Ny budgetmodel i Københavns Kommune fra 2006

Uddannelses- og Ungdomsudvalget

DAGSORDEN

for ordinært møde onsdag den 11. august 2004

8. Ny budgetmodel i Københavns Kommune fra 2006

J.nr. U 127/04

INDSTILLING

Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen indstiller til Uddannelses- og Ungdomsudvalget,

at udvalget tiltræder det af forvaltningen udarbejdede høringssvar om forslaget til

ny budgetmodel

RESUME

På Økonomiudvalgets møde den 22. juni 2004 drøftede udvalget principperne for indførelse af en ny budgetmodel i Københavns Kommune. I overensstemmelse med indstillingen blev forslaget sendt til høring i udvalgene og Revisionsdirektoratet.

Baggrunden for indstillingen til Økonomiudvalgets møde den 22. juni 2004 var, at Borgerrepræsentationen i forbindelse med vedtagelsen af budget 2004 besluttede en række hensigtserklæringer, der samlet har til formål at styrke det fremtidige budgetarbejde.

Økonomiudvalget vil på mødet den 21. september 2004 behandle de indkomne høringssvar sammen med en principbeslutning om indførelse af en ny budgetmodel, og herefter træffer Borgerrepræsentationen beslutning om indførelse af den ny budgetmodel, således at den endelige udformning af den nye budgetmodel kan fastlægges i forbindelse med indkaldelsescirkulæret for budget 2006.

Det er forvaltningens vurdering, at forslaget om en ny budgetmodel vil medføre et ikke ubetydeligt ekstraarbejde såvel i både forvaltningen og på de enkelte skoler, institutioner og fritidshjem.

Det er vurderingen, at arbejdet med den nye budgetmodel i forvaltningen samt på skoler, institutioner og fritidshjem vil medføre et behov for yderligere minimum 7 årsværk.

SAGSBESKRIVELSE

På Økonomiudvalgets møde den 22. juni 2004 indstillede Økonomiforvaltningen til Økonomiudvalget:

· at Økonomiudvalget drøftede principperne for indførelse af en ny budgetmodel i Københavns Kommune.

· at indstillingen sendes til høring i udvalgene og Revisionsdirektoratet med en

høringsfrist fastsat til den 26. august 2004 kl. 12.00.

Det fremgår af ovenstående indstillingspunkter, at Økonomiudvalget ikke på mødet den 22. juni 2004 skulle tage stilling til de beskrevne principper for en ny budgetmodel, men alene drøfte disse og godkende, at indstillingen sendes i høring i udvalgene.

Baggrunden for indstillingen til Økonomiudvalgets møde den 22. juni 2004 om forslag til ny budgetmodel for Københavns Kommune var, at Borgerrepræsentationen i forbindelse med vedtagelsen af Budget 2004 besluttede en række hensigtserklæringer, der samlet har til formål at styrke det fremtidige budgetarbejde. Dette skal bl.a. ske ved tilvejebringelse af yderligere gennemsigtighed i budgettet gennem indarbejdelsen af endnu bedre målbare kvalitets- og resultatkrav kombineret med enhedsomkostninger og aktivitetsforudsætninger m.m.

Forslaget om indførelse af en ny budgetmodel i Københavns Kommune har til formål:

· at tilvejebringe større gennemsigtighed i budgettet for såvel borgere som politikere i forhold til kommunens økonomi

· at forbedre mulighederne for at prioritere aktiviteter inden for udvalgenes områder

· at skabe øget fokus på kvalitet og service gennem en tættere sammenkobling

mellem ressourcer og serviceniveau, og derigennem sikre bedre økonomi- styring og større effektivitet.

Der lægges vægt på, at der sker en stærkere sammenkobling mellem ressourceforbrug og serviceniveau gennem øget fokus på omkostninger, kvalitet og resultater.

Ligeledes understreges, at fortsat effektivisering og omprioritering af kommunens ressourcer gennem tilvejebringelse af et årligt omstillingsbidrag på 200 mio. kr. er helt nødvendigt, hvis der skal skabes plads til fortsat politisk prioritering af nye initiativer og demografiregulering.

Sammenholdes den nuværende budgetmodel med forslaget til ny model fås følgende:

Figur 1: Nuværende budgetmodel

Bevillingstype	Styringsmekanisme
Rammestyret	· Rammebevilling · Mål og resultater · Mer-/mindreudgift afholdes af udvalget
Lovbunden	· Rammebevilling · Mer-/mindreudgifter afholdes ikke af udvalget
Rådighedsbevilling (anlæg)	· Godkendelse ved indstilling · Rammebevilling

I den nuværende model er det alene finansposterne, der for Uddannelses- og Ungdomsudvalget er placeret under det lovbundne områder.

