Uddannelses- og Ungdomsudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde onsdag den 6. august 2003

 

 

7.      Kvalitetsudvikling i folkeskolen

 

UUU 223/2003  J.nr. U59/03

 

 

INDSTILLING

 

Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen indstiller til Uddannelses- og Ungdomsudvalget og til Borgerrepræsentationen,

 

at    udvalget og Borgerrepræsentationen tager Uddannelses- og Ungdomsforvaltningens beskrivelse af Kvalitetsudvikling i folkeskolen til efterretning

 

at    Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen inddrager den landsdækkende PISA-undersøgelse 2003 med særlig vægt på matematik i det videre arbejde med kvalitetsudvikling

 

at    Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen inddrager en systematisk screening af børnenes tekniske læsefærdigheder efter 3. klasse, som gentages efter en periode på tre år i det videre arbejde med kvalitetsudvikling

 

at    der un der hensyntagen til de økonomiske aspekter ikke iværksættes en speciel københavnsk PISA-undersøgelse, medmindre der i forbindelse med vedtagelsen af budgettet afsættes særskilte midler hertil

 

 

 

RESUME

 

Borgerrepræsentationen har besluttet, at der skal være øget fokus på anvendelsen af afsatte resurser for at skabe en klarere sammenhæng mellem bevillinger og aktiviteter/mål. Endvidere har Borgerrepræsentationen i forbindelse med budgetvedtagelse 2003 besluttet, at PISA-undersøgelsen skal indgå i og understøtte den fremadrettede kvalitetsudvikling.

 

På den baggrund har forvaltningen udarbejdet en beskrivelse af kvalitetsudvikling i folkeskolen. Heri indgår en målsætning for skolens kerneydelser og en for de  udviklingstiltag, som forvaltningen sætter i gang på baggrund af politiske beslutninger. Disse to sæt målsætninger hænger sammen på den måde, at evalueringerne knyttet til skolens virke tilrettelægges således, at de fortæller mest muligt om effekten af de  tiltag, som forvaltningen sætter i værk.

 

Centralt i kvalitetsudviklingen står de syv udviklingsprogrammer, de tiltag, som forvaltningen sætter i værk i forhold til efteruddannelse af lærere, der varetager tosprogsundervisning samt tiltag rettet mod udvikling af grønne læringsmiljøer (økobaser, naturskoler, vand- og energiværksted). Alle disse tiltag har afsæt i Målsætning 2000 og evalueres i forhold til de faktorer på skolerne, som søges påvirket.

 

En PISA-undersøgelse i en københavnsk udgave kan  tilrettelægges, så den fortæller om effekten af skolens egne og forvaltningens tiltag over for den stedfundne læring. Ved at gruppere skolerne hensigtsmæssigt bliver det muligt at se, om skoler – over for hvem der er sket særlige tiltag – udvikler sig fagligt anderledes. Dermed kvalificeres kommunens arbejde med den nye folkeskolelovs fokusområder. PISA-konsortiet har meddelt, at en sådan undersøgelse kun kan gennemføres, såfremt samtlige 9. klasseelever i København deltager.

 

Den landsdækkende PISA-undersøgelse 2003 kan give et fingerpeg om tendenser og problemstillinger, aktuelt i forhold til kompetencer i matematik, men ikke specifikt i forhold til københavnske skoler. Undersøgelsen kan dog give relevante og generelle oplysninger, som kan inddrages i det videre arbejde med kvalitetsudvikling.

 

Screening af børnenes tekniske læsefærdigheder efter 3. klasse – og gentaget efter 3 år – kan vise, om der er en statistisk sammenhæng mellem nogle grundlæggende læsefærdigheder og den række tiltag, som iværksættes på nogle men ikke på alle skoler.

 

Udvalget behandlede indstillingen på sit møde den 30. april 2003 og besluttede at sende sagen til høring i Det Fællespædagogisk Råd og i Fællesrådet for Folkeskolen.

