Redegørelse om anlægsstyringen i Københavns Kommune
Redegørelse om anlægsstyringen i Københavns Kommune
Økonomiudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde tirsdag den 12. december 2006
J.nr. ØU 478/2006
5. Redegørelse om anlægsstyringen i Københavns Kommune
INDSTILLING
Økonomiforvaltningen indstiller til Økonomiudvalget,
1. at Økonomiudvalget tager redegørelsen til efterretning.
2. at Økonomiudvalget indskærper over for Kultur- og Fritidsudvalget og Teknik- og Miljøudvalget, at udvalgene skal styrke fokus på styringen af anlægsprojekter, herunder overholdelse af regler for ansøgning af anlægsbevillinger og tillægsbevillinger til allerede godkendte anlægsbevillinger.
3. at Økonomiudvalget beslutter, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med Københavns Ejendomme og andre relevante parter præciserer efter hvilke retningslinier, kommunens anlægsprojekter skal styres.
4. at Økonomiudvalget beslutter, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med de relevante forvaltninger foretager en fornyet vurdering af anlægsstyringen i 2008.
RESUME
Økonomiudvalget blev i maj 2006 forelagt et notat udarbejdet af Økonomiforvaltningen, hvoraf det fremgår, at forvaltningen på baggrund af fem konkrete sager om tillægsbevillinger vil tage initiativ til at undersøge, om der er behov for en forbedret anlægsstyring og ændringer i bevillingsreglerne i Københavns Kommune. De fem sager omhandlede tillægsbevillinger til følgende anlægsbevillinger:
· Afsluttende byggearbejder ved Utterslev Skole (BR 282/06)
· Ny Langeliniebro (BR 317/06)
· Gefionspringvandet (BR 317/06)
· Prags Boulevard (BR 317/06)
· Prags Boulevard, rundkørsel (BR 317/06)
Der er i de nævnte sager tale om overskridelser af budgettet på op til 18 pct. af projekternes oprindelige anlægssummer. En gennemgang viser, at der er flere årsager til overskridelserne.
Køb enhavns Kommune havde i 2005 et samlet anlægsbudget på 1,3 mia. kr. og 271 igangværende anlægsprojekter. Det samlede anlægsbudget for 2006 lyder på 917 mill. kr., der er på nuværende tidspunkt 185 igangværende anlægsprojekter.
Borgerrepræsentationen blev i 2005 ansøgt om tillægsbevillinger til tidligere godkendte anlægsbevillinger i 10 tilfælde. Til og med oktober i år har Borgerrepræsentationen fået forelagt 18 ansøgninger om tillægsbevillinger til anlægsprojekter. Selvom Borgerrepræsentationen er blevet ansøgt om tillægsbevillinger i flere sager i 2006 end i 2005, udgør tillægsbevillingerne procentvis en mindre andel af sagernes oprindelige anlægssum i 2006 end i 2005.
Selvom niveauet i 2006 er lavere end i 2005, er der stadig tale om mange budgetoverskridelser, ligesom udvalgene ikke i alle tilfælde søger om tillægsbevillinger i god tid, inden merudgifterne viser sig i anlægsprojekterne. Udvalgene bør derfor generelt have fokus på en strammere anlægsstyring, grundigere og mere omfattende risikovurderinger og fokus på rettidigt at søge om tillægsbevillinger, hvis der er væsentlige ændringer i de oprindelige forudsætninger for projekter tiltrådt af Borgerrepræsentationen.
På trods af at der i nogen projekter sker budgetoverskridelser, over holdes budgetterne dog i langt de fleste af kommunernes anlægsprojekter. Samtidig er der ikke grundlag for at sige, at kommunens anlægsstyring er dårligere end privates eller andre offentlige myndigheders styring.
Det bør være en central målsætning i ethvert anlægsprojekt at tilrettelægge projektet realistisk og efterfølgende styre projektet fra start til slut, uden at der opstår behov for at søge tillægsbevillinger til finansiering af budgetoverskridelser. Flere forhold er vigtige at have fokus på i anlægsprocessen for at sikre en god styring af anlægsprojekter. Det drejer sig blandt andet om en korrekt og realistisk budgettering, grundige og opdaterede risikovurderinger, klar fastlæggelse af ansvarsforhold og rapporteringskrav i kontraktudformninger, professionel tidsstyring, hyppige opfølgninger samt overholdelse af procedureregler.
Generelt er det vigtigt at holde en balance, så anlægsprojekter budgetteres realistisk, dvs. blandt andet indeholder realistiske risikovurderinger i forhold til det enkelte anlægsprojekt og samtidig undgår, at kommunen systematisk overbudgetterer i anlægsprojekter. Der skal derfor være plads til, at Borgerrepræsentationen kan søges om tillægsbevillinger, når helt særlige forhold taler herfor.
På baggrund af gennemgangen de seneste års anlægsprojekter vurderer Økonomiforvaltningen samlet set, at der er et behov for en opstramning af fokus på anlægsstyringen i kommunen, herunder i forhold til at:
· Øge rapporteringen til udvalgene og Økonomiudvalget.