Derudover er der en række poster på Uddannelses- og Ungdomsudvalgets budget, hvor der sker en regulering af budgettet som følge af ændring i børne-/elevtal. Det drejer sig bl.a. om følgende områder, der er omfattet af denne demografitildeling:

· fritidshjem og –klubber

· folkeskoler

· gymnasier/HF

· døgnanbringelse

· ungdomsklub og ungdomsskolen

& nbsp;

Reguleringen foretages på baggrund af de på budgetlægningstidspunktet senest kendte oplysninger om udgifter, dækningsgrader m.m. Udgiftsreguleringen sker alene med de marginale ændringer, dvs. de udgifter, der ændres som følge af ændringer i børne-/elevtallet. Der foretages ikke en ændring i forhold til de faktiske forhold hverken for børne-/elevtal, udgifter eller dækningsgrader.

For anlæg reguleres budgetrammen til fritidshjem og –klubber ud fra demografimodellen, mens beløbene på de øvrige områder fastlægges i forbindelse med budgetvedtagelsen. For folkeskoleområdet indgås sædvanligvis flerårige aftaler f.eks. i forbindelse med børneplanen.

Den nye budgetmodel indeholder følgende hovedelementer:

Figur 2: Forslag til ny budgetmodel

Bevillingstype

Styringsmekanisme

Efterspørgselsstyrede

serviceområder

· Politisk besluttet:

Serviceniveau/enhedspris

· Udefrakommende:

Antal modtagere (demografi)

· Efterregulering på baggrund af:

Det faktiske antal modtagere (demografi)

Efterspørgselsstyrede

overførsler

· Rammebevilling

· Udvalgene får en andel af mer-/mindreudgift

Rammestyret

· Rammebevilling

· Mål og resultater

· Mer-/mindreudgift afholdes af udvalget

Rådighedsbevilling

(anlæg)

· Godkendelse ved indstilling

· Rammebevilling og enhedspris

En af forudsætningerne for den nye budgetmodel er, at der udarbejdes et ydelseskatalog, hvor sammenhængen mellem pris og service fremgår. Herved skabes mulighed for, at den politiske prioritering kan tage udgangspunkt i forskellige serviceniveauer.

De enkelte bevillingstyper i den nye budgetmodel har endvidere følgende hovedindhold:

I forhold til de efterspørgselsstyrede serviceområder fastlægges der med udgangspunkt i ydelseskataloget en pris pr. enhed (eksempelvis den årlige udgift til én folkeskoleelev). Dette beløb multipliceres med det forventede antal modtagere af ydelsen (eksempelvis antallet af folkeskoleelever i kommunen) hvorefter det samlede budget til varetagelsen af serviceområdet kan fastlægges. Budgettet reguleres herefter i løbet af budgetåret i forhold til det faktiske antal modtagere af ydelsen.

Med hensyn til de efterspørgselsstyrede overførelser tildeles udvalget en ramme der – i modsætning til den nuværende model - ikke automatisk reguleres fuldt ud i forhold til de faktiske udgifter. Eventuelle mer-/mindreudgifter tilfalder – inden for visse endnu ikke fastsatte grænser - udvalget.

Budgettet i forhold til de rammebelagte områder bestemmes i forhold til et politisk fastsat serviceniveau samt en politisk fastsat dækningsgrad. Eventuelle mer-/mindreudgifter tilfalder – inden for visse endnu ikke fastsatte grænser - udvalget.

I forhold til rådighedsbevillingen – der omfatter anlæg – overvejes det at samle udvalgenes anlægsbevillingerne i en samlet pulje.

Budgetprocessen ved den nye budgetmodel

Indførelsen af en ny budgetmodel forventes ikke at medføre væsentlige ændringer i budgetprocessen, mens der på baggrund af budgetopfølgningen skal ske en regulering af budgetterne på de efterspørgselsstyrede serviceområder.

Budgetmodellen foreslås implementeret efter følgende tidsplan.

Tabel 3: Samlet oversigt over tidsplan

	Dato
Økonomiudvalget: Indstilling med principper for en ny budgetmodel sendes i høring	22. Juni 04

Uddannelses- og Ungdomsudvalget: Høringssvar forelægges udvalget	11. August 04

Den enkelte udvalg og Revisionsdirektoratet: Høringsfrist	26. August 04

Økonomiudvalget: Indstilling med høringssvar og principbeslutning om ny budgetmodel fremlægges	21. Sept. 04

Borgerrepræsentationen: Principbeslutning om indførelse af ny budgetmodel	9. Okt. 04

Økonomiforvaltningen: Konkretiserer udformningen i dialog med forvaltningerne	Okt. – dec. 2004

Økonomiudvalget: Ny budgetmodel fastlægges i indkaldelsescirkulæret for budget 2006	januar 2005

Forvaltningens bemærkninger til ny budgetmodel

Gennemsigtighed

Forslaget om ny budgetmodel er bl.a. udarbejdet ud fra et ønske om større gennemsigtighed.