 

Det Fællespædagogiske Råd bakker i sit svar op om flere elementer i Kvalitetsudvikling i folkeskolen, men tager afstand fra gennemførelse af PISA-undersøgelsen på alle 15-årige i København. Rådet har tre faglige begrundelser for sin afstandstagen og dertil en bekymring for de høje udgifter, som er forbundet med gennemførelsen.

 

Forvaltningen deler bekymringen for den resursemæssige prioritering men mener, at såfremt der kunne anvises særskilte midler hertil, kan en særlig københavnsk PISA-undersøgelse gennemføres i det omfang og i den sammenhæng, som fremgår af "Kvalitetsudvikling i folkeskolen".

 

Fællesrådet for Folkeskolen har drøftet sagen i møde den 2. juni 2003, og ud over de synspunkter, som allerede er fremført i Det Fællespædagogiske Råd, finder et skolebestyrelsesudpeget medlem, at 'Kvalitetsudvikling i folkeskolen' er en glimrende analyse, men at der er behov for en pixieudgave. At anvende PISA-undersøgelsen omtales som et godt initiativ, man bør finde pengene til.

 

SAGSBESKRIVELSE

 

Baggrund

Borgerrepræsentationen har besluttet, at der skal være øget fokus på anvendelsen af de afsatte resurser, herunder fastlæggelse af de politiske mål, opstilling af krav til forvaltningerne om resultater samt opfølgning på, om de opstillede mål og resultatkrav er gennemført. Formålet hermed er at skabe en klarere sammenhæng mellem bevillinger og aktiviteter/mål inden for hvert aktivitetsområde i budgettet.

 

I forbindelse med budgetvedtagelsen 2003 traf Borgerrepræsentationen følgende beslutning:

 

"Borgerrepræsentationen ønsker at styrke arbejdet med at øge kvaliteten i folkeskolen og med resultatopfølgningen. PISA-undersøgelsen ‑ OECD's internationale måling af de 15-årige elevers færdigheder ‑ skal indgå i og understøtte den fremadrettede kvalitetsudvikling."

 

I forbindelse med den nye folkeskolelov bliver det pålagt kommunen at udarbejde vejledende beskrivelser af udviklingen i undervisningen frem mod trin- og slutmål for de enkelte fag med henblik på at styrke lærerens muligheder for at tilrettelægge en undervisning med udgangspunkt i den enkelte elevs udvikling. Skolebestyrelserne udarbejder beskrivelsen for den enkelte skole. Skolens egen beskrivelse bliver en grundpille for dens arbejde på kvalitetsudvikling, ligesom kommunens vejledende beskrivelse kommer til at udstikke retningslinierne for dette arbejde.

 

Udviklingsstrategi 2002/2006 for skoler og institutioner under Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen rummer en række udviklingstiltag med tilhørende efter- og videreuddannelsesaktiviteter. Strategien sætter fokus på forskellige typer af tiltag med fælles og individuelt præg og på samspillet mellem politikere, forvaltning og skoler/institutioner. Via udviklingsstrategien, som blev politisk besluttet i efteråret 2001, blev  udviklingsprogrammer, herunder evaluering og dokumentation, centrale hjørnestene i forvaltningens samlede arbejde med kvalitetsudvikling i folkeskolen. Der er på nuværende tidspunkt igangsat syv udviklingsprogrammer med hver deres mål og krav til målefterlevelse.

 

Uddybning af indstillingen

Kvalitet i folkeskolen sætter naturligt nok fokus på de kompetencer, kundskaber og færdigheder, som børnene erhverver sig. Er de tilstrækkelige, og er de af en sådan karat, at de forbereder børnene til deres fremtidige liv? Der er dermed fokus på  kvaliteten af den læring, som finder sted.

 

Centrale tiltag retter sig  mod læringens vilkår. Sammenhængen  mellem sådanne tiltag, lærerens undervisning og det resultat, der kan være for det enkelte barn, er indirekte og påvirkes af mange faktorer. Det er vigtigt at vide noget om denne sammenhæng, at kunne dokumentere sammenhængende faktorer med henblik på at kvalificere udviklingsindsatsen, så læringseffekten kan stå mål med indsatsen.

