Sociale og etiske krav i kommunens indkøb

Borgerrepræsentationen besluttede den 31. marts 2011, at kommunens standardkrav til sine leverandører vedrørende sociale og etiske forhold, skal forelægges Økonomiudvalget til godkendelse. 

Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget,

1. at vedlagte standard-kontraktbilag (bilag 1) om sociale og etiske krav til kommunens leverandører godkendes og fremover gøres obligatorisk at anvende ved kontrakter, der indgås via EU-udbud og/eller når kontraktværdien overstiger 2 mio. kr. (ved gentagne kontrakter gælder sidstnævnte alene, når aftaleperioden er minimum af 3 måneders varighed),
2. at vedlagte særlige standard-kontraktbilag vedrørende samarbejde med modebranchen (bilag 2) tages til efterretning, samt 
3. at kontrakttillæg til de indgåede rammeaftaler med G4S, Siemens og Lindpro vedrørende sociale og etiske krav tages til efterretning (bilag 3).

Den 27. januar 2011 pålagde Borgerrepræsentationen Økonomiforvaltningen ”at komme med forslag til, hvordan Københavns Kommunes etiske indkøbspolitik kan bringes på højde med kommunens etiske investeringspolitik i forhold til at indarbejde krav om overholdelse af menneskerettigheder, folkeretten, anerkendte normer og FN konventioner.” Etiske og sociale krav til indkøb udgør en del af kommunens nye samlede Indkøbspolitik 2011-2014 (BR 10. marts, punkt 12), og Borgerrepræsentationen har forud herfor truffet særskilte beslutninger om sociale og etiske krav til kommunens leverandører – i hhv. 2005 (BR 747/05) og i 2009 (BR 10. dec., punkt 8).
I forlængelse af sin beslutning den 27. januar 2011 vedtog Borgerrepræsentationen desuden den 31. marts 2011, at det kontraktbilag, der skal rumme kommunens etiske og sociale krav til sine leverandører, skal forelægges Økonomiudvalget til godkendelse. I samme forbindelse forelægges kontrakttillæg til de allerede indgåede rammeaftaler med selskaberne G4S, Siemens og Lindpro på sikringsområdet, som Borgerrepræsentationen den 31. marts 2011 ligeledes tiltrådte udarbejdelsen af.
Herudover besluttede Borgerrepræsentationen som led i Indkøbspolitik 2011-2014, at det i forbindelse med implementeringen af den nye indkøbspolitik skal analyseres, hvilke juridiske og praktiske muligheder, der er for at, kommunen indarbejder såkaldte sociale klausuler og mangfoldighedsklausuler, der fremmer kommunens vedtagne politik på områderne. Beslutningen var foranlediget af et ændringsforslag i Økonomiudvalget, hvor der samtidig blev henvist til indstillingen om ”styrket integration gennem nye tiltag vedr. rekruttering, sociale klausuler og præmieordning”, der blev vedtaget i Borgerrepræsentationen den 14. juni 2006 (BR 394/06).
Endelig indgår det i Indkøbspolitik 2011-2014, at Økonomiforvaltningen - i forlængelse af et beslutningsforslag i Borgerrepræsentationen - skal udarbejde et særskilt standardkontraktbilag, der skal anvendes ved samarbejde med modebranchen. Betingelserne i bilaget skal tage sigte på at værne om modellernes sundhed.
Økonomiforvaltningen har afprøvet udstrækningen af mulighederne for at stille sociale og etiske krav til kommunens leverandører ved inddragelse af ekstern advokatbistand. EU’s konkurrence- og udbudsregler opstiller grænser for, hvilke sociale og etiske krav offentlige myndigheder kan stille i forbindelse med indkøb. Det skyldes, at kravene ikke må være diskriminerende, ligesom det skal være gennemsigtigt for leverandørerne, hvad kravene går ud på. Af denne grund kan de etiske krav til kommunens investeringer ikke uden videre overføres til kommunens indkøb. Det fremgår således af kommunens investeringspolitik, at de virksomheder, der investeres i, skal overholde anerkendte internationale normer, ligesom kommunen for eksempel ikke investerer i virksomheder, der er involveret i produktion af atomvåben. Kommunens sociale og etiske krav til leverandører skal derimod henvise til konkrete internationale traktater eller konventioner, og der er ikke umiddelbar mulighed for at udelukke leverandører, der eksempelvis er involveret i produktion af atomvåben.