I de senere år er der inden for uddannelses- og ungdomsområdet allerede arbejdet på en større gennemsigtighed bl.a. gennem udarbejdelse af mål- og resultatstyringsrapporter på de væsentligste områder. Sigtet er, at der over en 4 årig periode skal udarbejdes mål- og resultatrapporter for alle udvalgets aktivitetsområder. Herved sikres den politisk vurdering og behandling af udvalgets samlede aktiviter.

Udarbejdelse af et egentligt ydelseskatalog vil være i forlængelse heraf. Udarbejdelsen af mål- og resultatstyringsrapporterne har imidlertid været meget arbejdskrævende, hvorfor det må forventes at etableringen af et egentligt ydelseskatalog for samtlige områder vil være særdeles ressourcekrævende. Desuden vil opfølgningen være meget ressourcekrævende.

I forbindelse med udarbejdelse af et ydelseskatalog som grundlag for bevillingsberegning m.m. er det vigtigt at understrege, at der vil være væsentlig forskel på de forskellige enhedspriser. For uddannelsesområdet vil der således f.eks. være følgende eksempler:

· gennemsnitsudgifter pr. elev for hele kommunen

· marginaludgiften pr. elev ved ændring med en skoleenhed

· marginaludgiften pr. elev ved ændring med en klasse

· marginaludgiften pr. elev ved ændring med en elev i en eksisterende klasse.

Da der er væsentlig forskel på disse beløb, vil det være nødvendigt, at det præciseres, hvornår de forskellige beløb skal anvendes.

Opdeling af bevillingstyper

Det vurderes som positivt, at der sker en opdeling af bevillingstyperne på driftsområderne i efterspørgselsstyrede serviceområder, efterspørgselsstyrede overførsler samt rammestyrede områder.

Denne opdeling vil i højere grad sikre, at det er muligt at fastholde det besluttede serviceniveau på alle områder.

Det forudsætter imidlertid, at de efterspørgselsstyrede områder kommer til at omfatte flere områder end de områder, der i dag er omfattet af demografimodellen. Det drejer sig f.eks. om specialundervisning for unge og voksne m.m., udvikling og efteruddannelse, IT til undervisning.

Opfølgning

Det findes hensigtsmæssigt, at der i årets løb foretages en regulering af bevillinger i forbindelse med forskydninger i budgetforudsætningerne. Det forudsættes hermed, at der sker en regulering for forskydninger i samtlige forudsætninger dvs. børne-/elevtallet, frekvens, udgift pr. enhed m.m.

For undervisningen opgøres elevtallet pr. 1. september. Dette elevtal er herefter grundlag for den endelige udløsning af ressourcer til skolerne for det pågældende skoleår, afregning med andre kommuner, staten m.m. Dette elevtal må være grundlag for bevillingsberegningen.

Det er vigtigt, at reguleringen sker på en måde, der sikrer, at der ikke opstår forsinkelser i forbindelse med disponeringen. F.eks. i forbindelse med planlægningen af skoleåret er det nødvendigt, at det sikres, at der er bevillingsmæssig dækning for oprettelse af yderligere klasser m.m., såfremt der er en stigning i antallet af f.eks. antallet af børn med vidtgående handicap. Af tidsmæssige årsager vil det ikke være muligt at afvente en behandling i Uddannelses- og Ungdomsudvalget, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen.

Opfølgningen vil blive baseret på bidrag fra skoler og institutioner. Det vil være væsentligt, at der med opbygningen af den nye budgetmodel ikke sker begrænsninger i skoler og institutioners selvforvaltning. Det skal i den forbindelse bemærkes at uddannelsesområdet er karakteriseret ved en udpræget grad af økonomisk selvforvaltning, der skal sikre, at detailbeslutninger omkring de enkelte serviceydelser træffes på det administrative niveau, der ligger tættest på den faktiske opgaveudførelse.

Budgetmodellen må derfor forudsætte, at den nuværende rammestyring – herunder det decentrale system – fortsat kan opretholdes.

Anlæg

I budgetmodellen indgår overvejelser om, at anlægsudgifterne samles i en fælles pulje for hele kommunen.