· Styrke den løbende ledelsesinformation om igangværende anlægsprojekter.
· Forbedre bevillingsstyringen af anlægsprojekterne i forhold til i dag.
· Tiltag der forbedrer projekt- og tidsstyringen af anlægsprojekter, herunder bedre risikovurderinger ved beslutning af anlægsprojekterne.
Ansvaret for et anlægsprojekt ligger entydigt hos de udvalg, som af Borgerrepræsentationen har fået anlægsbevilling til projektet.
Som led i revisionen af kommunens årsregnskab tager Revisionsdirektoratet stilling til, om dispositionerne på anlægsområdet er sket i overensstemmelse med udvalgenes og Borgerrepræsentationens beslutninger og indenfor de afgivne bevillinger. Revisionsdirektoratet kan derudover til hver en tid afgive beretninger til Borgerrepræsentationen om forhold, som direktoratet under hensyn til deres økonomiske eller principielle betydning finder anledning til at fremdrage.
Det vil sige, at Revisionsdirektoratet som minimum i forbindelse med årsregnskabet tager stilling til, om udvalgenes anlægsstyring af konkrete projekter er hensigtsmæssig og dermed om, der er grundlag for, at styringen forbedres.
Samlet set vurderer Økonomiforvaltningen, at der er behov for at indskærpe overfor de relevante udvalg, at udvalgene skal styrke fokus på styringen af anlægsprojekter, herunder overholdelse af reglerne for ansøgning af anlægsbevillinger og tillægsbevillinger til allerede godkendte anlægsbevillinger.
Det er endvidere Økonomiforvaltningens forventning, at der med etableringen af Københavns Ejendomme pr. 1. januar 2006 fremadrettet bør ske en reduktion i omfanget af tillægsbevillinger til allerede godkendte anlægsbevillinger. Med centraliseringen og samlingen af kompetencerne på anlægsområdet under Københavns Ejendomme forudsættes der en større professionalisering og bedre styringen af anlægsprojekter end tidligere. For at følge op herpå foreslås det, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med Københavns Ejendomme og andre relevante parter præciserer efter hvilke retningslinier, kommunens anlægsprojekter fremover skal styres.
Endelig foreslås det, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med de relevante forvaltninger foretager en fornyet vurdering af anlægsstyringen i 2008.
SAGSBESKRIVELSE
Denne indstilling indeholder en vurdering af, hvorvidt der er behov for en forbedret styring af anlægsområdet i Københavns Kommune.
1. Baggrund
Københavns Kommune oplever løbende budgetoverskridelser på anlægsområdet, herunder blandt andet sagerne med tillægsbevilling til anlægsbevillinger til afsluttende byggearbejder ved Utterslev Skole (BR 282/2006) og til igangværende anlægssager (BR 317/06). Sidstnævnte indeholder ansøgninger om tillægsbevillinger til finansiering af budgetoverskridelser i sagerne om henholdsvis Ny Langeliniebro, Gefionspringvandet, Prags Boulevard og anlæg af rundkørslen i forbindelse med Prags Boulevard. Som det fremgår af bilag 1, er der i de nævnte sager tale om overskridelser på op til 18 pct. af de oprindelige bevillingssummer.
Økonomiudvalget fik på denne baggrund i maj 2006 forelagt et notat udarbejdet af Økonomiforvaltningen, hvoraf det fremgår, at forvaltningen vil tage initiativ til at undersøge de eksisterende regler for godkendelse af anlægsbevillinger samt tillægsbevillinger til tidligere godkendte anlægsbevillinger. Forvaltningen vil i samme forbindelse kortlægge årsagerne til budgetoverskridelserne i en række konkrete anlægssager.
Formålet med nærværende indstilling er således at vurdere, hvorvidt der er behov for en forbedret styring af anlægsområdet i Københavns Kommune, herunder om der er behov for at ændre de eksisterende bevillingsregler på anlægsområdet.
2. Bevillingsregler, regnskabsaflæggelse og revision
I det følgende afsnit beskrives de eksisterende bevillingsregler i Københavns Kommune samt reglerne for aflæggelse af anlægsregnskaber og revision.
2.1 Regler for ansøgning om anlægsbevillinger og tillægsbevillinger
Inden et anlægsarbejde kan igangsættes, skal Borgerrepræsentationens bemyndigelse indhentes gennem en anlægsbevilling. Det er en forudsætning herfor, at der i budgettet er afsat et rådighedsbeløb til afholdelse af udgifter og indtægter i forbindelse med anlægsprojektet.
Det er dog tilladt at afholde mindre projekterings- eller forundersøgelsesudgifter inden Borgerrepræsentationens godkendelse og efterfølgende indregne udgifterne i anlægsbevillingen. Hvis projekteringen/forundersøgelsen ikke fører til en anlægsbevilling, afholdes udgifterne over driftsbudgettet under udvalget.