 Når det gælder kontrakttillæggene med leverandørerne på sikringsaftalerne, er mulighederne for at indarbejde sociale og etiske vilkår, som følge af EU’s konkurrence- og udbudsregler, snævre, idet tillægget indgås på basis af et allerede gennemført udbud.

Økonomiforvaltningen foreslår, at Københavns Kommune styrker de sociale og etiske krav til kommunens leverandører ved at opstille kontraktvilkår om, at leverandørerne skal efterleve 10 principper indenfor områderne menneskerettigheder, arbejdstagerrettigheder, miljø og korruption, som de er opstillet i FN’s Global Compact.

Global Compact er et FN-initiativ, der har til formål at skabe en ramme, indenfor hvilken virksomhederne kan arbejde med samfundsmæssige problemstillinger som understøttelse af menneskerettigheder og arbejdstagerrettigheder; bevarelsen af miljøet samt bekæmpelsen af korruption. Indenfor Global Compact-initiativet kan virksomhederne desuden udveksle erfaringer med hinanden.

De 10 principper er i vedlagte forslag til standardkontraktbilag (bilag 1) udmøntet i krav om overholdelse af konkret lovgivning samt internationale konventioner og erklæringer. Dog henvises der til, at principperne vedrørende miljø efterleves ved overholdelse af de konkrete krav, der i forbindelse med hvert enkelt udbud formuleres til det konkrete køb eller bygge- og anlægsopgaven. Som en del af disse krav, indgår som minimum de standarder, som Borgerrepræsentationen har vedtaget.

I forhold til de tidligere beslutninger i Borgerrepræsentationen om etiske og sociale krav, henviser kontraktbilaget i øvrigt som noget nyt til overholdelse af lovgivning vedrørende bekæmpelse af korruption.

Det skal bemærkes, at kommunen ikke kan stille direkte krav om, at virksomhederne skal tilslutte sig Global Compact initativet, men fordelene ved at henvise hertil i kommunens kontraktbetingelser er, at initiativet - til gavn for leverandørerne - udgør en etableret ramme for arbejdet med de 10 principper, og at kommunen herved er med til at fremme FN’s globale initiativ. Hertil kommer, at Staten og det kommunale og statslige indkøbsfællesskab, SKI, i deres indkøbsaftaler ligeledes henviser til Global Compact-principperne.Ved at anvende samme principper kan kommunen dermed fremme en udvikling, hvor leverandørerne møder ensartede, høje krav ved salg til offentlige myndigheder. Det gør det samtidig lettere for leverandørerne at håndtere kravene og målrette deres indsatser. Harmonisering af Københavns Kommunes krav med Statens og SKI's krav gør det samtidig lettere for kommunen at anvende Statens og SKI's indkøbsaftaler med henblik på reduktion af administrative omkostninger ved indkøb.

Såfremt der opstår konkret mistanke om, at en leverandør har brudt en af bestemmelserne i kontraktbilaget i forbindelse med udførelsen af kontrakten med Københavns Kommune, indeholder bilaget bestemmelser om, at kommunen kan kræve en redegørelse fra leverandøren indeholdende dokumentation for, at kravene er overholdt. Ved konstatering af brud på bestemmelserne - eller ufuldstændig godtgørelse af, om de er overholdt – indeholder kontraktbilaget endvidere bestemmelser om kommunens adgang til at ophæve kontrakten.

I henhold til det nye kontraktbilag gøres leverandøren endvidere ansvarlig for forhold hos dennes underleverandører, og dermed får kommunen adgang til at sanktionere leverandøren for manglende overholdelse af gældende lovgivning samt konventioner og erklæringer hos dennes underleverandører i forbindelse med udførelsen af kontrakten (jf. FN´s anbefalinger).