Generelt vil ønsket om en fælles anlægspulje og en fælles prioritering heraf medføre en stor usikkerhed om anlægsaktiviteten for det kommende år. Anlægsarbejder forudsætter en langvarig proces forud for fremlæggelsen til politisk behandling. I processen indgår inddragelse af brugere m.m. Det forekommer uhensigtsmæssigt, at denne proces igangsættes uden sikkerhed for gennemførelse.

Derudover vil det være vigtigt at sikre, at godkendelsen af videreførelsen af påbegyndte anlægsarbejder, der sædvanligvis strækker sig over flere år, ikke skal afvente en samlet prioritering af anlægspuljen, men kan godkendes umiddelbart efter budgetvedtagelsen. Alternativt at der gives en bevilling for det samlede anlægsarbejde. Herved sikres, at arbejdet kan fortsættes uden afbrydelser og hermed fordyrelser.

Det kan på denne baggrund ikke anbefales, at anlægsudgifterne samles i en fælles pulje.

Budgetproces

I henhold til oplægget vil der ikke være væsentlige ændringer i budgetprocessen. Det må forudsætte, at der fortsat udmeldes en samlet ramme for udvalgets budgetramme inkl. bidrag til omstillingspulje. Rammen må i givet fald suppleres med angivelser af, hvorledes budgetoplægget skal reguleres som følge af ændrede forudsætninger f.eks. børne-/elevtallet, frekvens, udgift pr. enhed m.m.

Som anført ovenfor vil der dog være krav om, at budgetoplægget skal opbygges med udgangspunkt i et ydelseskatalog. Dette vil som nævnt være ressourcekrævende at etablere og følge op på.

Implementering

Forvaltningen kan være betænkelig ved, at det forudsættes, at den nye budgetmodel fuldt ud kan blive implementeret i forbindelse med budgetforslaget for 2006. Der vil være en lang række forudsætninger m.m., der skal afklares inden budgetmodellen kan igangsættes. Dertil kommer, at det som nævnt vil være særdeles ressourcekrævende at etablere og følge op på et fuldstændigt ydelseskatalog.

I oplægget til budgetmodel er der stillet en række spørgsmål som forvaltning og udvalg skal forholde sig til.

Forvaltningen foreslår følgende besvarelse:

Hvordan sikres det, at det er den politisk besluttede service, der leveres til

Borgerne

På Uddannelses- og Ungdomsudvalgets møde den 10. marts 2004 blev det overordnede koncept for mål- og resultatstyring godkendt fortsat.

Generelt gælder, at mål- og resultatstyringen skal sikre overensstemmelse mellem de politiske krav og forventninger og forvaltningens aktiviteter og resultater.

Mål- og resultatstyring skal skabe bedre og mere veldokumenterede beslutningsforslag, og en mere helhedsorienteret afrapportering i forhold til de gennemførte aktiviteter.

Mål- og resultatstyringen indebærer fastsættelsen af mål – forstået som præcise krav, der skal opfyldes inden for en given økonomisk og tidsmæssig ramme.

Der er på nuværende tidspunkt forelagt 12 mål- og resultatstyringsrapporter.

Arbejdet med mål- og resultatstyring er en dynamisk proces, og dermed sikres aktualitet/udvikling i de besluttede mål og resultater.

Med baggrund i det ovenfor anførte vurderes, at forankringen mellem den politisk besluttede service i forhold til borgerne til stadighed sikrer forankringen i forhold til forventninger og forbrug af omkostninger/aktivitet.

Hvordan vil den ny budgetmodel påvirke udvalgets muligheder for at sikre budgetoverholdelse

I budgetmodellen er lagt op til, at der sker en regulering af bevillingerne som følge af ændrede forudsætninger.

Såfremt dette sker, vil den nye budgetmodel sikre budgetoverholdelsen.

Såfremt dette ikke er tilfældet eller reguleringen afviger fra fuld regulering, vil det skabe problemer med budgetoverholdelsen. Det vil være vanskeligt at gennemføre tiltag, der indebærer, at det besluttede politiske serviceniveau ikke fuldt ud gennemføres på enkelte områder for at sikre den samlede budgetoverholdelse. Dette vil forudsætte en ændret politisk beslutning. Dette kan tidsmæssigt være umuligt.

c.	Hvordan vil den ny budgetmodel påvirke udvalgets muligheder for at prioritere mellem områder/aktiviteter i udvalgene

	Det er vurderingen, at den nye budgetmodel ikke i forhold til den nuværende budgetmodel på nævneværdig måde vil kunne påvirke udvalgets muligheder for at prioritere mellem områder/aktiviteter. Udarbejdelsen af et ydelseskatalog vil dog sætte yderligere fokus på omkostningerne ved de forskellige aktiviteter og dermed eventuelt give anledning til omprioriteringer.

d.	Hvordan vil den ny budgetmodel påvirke mulighederne for at prioritere mellem udvalgene

	Ydelseskataloget vil som nævnt sætte fokus på omkostningerne, og dette kan give anledning til mere tværgående prioriteringer.

