Drøftelse af høringsprocesser efter plan- og byggeloven

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller,

1. at Teknik- og Miljøudvalget drøfter høringsprocesser efter plan- og byggeloven, som beskrevet under afsnittet Løsning.

Problemstilling

På Teknik- og Miljøudvalgets møde den 15. august 2022 besluttede udvalget, at forvaltningen skulle forberede en drøftelsessag om de generelle retningslinjer for høringsprocesser efter planloven og byggeloven.

Den konkrete anledning var, at der i forbindelse med en konkret dispensationssag blev rejst kritik af forvaltningens afgrænsning af høringsområder og høringsperiodens længde, herunder høring i sommerferieperioden.

På den baggrund skal Teknik- og Miljøudvalget drøfte høringsprocesser i byggesagsbehandlingen. Indstillingen omhandler ikke høringer ifm. vedtagelse af lokalplaner.

Løsning

Generelt om høringer i byggesager

Når forvaltningen behandler en ansøgning om byggetilladelse, kan der som en del af sagsbehandlingen være pligt til at høre de omkringboende om byggeriet. Høringer i byggesager er fastlagt ud fra lovbestemte regler i enten planloven (naboorienteringer i forbindelse med dispensationer fra lokalplaner) og/eller forvaltningsloven (partshøring).

Partshøring i byggesager er begrænset til enkelte borgere, der bliver væsentligt og individuelt berørte af sagen, mens naboorientering kan involvere en bredere kreds af borgere. Hvilken høring, der gennemføres, afhænger af sagen. I nogle sager foretages begge høringer.

Alle kan dog, uanset om de er høringsberettigede, skrive til forvaltningen, hvis de mener at have noget væsentligt at bidrage med til sagens oplysning. Alle bemærkninger indgår i forvaltningens beslutningsgrundlag, hvis bemærkningerne varetager saglige hensyn, som forvaltningen kan inddrage i byggesagsbehandlingen.

Forvaltningen henviser til de politisk vedtagne retningslinjer for lokalplandispensationer behandlet i Borgerrepræsentationen den 21. september 2017 (jf. bilag 2).

Høringsproces ved lokalplandispensationer

Hvis der gælder en lokalplan for området, og forvaltningen vil dispensere herfra, skal forvaltningen overveje, om der skal foretages en naboorientering efter planloven. Der skal foretages orientering, medmindre det vurderes, at orienteringen er af underordnet betydning. Forvaltningen skal fastlægge omfanget af høringskredsen, som ofte vil vedrøre en større kreds end ved partshøringer.

Det vil være de omkringboende i kvarteret (lejere og andelshavere såvel som ejere) - også på den ejendom, hvor der bygges – som orienteres om byggeprojektet, og omfanget kan være alt fra en enkelt nabo til hele lokalplanområdet og naboer, der bor op til lokalplanområdet. Når forvaltningen foretager naboorienteringer, er der også faste høringsparter og interesseorganisationer, fx Metroselskabet, som forvaltningen altid hører. Foreninger med lokalt tilhørsforhold mv. kan efter loven anmode om at blive orienteret, og herudover er der forskellige politiske beslutninger om orientering, fx af lokaludvalgene. Høringen sendes direkte til de berørte, og der er således ikke tale om offentlig høring.

Høringsproces ved partshøringer

Forvaltningen skal i forbindelse med behandlingen af en byggeansøgning vurdere, om det er nødvendigt at foretage en partshøring efter forvaltningslovens § 19, fx pga. skyggegener eller øget indblik som følge af byggeprojektet. Parter i en byggesag er typisk en afgrænset kreds og har i henhold til forvaltningsloven særlige partsrettigheder. Det vil altid være bygherre og herudover måske ejere/brugere af de tilgrænsende ejendomme til det pågældende byggeprojekt, som i lovens forstand betragtes som part. Partsstatus er betinget af, at den pågældende person eller virksomhed efter forvaltningens vurdering har en væsentlig, retlig relevant og individuel interesse i sagens afgørelse – dvs. bliver berørt med en vis intensitet af byggeriet med hensyn til forhold, som forvaltningen kan regulere med hjemmel i bygge- eller planloven, fx kan forvaltningen regulere skygge- og indbliksgener, men ikke fx forringede udsigtsforhold (ved afgørelser efter byggeloven) eller forringet ejendomsværdi.

Man kan være part i sager, hvor afgørelsen træffes efter hhv. bygge- og planloven. Lejere og andelshavere anses ikke som parter i forhold til afgørelser, som træffes efter byggeloven. Dette er fastslået af Folketingets Ombudsmand og indarbejdet i klageinstansens praksis. Det skyldes, at byggeloven efter ombudsmandens opfattelse alene værner boligejeres interesser, mens det som udgangspunkt ligger uden for byggelovens formål at beskytte lejeres interesser.

I Københavns Kommune er det besluttet, at lejere og andelshavere skal høres, selvom de ikke er parter i byggesager afgjort efter byggeloven. Forvaltningen sender derfor også en høring til eventuelle lejere og andelshavere i den ejendom, hvor ejeren bliver partshørt, så de også har mulighed for at indsende deres bemærkninger til byggesagen.