 

En konstateret ændring i læringsmønsteret vil i nogle tilfælde med en rimelig sikkerhed kunne føres tilbage til en bestemt undervisning og dermed pege på en mulig effekt af en bestemt drivkraft, intern som ekstern. Men dette vil altid bero på et skøn.

 

Det er på trods heraf muligt at evaluere effekten af et konkret udviklingstiltag gennem konstateret bedre læring. I overensstemmelse med de overvejelser, som fremgår af det foregående, opereres der med to sæt målsætninger.

 

En målsætning som tager afsæt i visionerne for skolens virke, for dens kerneydelser. Resultatmålene er da orienterede mod

1.      Levende læringsmiljøer

2.      Lokalt funderet virke

3.      Ligeværdigt samarbejde med voksne

4.      At børnene udvikler kompetencer og evner

5.      At skolen arbejder synligt og dokumenteret samt samarbejder med forældre

Her er det især punkt 4, som er i spil.

 

En målsætning som tager afsæt i centrale tiltag. Resultatmålene er da orienterede mod de udviklingsprogrammer/indsatsområder, som tiltaget er knyttet til.

 

De to sæt målsætninger hænger sammen på den måde, at evalueringerne knyttet til skolens virke tilrettelægges, således at de fortæller mest muligt om effekten af de tiltag, der er gennemført på baggrund af politiske beslutninger.

 

 

PISA-undersøgelse som landsdækkende undersøgelse

PISA-undersøgelsens landsresultater kan give et fingerpeg om tendenser og problemstillinger, aktuelt i forhold til kompetencer i matematik, som er 2003-undersøgelsens fokus. Sådanne fingerpeg kan være relevante som anledning til at undersøge behovet for nye prioriteringer, men uden særskilt undersøgelse i København vil der ikke kunne siges noget om Københavns score i forhold til andre kommuner, eller grupper af skolers score i forhold til andre skoler.

 

Screening af læsefærdigheder

En systematisk screening af børnenes tekniske læsefærdigheder efter 3. klasse, gentaget efter en periode på f.eks. tre år, kan vise, om der er en statistisk sammenhæng mellem nogle grundlæggende læsefærdigheder og en række tiltag som iværksættes på nogle, men ikke på alle skoler (deltagelse i bestemt udviklingsprogram, læreres systematiske undervisning i forskellige læsestrategier, ændringer i skolens organisationsprincip, specialcenterets eller sprogcenterets strategier, skolens udnyttelse af alternative læringsmiljøer – f.eks. placeret uden for skolen – osv.). Der er tale om systematiseringer af undersøgelser, som i forvejen gennemføres i en vis udstrækning, og opgaven kan løses af skolerne og PPR i fællesskab og inden for institutionernes egne økonomiske rammer.

 

PISA-undersøgelsen i en københavnsk udgave

PISA-undersøgelsen i en københavnsk udgave kan tilrettelægges, så den fortæller om effekten af skolens egne og af centrale tiltag. Ved at gruppere skolerne hensigtsmæssigt, vil man kunne se om skoler – over for hvem der er sket særlige tiltag, eller hvor skolen selv har taget særlige tiltag – udvikler sig fagligt anderledes end skoler, som ikke har.

 

Eksempler på tiltag som kan evalueres på den måde:

·        Skolers deltagelse i udviklingsprogrammer

·        Skolers særlige tiltag for at forebygge mobning

·        Skolers ændring af organisering for at fremme fleksibilitet og undervisningsdifferentiering

·        Skolers ændrede brug af faglokaler/fagområder

·        Skolers udnyttelse af alternative læringsmiljøer

·        Skolers kvalitetsudvikling i retning af bedre løbende evaluering

 

Valget af evalueringsområder vil skulle ske i et tæt samarbejde med skolerne og dermed afspejle deres behov for et bedre grundlag for beslutninger på alle niveauer.