Ved væsentlige ændringer i forudsætningerne for en anlægsbevilling, der tidligere er godkendt af Borgerrepræsentationen, skal udvalget i god tid indhente særskilt tillægsbevilling fra Borgerrepræsentationen. Det gælder både, hvis de beløbs- og indholdsmæssige forudsætninger ændrer sig i positiv eller negativ retning.
Der kan ansøges om tillægsbevillinger som følge af ændrede beløbs- eller indholdsmæssige forudsætninger til flere særskilte anlægssager i samme indstilling. Ved denne fremgangsmåde skal det dog sikres, at Borgerrepræsentationen tager eksplicit stilling til de enkelte sager i et indstillingspunkt. Forskydninger af udgifter til anlægsarbejder af teknisk karakter som for eksempel nødvendige fremrykninger, ændrede tekniske forudsætninger m.v. kræver ikke forelæggelse for Borgerrepræsentationen.
Ansvaret for styringen af et anlægsprojekt påhviler entydigt det udvalg, som af Borgerrepræsentationen har modtaget anlægsbevillingen. På ejendomsområdet forelægges størstedelen af ansøgninger om anlægsbevillinger for Borgerrepræsentationen af de enkelte fagudvalg, hvorefter de overføres til Københavns Ejendomme, der derefter har ansvaret for styringen og bevillingens overholdelse. Herudover har især Teknik- og Miljøudvalget ansvaret for en stor del af kommunens anlægsprojekter på det tekniske område (veje, fortove, parker mv.), dvs. på områder der ligger uden for ejendomsenhedens opgaveområder.
2.2 Regnskabsaflæggelse og revision
Når et anlægsprojekt er taget i brug, skal det pågældende udvalg senest 6 måneder herefter aflægge et særskilt anlægsregnskab for projektet til Økonomiudvalget og Revisionsdirektoratet. I forbindelse med årsregnskabet skal hvert udvalg desuden udarbejde en oversigt over samtlige anlægsprojekter, der enten er afsluttet i regnskabsåret eller stadig er i gang ved årets udgang. Formålet er at give udvalgene og Borgerrepræsentationen et overblik over anvendelsen af vedtagne rådighedsbevillinger og disponerede beløb samt sikre at et anlægsprojekt gennemføres i overensstemmelse med bevillingsforudsætningerne for den afgivne anlægsbevilling.
Det fremgår af revisionsvedtægten for Københavns Kommune, at det i forbindelse med revisionen af kommunens årsregnskab er Revisionsdirektoratets ansvar at efterprøve, at der på anlægsområdet – lige som på øvrige områder – er foretaget dispositioner, som "er i overensstemmelse med Borgerrepræsentationens beslutninger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis". Revisionsdirektoratet skal ligeledes tilse, at "udførelsen af Borgerrepræsentationens og udvalgenes beslutninger og den øvrige forvaltning af kommunens anliggender er varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde".
Revisionsdirektoratet afgiver i forbindelse med revisionen af årsregnskabet beretning til Borgerrepræsentationen. I beretningen omtales de forhold, som direktoratet under hensyn til deres økonomiske eller principielle betydning finder anledning til at fremdrage. Direktoratet anfører desuden i protokollatet til årsregnskabet eventuelle bemærkninger, som er fremkommet på baggrund af den løbende revision af udvalgenes anlægsregnskaber.
Direktoratet kan derudover til hver en tid afgive særlige beretninger til Borgerrepræsentationen om forhold, direktoratet finder anledning til at gøre Borgerrepræsentationen bekendt med. Det kan blandt andet ske i form af større undersøgelser, hvor Revisionsdirektoratet enten af egen drift eller efter aftale foretager en grundig revision og analyse af en konkret sag eller område. S ærberetningen om Øbrohallen jf. nedenfor er et eksempel herpå. Direktoratet kan tillige vælge at revidere konkrete sager udvalgt som stikprøver. Det centrale udvælgelseskriterium er i denne forbindelse en vurdering af risikoen for, at den pågældende sag grundet konkrete karakteristika kan være behæftet med mangler, som revisionen gerne vil have synliggjort.
Det vil sige, at Revisionsdirektoratet som minimum i forbindelse med årsregnskabet tager stilling til, om direktoratet finder kommunens anlægsstyring hensigtsmæssig og dermed om, der er grundlag for, at styringen forbedres. Direktoratet kan dog løbende vælge at sætte fokus på konkrete anlægssager eller anlægsstyringen i en pågældende forvaltning.
3. Fokus i anlægsstyringen
Kommunens bevillingsregler giver mulighed for bevillingsmæssigt at håndtere eventuelle budgetoverskridelser i anlægsprojekter. Det er helt centralt, at der så vidt muligt skal projekteres og budgetteres realistisk og korrekt i anlægssagerne i forberedelsesfasen. Herefter skal anlægsprojekterne styres således, at budgetoverskridelser kan undgås. Det er en central målsætning i ethvert anlægsprojekt at tilrettelægge og styre projektet fra start til slut uden, at der opstår behov for at søge tillægsbevillinger til finansiering af budgetoverskridelser.