Økonomiforvaltningen foreslår, at der med henblik på en aktiv opfølgning på leverandørerne, løbende foretages en overvågning af, hvorvidt en leverandør til kommunen er blevet optaget på den ”negativ-liste” over virksomheder, som kommunen til brug for sine investeringer abonnerer på fra det uafhængige etiske screningselskab, Ethix SRI Advisors. Fremgår en leverandør på listen vil det tjene som opmærksomhedspunkt for en mulig nærmere undersøgelse af, hvorvidt den pågældende virksomhed overtræder de sociale og etiske krav i kommunens kontrakt med virksomheden. Økonomiforvaltningen underretter forvaltningerne om listen og evt. ændringer i denne, mens forvaltningerne har ansvaret for opfølgning i forhold til leverandører, som de har indgået kontrakt med.    

Beløbsgrænser for anvendelsen af bilaget

Formuleringen af kommunens sociale og etiske krav i vedlagte bilag 1 indebærer en grad af juridisk kompleksitet, der gør det hensigtsmæssigt at fastlægge en minimumsgrænse for, hvornår bilaget skal indgå i en kontrakt med en ekstern leverandør. På den baggrund foreslås det - i forlængelse af Indkøbspolitik 2011-2014 - at det gøres obligatorisk for alle forvaltninger at vedlægge bilaget til kontrakter med eksterne leverandører om køb af vare- og tjenesteydelser eller udførelse af bygge- og anlægsopgaver, når følgende betingelser er opfyldt:

1) Når der er tale om en kontraktværdi, der overstiger den til enhver tid gældende tærskelværdi for EU-udbud eller når kontrakten i øvrigt indgås via et EU-udbud

og/eller

2) Når den skønnede gennemsnitlige kontraktsum for aftalen er minimum 2.000.000 danske kroner årligt pr. leverandør. Ved gentagne leverancer skal aftaleperioden samtidig være minimum af 3 måneders varighed.

Andre sociale og etiske krav

Borgerrepræsentationen har besluttet, at der skal stilles særlige etiske krav i forbindelse med samarbejde med modebranchen (BR 50/08). Økonomiforvaltningen har til brug herfor udarbejdet et særskilt kontraktbilag, jf. Indkøbspolitik 2011-2014 (BR 10. marts, punkt 12). Bilaget er vedlagt til orientering (bilag 2).

Udover de sociale og etiske krav til leverandørerne i bilag 1 vil kommunen, som besluttet af Borgerrepræsentationen, i nogle tilfælde stille krav om ansættelse af praktikanter i forbindelse med større opgaver, hovedsaligt bygge- og anlægsopgaver, en såkaldt social klausul. Da dette krav kun kan stilles i forbindelse med visse opgaver med større kontraktværdier, indgår det ikke som en del af vedlagte standardkontraktbilag, der finder anvendelse i langt flere tilfælde.

I forhold til muligheden for at indarbejde (øvrige) sociale klausuler og mangfoldighedsklausuler, der fremmer kommunens vedtagne politik på områderne, er det juridisk muligt at bruge sociale klausuler i forbindelse med indkøb af tjenesteydelser (hvis opgaven udføres i Danmark) og bygge- og anlægsopgaver. Det samme gør sig gældende i forbindelse med driftsoverenskomster og tilskud. Sociale klausuler kan enten være af ”hård” karakter, som f.eks. krav om ansættelse af praktikanter, eller ”blød” karakter, som for eksempel krav om tilstedeværelse af en mangfoldighedspolitik hos leverandøren. Hvilken type klausul der anvendes skal altid bero på en konkret vurdering af hensyn til EU-rettens krav om saglighed og proportionalitet. 

