationens konkrete beslutninger, uden at pålægge forvaltningerne en stor administrativ byrde. Fastlæggelsen af opfølgningskravet vil derfor blive henlagt til de enkelte udvalg, så opfølgningen kan tilpasses til de konkrete behov.

Økonomiforvaltningen vil i forbindelse med det videre arbejde med regelændringerne drøfte de administrative konsekvenser af ændringerne nærmere med forvaltningerne.

Det kan fremgå af budgetnotater, om der bliver afsat ressourcer til opfølgning, herunder hvis effekten af et initiativ skal evalueres mv., ligesom det kan fremgå, hvis der ikke bliver afsat ressourcer til opfølgning.

Økonomi

Sagen har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser.

Videre proces

De opdaterede bevillingsregler vil blive sendt i høring i forvaltningerne og Intern Revision. Herefter behandles reglerne i Budget- og Regnskabskredsen og Økonomikredsen med henblik på godkendelse i Økonomiudvalget med juniindstillingen til budget 2025. De opdaterede regler bliver endelig vedtaget af Borgerrepræsentationen med andenbehandlingen af budgetforslaget i oktober 2024.

Cirkulære for budgetopfølgning for 2025 bliver opdateret i efteråret 2024 og forelagt Økonomiudvalget i oktober eller november 2024.

Søren Hartmann Hede          / Nicolai Kragh Petersen