I særlige tilfælde kan det dog være en vanskelig opgave at styre et anlægsprojekt således, at både de økonomiske og de indholdsmæssige forudsætninger indfries uden væsentlige afvigelser.
Styring af anlægsprojekter er især følsom over for større ændringer i markedssituationen i byggebranchen på kort sigt. Hvis efterspørgslen er stor – som tilfældet i de senere år – kan der nemmere opstå uforudsete prisstigninger, vanskeligheder ved at skaffe kvalificerede entreprenører mv. Det har desuden betydning for, hvor udfordrende styringen er, hvilken type af anlægsprojekt der er tale om. Jo flere delelementer det enkelte projekt består af og dermed jo større kompleksitet, des mere krævende er det at styre projektet i forhold til de indholdsmæssige og økonomiske forudsætninger.
Hertil kommer, at der undervejs i et projekt via lovgivningen, kan komme nye myndighedskrav, der fordyrer et projekt i forhold til den oprindelige bevilling. Endvidere kan der – trods grundige forundersøgelser - opstå tilfælde, hvor der i et projekt viser sig konstruktionsfejl, miljøforurening eller lignende, der har været skjult fra starten, og som der derfor ikke har været en rimelig mulighed for at opdage.
Disse forhold øger sandsynligheden for, at der sker forsinkelser og fejl og kan gøre det vanskeligt at overholde de økonomiske rammer for projekter, der løber over meget lang årrække, men det bør på kortere sigt være muligt fuldt ud at indregne i forberedelsesfasen til et anlægsprojekt. Såfremt overskridelser finder sted, skal det konkrete udvalg i god tid ansøge Borgerrepræsentationen om tillægsbevilling.
Finansieringen af en tillægsbevilling sker indenfor rammerne af udvalgets rådighedsbeløb eller ved at anvise kompenserende mindreudgifter på andre af udvalgets områder. Det er derfor centralt, at udvalgene i forhold til bevillingsstyringen har fokus på at friholde tilstrækkelige midler af anlægsrammen således, at udvalgene er i stand til at finansiere uforudsete ekstraudgifter i anlægsprojekter.
Antallet af budgetoverskridelser i anlægssager kan dog begrænses betydeligt, hvis der i anlægsprocessen vedvarende er fokus på:
· Korrekt og realistisk budgettering, herunder anvendelse af korrekte indeks og P/L-fremskrivninger i beregningsgrundlag.
· Grundige, realistiske og løbende opdaterede risikovurderinger.
· Organisering af anlægsprojektet med klar fastlæggelse af ansvarsforhold og rapporteringskrav med henblik på at opnå bedre leverandørstyring.
· Udbudsformer og kontraktudformninger, hvor risiko og ansvar deles mest hensigtsmæssigt med tilbudsgivere. Det er især vigtigt, at der i kontrakten indarbejdes incitamenter, der fremmer effektiv projekt- og økonomistyring.
· Professionel projekt- og tidsstyring.
· Hyppige opfølgninger på kvalitet og øko nomi i anlægsprojektets udførelsesfase samt i god tid at forelægge sagen til revurdering i Borgerrepræsentationen, hvis der er væsentlige ændringer i forudsætningerne for projektet.
· Overholdelse af regler, forretningsgange, arbejdsinstrukser mv.
4. Anlægsoverskridelser i Københavns Kommune
I dette afsnit beskrives først omfanget af anlægssager, hvor der er ansøgt Borgerrepræsentationen om tillægsbevillinger til den oprindelige bevilling. Efter en sammenligning på anlægsområdet mellem det private og offentlige samt indenfor det offentlige, foretages der en vurdering af årsagerne til, at udvalgene ansøger om tillægsbevillinger i en række konkrete anlægssager.
4.1 Omfanget af budgetoverskridelser
Tabel 1 nedenfor viser, at Københavns Kommune i 2005 havde et samlet anlægsbudget på 1,3 mia. kr. og 271 igangværende anlægsprojekter.
Tabel 1. Oversigt over anlægsområdet i 2005-2006.
|
|
Anlægsbudget i alt, mill. kr. (2006 P/L) |
Antal igangværende anlægsprojekter |
Antal tillægs-bevillinger |
Tillægsbevilling i pct. af oprindelig anlægssum1 |
|
2005 |
1.3402 |
2713 |
10 |
22 |
|
2006 |
917 |
185 |
18 |
9 |
|
I alt |
2.257 |
456 |
28 |
12 |
1 Der er tale om den oprindelige anlægssum i de sager,
hvor der er ansøgt om tillægsbevilling.
2 I 2005 var anlægsforbruget på i alt 1 mia. kr.
3 Der blev heraf afsluttet 86 projekter i 2005.
Det samlede anlægsbudget for 2006 lyder på 917 mill. kr., og kommunen har på nuværende tidspunkt 185 igangværende anlægsprojekter, som afsluttes enten i 2006 eller herefter.