De praktiske muligheder for at anvende sociale klausuler skal ses i sammenhæng med beslutningen i Indkøbspolitik 2011-2014 om at foretage en forenkling af de politiske krav til indkøb. Baggrunden herfor var et voksende antal beslutninger om krav til indkøb, der i stigende grad har gjort det vanskeligt for forvaltningerne og leverandører at håndtere indkøb til kommunen. Samtidig er det Økonomiforvaltningens vurdering, at effekten af sådanne klausuler beror på ejerskab til anvendelsen heraf, og at der foretages en indsats med henblik på opfølgning på leverandørerne og en evaluering af effekten.

På den baggrund foreslår Økonomiforvaltningen, at der ikke formuleres yderligere obligatoriske krav for hele kommunen vedrørende anvendelse af sociale klausuler og mangfoldighedsklausuler – udover de obligatoriske krav vedrørende ansættelse af praktikanter, jf. ovenfor. Anvendelse af øvrige sociale klausuler og mangfoldighedsklausuler kan derimod med fordel anvendes af de enkelte forvaltninger i forbindelse med en særskilt beslutning herom, og hvor der samtidig kan tages stilling til hvordan og hvor ofte der skal følges op med henblik på at sikre, at indsatsen skaber effekt.

Økonomiforvaltningen vil, som led i implementering af Indkøbspolitik 2011-2014 sikre adgang til vejledninger om, hvordan sociale klausuler kan udformes.

Kontrakttillæg med leverandører indenfor sikringsområdet

Økonomiforvaltningen har opnået enighed med de tre leverandører indenfor sikringsområdet (G4S, Siemens og Lindpro) om et kontrakttillæg til de indgående rammeaftaler med de tre leverandører med henblik på at præcisere deres sociale og etiske forpligtelser (bilag 3).

Kontrakttillægget indeholder – lig det ovenfor beskrevne generelle kontrakttillæg – krav om overholdelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN’s Verdenserklæring om Menneskerettigheder og et antal ILO-konventioner inden for rammerne af dansk lovgivning. Endvidere indeholder kontrakttillægget beføjelser til, at kommunen under visse omstændigheder kan hæve en rammeaftale, såfremt leverandøren – eller en underleverandør – overtræder vilkårene i de nævnte konventioner og erklæringer.

De tre leverandører, G4S, Siemens og Lindpro, har oplyst, at de kan tiltræde indgåelsen af kontrakttillægget. G4S har dog ønsket, at begrebet ”koncernforbundet selskab” udskiftes med begrebet ”datterselskab” i den del af kontrakttillægget, der vedrører bestemmelser om kommunens adgang til at ophæve kontraktforholdet ved brud på bestemmelserne heri af leverandøren og/eller dennes koncernforbundne selskab (side 2). Det er Økonomiforvaltningens vurdering, at denne ændring ikke har nogen konkret betydning for den pågældende kontrakt, jf. også indstillingen om kommunens samarbejde med G4S (BR 31. marts, punkt 27). I forlængelse heraf skal det bemærkes, at det også for det generelle standardkontraktbilag vil være gældende, at en leverandør ikke vil kunne gøres ansvarlig for f.eks. et koncernforbundet selskabs aktiviteter, når disse aktiviteter måtte være uden betydning for kommunens kontrakt med den pågældende leverandør. Det er således i henhold til EU's konkurrence og udbudsregler ikke muligt at stille sådanne krav.

På den baggrund indstilles det, at de udarbejdede kontraktbilag tages til efterretning.

Der er mulighed for, at kommunens nye standardkontraktbilag vedr. etiske og sociale hensyn vil fordyre de varer og ydelser, kommunen køber ind. Alt andet lige vil leverandørerne skulle påtage sig en større risiko ved at skulle acceptere vilkårene.

Standardkontraktbilaget vedlægges fremover alle kommunens kontrakter over den anførte beløbsgrænse, ligesom standardkontraktbilaget skal vedlægges ved indgåelse af kontrakter om samarbejde med modebranchen.

Økonomiforvaltningen vil give meddelelse til G4S, Siemens og Lindpro om, at det af disse tre leverandører godkendte kontrakttillæg fremover udgør en del af kontraktforholdet mellem dem og Københavns Kommune.

         

Bjarne Winge                                                                  /Claus Juhl

Sagen blev udsat ved mødets start.