 

Sådanne resultater vil ikke i sig selv pege på årsagssammenhænge; så for at en sådan PISA-undersøgelse kan bruges til kvalitetsudvikling, er det nødvendigt at få belyst, hvordan påvirkninger af drivkræfter (f.eks. gennem udviklingsprogrammer, efteruddannelse, byggeplaner eller strukturændringer) spiller sammen med ændringer i læring hos børnene. Denne sammenhæng vil kunne belyses i et samarbejde med Danmarks Pædagogiske Universitet (DPU).

 

PISA-undersøgelsen ser på faglige kompetencer inden for læsning, matematik og naturfag samt på visse almene kompetencer. Endvidere undersøges baggrundsvariable for de deltagende børn og for den skole, børnene går på. Udgaven fra 2000 har særlig fokus på læsning, udgaven i 2003 har særlig fokus på matematik.

 

PISA-konsortiet har gjort opmærksom på, at kravene til validitet indebærer, at samtlige københavnske niendeklasseelever skal deltage.

 

Høringssvar og kommentarer hertil

Der er indkommet høringssvar fra Det Fællespædagogiske Råd ligesom spørgsmålet har været behandlet i Fællesrådet for Folkeskolens møde den 2. juni 2003.  Det  Fællespædagogiske Råd bakker i sit svar op om flere elementer i "Kvalitetsudvikling i folkeskolen" men tager afstand fra gennemførelse af PISA-undersøgelsen på alle 15-årige i København. Rådet har tre faglige begrundelser for sin afstandstagen og dertil en bekymring for de høje udgifter, som er forbundet med gennemførelsen.

 

1.      PISA-undersøgelsen kritiseres for ikk e i tilstrækkelig grad at måle det, man ønsker at måle (manglende validitet). Begrundelse er at en række forhold, som forvaltningen selv peger på, influerer på læringseffekten (de såkaldte drivkræfter), og at dette skaber usikkerhed om måleresultatets validitet.

2.      PISA-undersøgelsens resultater mangler sammenligningsgrundlag, hvorfor den er mindre egnet til effektundersøgelse.

3.      PISA-undersøgelsen giver – set i sammenhæng med de øvrige evalueringstiltag – en slagside i retning af kvantitative målinger i forhold til kvalitative.

4.      PISA-undersøgelsen er for dyr i forhold til den glæde, man kan have af den.

 

Forvaltningen kan på enkelte punkter følge kritikken. I bilag 5 redegøres der for forvaltningens argumentation, som i korthed er :

 

1.      Hverken PISA-undersøgelsen eller andre undersøgelse af denne type fortæller umiddelbart noget om sammenhænge eller giver forklaringer. Forvaltningen gør netop rede for, hvordan man kan opnå bedre muligheder for at fortolke resultater fra PISA (og fra andre undersøgelser). PISA-undersøgelsen vil i øvrigt oplyse om en række baggrundsfaktorer, som sammen med andre kendte faktorer kan dokumentere sammenhænge om end ikke årsagsforklaringer.

 

2.      PISA-undersøgelsen gentages efter tre år, hvorved det er muligt at konstatere forskellig udvikling i kundskaber og kompetencer på skoler, som har gennemgået forskelligartet udvikling i perioden. Forvaltningen er enig i, at det ikke er de samme elever, som testes to gange i forløbet, og at PISA-undersøgelsen ikke er designet til inden for tre år at måle effekten af en indsats, som har sit fokus i indskolingen. På den anden side er det også interessant at måle kundskaber og kompetencer ved slutningen af skoleforløbet. Den direkte læsetekniske måling foreslås foretaget gennem screening af elever efter 3. klasse, hvad høringssvaret i øvrigt bakker op.

 

3.      En måling skal kunne afgøre, om (eventuelt i hvilken grad) en ønsket tilstand er opnået, uanset hvilken metode der anvendes. En evaluering – forstået som en vurdering af måleresultater med et bestemt perspektiv og på et bestemt værdigrundlag – indebærer f.eks. en vurdering af baggrundsfaktorer og deres samspil.