Det fremgår endvidere af tabellen, at Borgerrepræsentationen i 2005 blev ansøgt om tillægsbevillinger til tidligere godkendte anlægsbevillinger i 10 tilfælde.
Til og med oktober i år er Borgerrepræsentationen blevet forelagt 18 ansøgninger om tillægsbevillinger. Det øgede antal af ansøgninger i 2006 skal blandt andet ses i sammenhæng med overdragelsen af kommunens igangværende anlægssager til Københavns Ejendomme. I forbindelse med overdragelsen foretages i hver enkelt sag vurderinger af mulighederne for at afslutte sagerne indenfor det resterende budget, hvilket har ledt til en række ansøgninger om tillægsbevillinger.
Københavns Ejendomme forventer at afslutte overdragelsen af igangværende anlægssager i løbet af oktober 2006, hvilket kan medføre flere ansøgninger om tillægsbevillinger til tidligere godkendte anlægsbevillinger.
Selvom Borgerrepræsentationen forholdsmæssigt er blevet ansøgt om tillægsbevillinger i flere sager i 2006 end i 2005, udgør tillægsbevillingerne procentvis en mindre andel af sagernes oprindelige anlægssum i 2006 end i 2005.
Tabel 2. Budgetoverskridelser i 2005-2006, mill. kr.
(2006 P/L)1
|
|
Oprindelige anlægsbevilling |
Tillægsbevilling |
Tillægsbevilling i pct. af oprindelige anlægsbevilling |
|
2005 |
247 |
54 |
22 |
|
Teknik- og Miljøudvalget |
155,9 |
24,5 |
16 |
|
Børne- og Ungdomsudvalget |
46,3 |
23 |
50 |
|
Kultur- og Fritidsudvalget |
44,8 |
6,1 |
14 |
|
2006 |
925 |
85 |
9 |
|
Teknik- og Miljøudvalget |
181,4 |
31,1 |
17 |
|
Børne- og Ungdomsudvalget |
730,4 |
46 |
6 |
|
Kultur- og Fritidsudvalget |
13 |
7,5 |
58 |
|
I alt |
1.172 |
139 |
12 |
1 Antallet af tillægsbevillingssager i 2006 er optalt
til og med oktober. Udvalgsbetegnelserne og udvalgenes andel af sager med
budgetoverskridelser afspejler den nuværende struktur. Tabellen indeholder kun
udvalg, som har ansøgt om tillægsbevillinger til oprindelige anlægsbevillinger.
Tabel 2 viser, at Københavns Kommune i 2005 havde overskridelser i anlægssager for i alt 54 mill. kr. svarende til 22 pct. af sagernes oprindelige anlægssum.
Til sammenligning er der til og med oktober i år ansøgt Borgerrepræsentationen om tillægsbevillinger til budgetoverskridelser i anlægssager for i alt 85 mill. kr. Det svarer til 9 pct. af sagernes oprindelige anlægssum. Selvom kommunen formentligt vil opleve flere ansøgninger om tillægsbevillinger i resten af året, vil budgetoverskridelserne i 2006 sandsynligt holde sig procentvis under niveauet i 2005.
Budgetoverskridelser i anlægssager under Teknik- og Miljøudvalget er stort set på samme niveau i 2005 og 2006.
For Børne- og Ungdomsudvalget samt Kultur- og Fritidsudvalget er der store forskelle på omfanget af budgetoverskridelser i udvalgenes anlægssager. I 2005 udgør budgetoverskridelserne i Børne- og Ungdomsudvalget 50 pct. af sagernes oprindelige anlægssum mod 6 pct. i 2006. Under Kultur- og Fritidsudvalget udgør overskridelserne 14 pct. i 2005 mod 58 pct. i 2006.
4.2 Sammenligning med andre bygherrer
Økonomiforvaltningen har været i kontakt med Rigsrevisionen, KL, Slots- og Ejendomsstyrelsen, Dansk Byggeri og Byggeriets Evaluerings Center for at undersøge, om der eksisterer nogen opgørelser eller undersøgelser, som gør det muligt at sammenligne omfanget af Københavns Kommunes budgetoverskridelser i anlægsprojekter med andre kommuner, staten eller private bygherrer.
Det viser sig, at der ikke findes sammenlignelige opgørelser. Det er derfor ikke muligt direkte at vurdere, om Københavns Kommune er ringere eller bedre til at styre anlægsudgifter end andre offentlige eller private enheder.
Byggeriets Evaluerings Center har lavet et forstudium til en undersøgelse af budgetoverskridelser i forbindelse med anlægsopgaver. I studiet indgår en række cases, som er tilfældigt udvalgt. Det fremgår af nedenstående tabel 3, hvilke danske projekter, der er indeholdt i studiet.
Tabel 3 viser, at Københavns Kommune ikke er ene om at opleve budgetoverskridelser i anlægsprojekter. Andre offentlige instanser, herunder staten, oplever også betydelige budgetskred på anlægsområdet, hvilket blandt andet koncertsalen i DR-byen er et aktuelt eksempel på.