Hvordan vurderer udvalget, at den ny budgetmodel vil medvirke til at sikre gennemsigtighed i forhold til:

i. hvad ydelserne koster

ii. hvad produceres/leveres

iii. sammenligning med andre kommuner.

i. Hvad ydelserne koster:

Den nye budgetmodel lægger op til flere registreringer, og dermed vil det formentlig blive muligt at nå en større viden om, hvad ydelserne koster, men fortsat vil der i nogen udstrækning blive tale om en arbitrær indregning af eksempelvis husleje, varme og vand i forhold til antal elever, hvorved skoler med store omkostninger i forhold til små skoler vil vise en "skævdeling", og dermed usikkerhed om den "sande" pris for den leverede ydelse.

ii. Hvad produceres / leveres:

Samme forhold som ovenfor anført.

iii. Sammenligning med andre kommuner:

Arbejdet med 6-by sammenligningerne har vist, at der er stor forskel på hvorledes udgifterne konteres i de enkelte kommuner.

< p class=MsoNormal style='text-align:justify'>En forbedret sammenligning med andre kommuner vil forudsætte at der på et meget deltaljeret niveau vil blive afdækket hvor de forskellige udgifter konteres.

Dette kræver en større detaljeringsgrad end der er forudsat i budgetmodellen.

Hvordan vil den ny budgetmodel medvirke til at sikre udvalget en effektiv

Ressourceudnyttelse

Takstkataloget vil sætte yderligere fokus på omkostningerne ved de forskellige aktiviteter og det kan give anledning til en anden ressourceanvendelse. Dette er dog ikke ensbetydende med en mere effektiv ressourceudnyttelse.

g.	Hvordan vil udvalget tilrettelægge styringen inden for den ny budgetmodel, således at den politisk besluttede service kan leveres inden for den afsatte økonomiske ramme

	Gennem det fortsatte arbejde med mål- og resultatstyring er og har målsætningen været at sikre udvalget strategiske, taktiske og operative "styringsinstrumenter", og gennem kalkuler og budgetopfølgning afrapporteres allerede i forhold hertil.

Hvordan vil forvaltningen tilrettelægge styringen (af f.eks. institutioner) inden for den ny budgetmodel, således at den politisk besluttede service kan leveres inden for den afsatte økonomiske ramme.

Også i denne henseende anvendes mål- og resultatstyringen som det "ledelsesværktøj" som skal sikre koblingen mellem det politisk besluttede og de

Budgetmidler, der udmøntes til de besluttede aktiviteter.

Det er også her vurderingen, at den nye budgetmodel ikke umiddelbart ses at tilføre yderligere dimension.

Det er i den forbindelse væsentligt, at der ikke med den nye budgetmodel sker begrænsninger i de enkelte skoler og institutioners selvforvaltning.

Forvaltningens forslag til høringssvar

Forvaltningen foreslår, at høringssvaret udformes i overensstemmelse med ovenstående.

Forslag til høringssvar fremgår af bilag 2.

Økonomi

Det er forvaltningens vurdering, at gennemgang af de bestående regi streringssystemer, udvikling, implementeringen og vedligeholdelsen af de udvidede registrerings-

dimensioner og –systemer vil medføre et ikke ubetydeligt ekstraarbejde såvel i forvaltningen som på de enkelte skoler, institutioner og fritidshjem.

Det er vurderingen, at arbejdet med den nye budgetmodel i forvaltningen samt på skoler, institutioner og fritidshjem vil medføre et behov for yderligere minimum 7 årsværk svarende til en samlet årlig ekstra lønudgift på ca. 3 mio. kr.

Det forudsættes, at lønudgiften finansieres via en udvidelse af Uddannelses- og Ungdomsudvalgets budgetramme.

Miljømæssige konsekvenser

Høring

Ingen bemærkninger

BILAG VEDLAGT

· Bilag 1: Udvalgsindstilling ØU 244/2004 – Økonomiforvaltningens indstilling til Økonomiudvalgets møde den 22. juni 2004 om en ny budgetmodel i Københavns Kommune.

· Bilag 2: Forslag til høringssvar

Peter Rasmussen

Søren Stahl Nielsen

Til top