 

Forvaltningen er enig i, at PISA-undersøgelsens målemetoder binder den til et ret snævert genstandfelt (nemlig kundskaber og kompetencer, som kan komme til udtryk skriftligt), og at den dermed ikke kan måle i forhold til alle typer af faglige mål. Det afgørende er, at man er opmærksom på dette forhold, så man ikke drager forkerte slutninger.

 

     4.   Forvaltningen deler bekymringen for den resursemæssige prioritering.

 

I referatet fra møde den 2. juni 2003 i Fællesrådet for Folkeskolen hvor sagen blev behandlet, anføres af et skolebestyrelses udpeget medlem ud over de synspunkter, som allerede er fremført i Det Fællespædagogiske Råd, at en særlig københavnsk udgave af PISA-undersøgelsen er et godt initiativ, man bør finde pengene til.

 

Forvaltningen vil anbefale denne model, ikke mindst fordi den kan kvalificere kommunens arbejde med den nye folkeskolelovs fokusområder, men må samtidig erkende, at der inden for de nuværende budgetrammer og i det foreliggende forslag til budget for 2004 ikke er mulighed for at gennemføre undersøgelsen, uden det vil påvirke alle øvrige udviklingsinitiativer for folkeskolen væsentligt.

 

Forvaltningen havde i indstillingen til mødet den 30. april foreslået, at den endelige behandling af sagen afventer vedtagelsen af Budget 2004 på grund af det i denne indstilling fremlagte forslag til finansiering af undersøgelsen. Da forvaltningen nu indstiller, at der under hensyntagen til de økonomiske aspekter ikke iværksættes en speciel københavnsk PISA-undersøgelse, foreslås det, at udvalget allerede nu tager stilling til kvalitetsudviklingen i folkeskolen under hensyntagen til de forestående budgetdrøftelser i Borgerrepræsentationen.

 

 

Økonomi

 

PISA-undersøgelse som landsdækkende undersøgelse

Der er ingen særskilte udgifter knyttet til dette (finansieres af staten).

 

Screening af læsefærdigheder

Denne undersøgelse gennemføres i et samarbejde mellem PPR og skolernes specialcenter og kan finansieres inden for rammerne af PPR's budget og skolernes egne lærerressourcer.

 

PISA-undersøgelsen i en københavnsk udgave

Tilbuddet for gennemførelse af en PISA-undersøgelse for alle københavnske niendeklasseelever, inklusive de ønskede udtræk og krydstabuleringer med baggrundsvariable, lyder på 1,54 mio. kr. (bilag 2).

 

Dertil kommer køb af forskertid for to Phd-studerende (50% medfinansiering), som skal arbejde med at kvalificere processen mellem to PISA-undersøgelser. Udgift: 2 x 175.000 kr. pr. år i tre år, i alt ca. 1 mio. kr.

 

Undersøgelsen skal i givet fald gentages i 2007, da Borgerrepræsentationen har besluttet, at inddragelsen af PISA-undersøgelsen skal være fremadrettet.

 

 

Miljøvurdering

 

Forslaget har ingen væsentlige miljømæssige konsekvenser.

 

 

Høring

 

Ingen bemærkninger

 

 

BILAG VEDLAGT

 

·        Bilag 1: Beskrivelse af Kvalitet i folkeskolen

·        Bilag 2: Tilbud på gennemførelse af PISA-undersøgelsen i København

·        Bilag 3: PISA-konsortiets svar vedrørende undersøgelsens omfang

·        Bilag 4: Høringssvar fra Det Fællespædagogiske Råd og uddrag af referat fra Fællesrådet for Folkeskolens møde den 2. juni 2003

·        Bilag 5: Forvaltningens kommentarer til høringssvar

 

 

 

 

 

                                       Peter Rasmussen

                                                                                    Dorrit Christensen