Tabel 3. Eksempler på danske
anlægsprojekter med budgetoverskridelser.
|
|
Besluttet (år) |
Realiseret (år) |
Budgetoverskridelse i pct. |
|
Det Kgl. Bibliotek,
København |
1994 |
1999 |
23 |
|
Operaen, København |
2000 |
2004 |
67 |
|
Koncertsalen,
DR-byen* |
1999 |
2007 |
121 |
|
Musikken Hus,
Nordjylland* |
2000 |
2007 |
43 |
|
Den Røde Bygning,
København |
1994 |
1996 |
22 |
|
Frederiksholms Kanal,
København |
1995 |
1998 |
16 |
|
Danmarks Design
Skole, København |
1992 |
1995 |
26 |
|
Den kgl. Veterinær-
og Landbohøjskole |
1992 |
2000 |
10 |
|
Filmens Hus,
København |
1994 |
1996 |
54 |
Kilde: Byggeriets Evaluerings Center: Budgetoverskridelser på byggeprojekter.
* Den realiserede pris er et estimat.
Tabel 4 nedenfor viser, at også staten som bygherre har haft betydelige overskridelser i anlægsprojekter. Tabellen viser en fordeling af anlægssager med budgetoverskridelser fordelt på ministerier i perioden 1993-1997.
Tabel 4. Anlægsprojekter med
budgetoverskridelser 1993–1997 (ekskl. vejprojekter).
|
|
Antal projekter |
Beløb i mill. kr. |
|
Udenrigsministeriet |
1 |
5 |
|
Finansministeriet |
1 |
3 |
|
Justitsministeriet |
4 |
30 |
|
Indenrigsministeriet |
1 |
2 |
|
By- og
Boligministeriet |
8 |
117 |
|
Forskningsministeriet |
3 |
10 |
|
Kulturministeriet |
5 |
127 |
|
Miljø- og
Energiministeriet |
1 |
3 |
|
Fødevareministeriet |
2 |
37 |
|
I alt |
28 |
337 |
Kilde: Byggeriets Evaluerings Center: Budgetoverskridelser på byggeprojekter.
Selvom budgetoverskridelser i anlægsprojekter ikke er et særskilt karakteristika ved Københavns Kommune, er det stadig relevant at underkaste kommunens anlægsstyring nærmere fokus.
4.3 Årsager til anlægsoverskridelser
Årsagerne til budgetoverskridelser i en række konkrete anlægssager er vurderet i bilag 1. I disse sager er der med en enkelt undtagelse ansøgt om tillægsbevillinger i tidsrummet 2005-2006. Sagerne varierer på tværs med hensyn til budgetoverskridelsernes størrelse både beløbsmæssigt og i forhold til den oprindelige anlægsbevilling. Kortlægningen er sket ved at kategorisere årsagerne til budgetoverskridelserne som henholdsvis styrbare og ikke-styrbare. Der er desuden foretaget en sondring mellem to faser i anlægsprocessen, hvor den første omhandler bestillingen af et anlægsprojekt, og den anden centrerer sig omkring den konkrete udførelse af projektet.
Kortlægningen viser overordnet, at budgetoverskridelser i mange tilfælde kan forebygges dels ved grundigere forundersøgelser og ved større bevågenhed i anlægsprocessens udførelsesfase. De hyppigst forekommende årsager til budgetoverskridelser vurderes især at være:
· Utilstrækkelige, urealistiske eller manglende risikoanalyser,
· Optimistisk budgettering eller forkerte beregningsforudsætninger,
· Manglende eller dårligt beskrevne ansvarsforhold og opfølgninger på aktiviteter og økonomi i løbet af udførelsesfasen.
Tre af de udvalgte sager er illustrative for ovennævnte forhold. Disse sager skiller sig desuden ud i forhold til, hvor stor en procentvis andel budgetoverskridelserne udgør af den oprindelige anlægssum. Det drejer sig om sagerne om Øbrohallen (BR 99/2000; BR 468/01; BR 579/02), Gymnasium Ørestaden (ØU 336/2006) og Nørrebro Cykelrute (BR 367/06).
I forbindelse med renoveringen af Øbrohallen blev budgettet overskredet med 57 mill. kr. svarende til 62 pct. af den oprindelige anlægssum. Årsagerne til overskridelserne kan findes i flere led i løbet af anlægsprocessen. Projekteringsfasen led såled es både under en utilstrækkelig risikovurdering, ukorrekte vurderinger fra eksterne rådgivere samt forkerte indeksreguleringer. Der blev desuden først foretaget en fyldestgørende detailprojektering, efter der blev ansøgt Borgerrepræsentationen om anlægsbevilling. Udførelsesfasen var karakteriseret ved en betydelig mangelfuld dialog mellem dels den ansvarlige forvaltningsenhed og bygherren samt mellem bygherren og entreprenøren.
I sagen om Øbrohallen kunne en betragtelig budgetoverskridelse have været begrænset væsentligt, såfremt styringen af anlægsprocessen havde været bedre tilrettelagt fra start til slut. Sagen førte i øvrigt til skarp kritik fra Revisionsdirektoratet af styringen (BR 581/98), og Økonomiforvaltningen foretog en betydelig opstramning af reglerne på anlægsområdet. Økonomiforvaltningen udarbejdede således en generel vejledning om, hvordan anlægsprocessen skal styres og tilså, at bemærkningerne i revisionsberetningen blev tilgodeset i forbindelse med etableringen af Københavns Ejendomme.
For Gymnasium Ørestaden forventes der samlet set at ske en budgetoverskridelse på 67 mill. kr. svarende til 25 pct. af den oprindelige anlægssum. De 26 mill. kr. heraf søges som tillægsbevilling i 2006, mens de resterende 41 mill. kr. vedrører 2007. Årsagerne til overskridelsen skal overordnet findes i en mangelfuld risikovurdering i projekteringsfasen samt i, at der ikke skete rettidig opfølgninger af økonomien i udførelsesfasen. Begge dele burde have medført en mindre overskridelse end aktuelt.
Anlægget af Nørrebro Cykelrute er ligesom de ovennævnte sager karakteriseret ved, at en grundigere risikoanalyse i projekteringsfasen kunne have begrænset overskridelsen af budgettet. Overskridelsen sker til dels som følge af uforudsete prisstigninger, hvilket bør kunne minimeres ved en bedre risikovurdering og opfølgning i udførelsesfasen. Overskridelsen beløber sig i denne sag til 9,1 mill. kr. svarende til 33 pct. af den oprindelige anlægssum.
Generelt vidner kortlægningen om, at ansøgninger om tillægsbevillinger til tidligere godkendte anlægsbevillinger ofte forelægges Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen relativt sent og uden tilstrækkelig specifikation af årsagerne til de konkrete budgetoverskridelser. Det er et krav, at ansøgning om tillægsbevilling til finansiering af budgetoverskridelse skal indeholde en tilstrækkelig beskrivelse af årsagerne til overskridelsen.
Gennemgangen af de udvalgte sager viser dog også eksempler på korrekt ansøgning om tillægsbevillinger. I sagen om Utterslev Skole blev Borgerrepræsentationen ansøgt om tillægsbevilling på 1,4 mill. kr. til finansiering af afsluttende arbejder. Der var dog i dette tilfælde midler tilovers på anlægsrammen, som oprindeligt var afsat til etableringen af Utterslev Skole. Det var derfor korrekt og intet til hinder for, at Børne- og Ungdomsudvalget indhentede Borgerrepræsentationens godkendelse af, at udvalget anvendte allerede afsatte midler til afsluttende arbejder på Utterslev Skole.
5. Vurdering af anlægsstyringen i Københavns Kommune
Kortlægningen af årsagerne til budgetoverskridelserne i de udvalgte anlægssager indikerer entydigt, at der er i hele anlægsprocessen kan ske forbedringer, der kan afværge eller begrænse såvel hyppigheden som omfanget af budgetoverskridelserne i anlægssager i Københavns Kommune.
Det er på denne baggrund Økonomiforvaltningens vurdering, at der er behov for at indskærpe overfor de relevante forvaltninger, at forvaltningerne skal styrke fokus på styringen af anlægsprojekter, herunder overholdelse af regler for ansøgning af anlægsbevillinger og tillægsbevillinger til tidligere godkendte anlægsbevillinger.
Endvidere forudsætter Økonomiforvaltningen, at der med etableringen af Københavns Ejendomme fremadrettet sker en reduktion i omfanget af ansøgte tillægsbevillinger som følge af en forbedret styring af kommunens anlægsprojekter.
Etableringen af Københavns Ejendomme har blandt andet til hensigt at sikre en større professionalisering både i projekteringen som i udførelsen af kommunens anlægsprojekter, idet der er sket en samling af de faglige kompetencer på ejendomsområdet. Det forventes at medføre en bedre anlægsstyring, herunder bedre budgettering, tidsstyring, løbende opdaterede og realistiske risikovurderinger mv. i kommunens anlægsprojekter. Derudover forventes koncentrationen af kompetencer i samme organisation lede til et større overblik og en mere ensartet og kvalificeret styring af anlægsprocessen.
Fra og med 2006 har fagforvaltningerne som bestillere således ansvaret for i projekteringsfasen at specificere kravene til udformning, placering og indretningen af et konkret anlægsprojekt. Kultur- og Fritidsudvalget, hvorunder Københavns Ejendomme organisatorisk er placeret, er i denne forbindelse sikret høringsret. Det betyder, at der fremadrettet sker en større kvalitetssikring af såvel indholdet som budgetteringen inden igangsættelsen af nye anlægsprojekter.
Efter tildeling af anlægsbevilling fra Borgerrepræsentationen overgår anlægsbevillingen til Københavns Ejendomme, der som udfører herefter har ansvaret for at gennemføre projektet til den fastsatte pris, tid og kvalitet.
Teknik- og Miljøudvalget vil fortsat have totalansvaret for hele processen i en række anlægsprojekter på det tekniske område. Det drejer sig primært om opgaver på Vej & Parks område som for eksempel anlæg af veje, parker, pladser, cykelstier samt for kirkegårdene.
Med henblik på at sikre, at der så vidt muligt sker en reduktion i antallet af budgetoverskridelser i anlægsprojekter, vurderer Økonomiforvaltningen, at det vil være hensigtsmæssigt i samarbejde med Københavns Ejendomme og andre relevante parter at præcisere efter hvilke retningslinier, kommunen anlægsprojekter fremover skal styres. Herunder kan det overvejes, om der f.eks. i resultatkontrakter med Københavns Ejendomme med fordel kan indføres incitamenter til at skærpe fokus på projekt- og tidsstyring samt bevillingsstyring af anlægsprojekter.
Det skal endvidere bemærkes, at sagerne om Øbrohallen og Gymnasium Ørestaden hverken i økonomisk henseende eller processuelt bør anses som repræsentative for den generelle anlægsstyring i kommunen. Gennemgangen af anlægssagerne viser også, at budgetoverskridelserne i mange tilfælde, herunder sagerne om Ny Langeliniebro, Gefio nspringvandet og Prags Boulevard, udgør væsentligt mindre beløb i forhold til de oprindelige anlægsbevillinger. Det er i denne forbindelse endelig værd at bemærke, at der hvert år afsluttes et stort antal anlægsprojekter uden budgetoverskridelser i kommunen.
Økonomiforvaltningen vil dog fremadrettet have fokus på bevillingsreglerne på anlægsområdet og om der i øvrigt er behov for nye tiltag til forbedring af kommunens anlægsstyring. Det vil i forlængelse heraf være hensigtsmæssigt at følge nærværende indstilling op med en fornyet vurdering af kommunens anlægsstyring, når det bliver muligt at vurdere effekterne på langt sigt af Københavns Ejendommes styring af kommunens anlægsprojekter.
Generelt er det vigtigt at holde en balance, så anlægsprojekter budgetteres realistisk, dvs. f.eks. indeholder realistiske risikovurderinger i forhold til det enkelte anlægsprojekt og samtidig undgår, at kommunen systematisk overbudgetterer på anlægsområdet. Der skal derfor være plads til, at Borgerrepræsentationen kan søges om tillægsbevillinger til tidligere givne anlægsbevillinger, når helt særlige forhold taler herfor.
På baggrund af gennemgangen de seneste års anlægsprojekter vurderer Økonomiforvaltningen samlet set, at der er behov for en opstramning af fokus på anlægsstyringen i kommunen, herunder i forhold til at:
· Øge rapporteringen til udvalgene og Økonomiudvalget.
· Styrke den løbende ledelsesinformation om igangværende anlægsprojekter.
· Forbedre bevillingsstyringen af anlægsprojekterne i forhold til i dag.
· Tiltag der forbedrer projekt- og tidsstyringen af anlægsprojekter, herunder bedre risikovurderinger ved beslutning af anlægsprojekterne.
Det bør være en central målsætning i ethvert anlægsprojekt at tilrettelægge projektet realistisk og efterfølgende styre projektet fra start til slut uden, at der opstår behov for at søge tillægsbevillinger til finansiering af budgetoverskridelser.
Samlet set vurderer Økonomiforvaltningen, at der er behov for at indskærpe overfor de relevante udvalg, at udvalgene skal styrke fokus på styringen af anlægsprojekter, herunder overholdelse af reglerne for ansøgning af anlægsbevillinger og tillægsbevillinger til allerede godkendte anlægsbevillinger.
Det er endvidere Økonomiforvaltningens forventning, at der med etableringen af Københavns Ejendomme pr. 1. januar 2006 fremadrettet bør ske en reduktion i omfanget af tillægsbevillinger til allerede godkendte anlægsbevillinger. Med centraliseringen og samlingen af kompetencerne på anlægsområdet under Københavns Ejendomme forudsættes der en større professionalisering og bedre styringen af anlægsprojekter end tidligere. For at følge op herpå foreslås det, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med Københavns Ejendomme og andre relevante parter præciserer efter hvilke retningslinier, kommunens anlægsprojekter fremover skal styres.
Endelig foreslås det, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med de relevante forvaltninger foretager en fornyet vurdering af anlægsstyringen i 2008.
ØKONOMI
-
MLJØVURDERING
Denne indstilling er ikke omfattet af Økonomiforvaltningens positivliste over sager, der skal miljøvurderes.
HØRING
Børne- og Ungdomsforvaltningen, Teknik- og Miljøforvaltningen, Kultur- og Fritidsforvaltningen samt Revisionsdirektoratet har løbende haft mulighed for at kommentere indholdet af indstillingen. Forvaltningernes bemærkninger er i bredt omfang taget til efterretning.
ANDRE KONSEKVENSER
-
BILAG
Bilag 1. Gennemgang af anlægssager med budgetoverskridelser.