Hvis forvaltningen træffer afgørelse efter planloven, fx giver dispensation fra en lokalplan, som får væsentlig og individuel betydning for de omkringboende, skal de partshøres om afgørelsen. Lejere og andelshavere kan godt være parter i forhold til afgørelser efter planloven, og de indgår også i den brede kreds, der har mulighed for at klage over afgørelsen til Planklagenævnet.

Oversigt over høringsfrister

Den nuværende høringsperiode på tre uger er fastsat ud fra en afvejning af hensynet til, at borgere skal have tid og lejlighed til at udtale sig overfor hensynet til, at bygherre kan modtage en afgørelse uden at sagsbehandlingen trækker uforholdsmæssigt ud.

Teknik- og Miljøudvalget har den 20. september 2006 godkendt, at høringsperioden for høringer efter plan- og byggelovgivningen, der finder sted i juli måned, skal have en varighed på fire uger, medmindre mindst én uge ligger i enten juni eller august måned.

Samarbejdsaftale vedr. lokaludvalgene
Der er den 7. december 2021 indgået en samarbejdsaftale mellem lokaludvalgene og Økonomiforvaltningen/Teknik- og Miljøforvaltningen vedr. lokalplanudvalgene (se bilag 3). Aftalen skal bl.a. understøtte tidlig inddragelse og høring af lokaludvalg i overensstemmelse med formålet med lokaludvalg. Aftalen indeholder en generel anbefaling om, at lokaludvalgene har en høringsfrist på hhv. seks og otte uger, alt efter om der har været tidligere dialog med lokaludvalgene.

Det fremgår dog af aftalen, at:  

”Der vil være tilfælde, hvor Teknik- og Miljøforvaltningen ikke kan imødekomme de anbefalede høringsfrister, som følge af at der, grundet f.eks. Beslutninger truffet i Økonomiudvalget, fagudvalgene, Borgerrepræsentationen eller som følge af lovgivning, er givet en kortere høringsfrist.”

Lokaludvalgene har i flere byggesager anmodet forvaltningen om at udvide høringsfristen på tre uger med henvisning til aftalen.

Såfremt lokaludvalgene imødekommes med høringsfrister på 6-8 uger i byggesager, vil det betyde, at sagsbehandlingstiden i disse sager vil blive væsentligt forøget, og overholdelsen af de nationale servicemål umuliggøres.

Udvalgets drøftelse
Det anbefales, at Teknik- og Miljøudvalget drøfter, om der er behov for ændringer i de nuværende retningslinjer for høringer med afsæt i følgende drøftelsespunkter:

• Det kan overvejes, om det i nogle tilfælde kan være hensigtsmæssigt at forlænge høringsperioderne ved hhv. naboorienteringer og partshøringer, samt om det er hensigtsmæssigt at fortsætte med de udvidede ulovbestemte høringer.
• Det kan overvejes, om høringsperioden skal forlænges generelt eller i særlige ferieperioder, samt om der evt. skal gennemføres udvidede borgerhøringer, der både i forhold til emner og høringskreds henvender sig bredere end den lovpligtige naboorientering og partshøring.

Udvidet høringskreds/forlængede høringsfrister har følgende fordele:

• Ombudsmanden anser det for god forvaltningsskik, at berørte borgere bliver inddraget i beslutningsprocessen.
• Høringen kan forbedre sagsoplysningen, fordi de enkelte beboere i en ejendom fx kan bidrage med faktiske oplysninger, så forvaltningen træffer afgørelse på et mere kvalificeret grundlag.

  Udvidet høringskreds/forlængede høringsfrister har følgende ulemper:

• Ombudsmanden anser det for god forvaltningsskik, at forvaltningen tilrettelægger sagsbehandlingen således, at den ikke trækker unødigt ud.
• Gennemførelsen af udvidede høringer og behandlingen af indkomne indsigelser forlænger sagsbehandlingstiden, hvilket er til ulempe for bygherre og vanskeliggør overholdelsen af de nationale servicemål.
• De udvidede høringer kan medføre urealistiske forventninger hos de hørte borgere om deres indflydelse på afgørelsen og deres rettigheder i byggesagen, fordi de netop ikke opnår partsrettigheder efter forvaltningsloven (fx ret til at afgive supplerende udtalelse, ret til begrundelse og klagevejledning).

Den lovpligtige høringskreds og de nuværende høringsfrister har den fordel, at de er velovervejede, og på den ene side balancerer inddragelse af relevante parter / naboer / høringsberettigede i et konkret byggeprojekt og på den anden side tilgodeser ansøgers behov for hurtig sagsbehandling, samt overholdelsen af de nationale servicemål for byggesagsbehandlingen.

Forlænget høringsfrist for lokaludvalgene har den fordel, at lokaldemokratiet styrkes, men har den samme ulempe som den udvidede høringskreds i forhold til forlængelse af sagsbehandlingstiden. Forlængelsen vil betyde, at forvaltningen aldrig vil kunne overholde de nationale servicemål.

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har drøftet indstillingen, vil Teknik- og Miljøforvaltningen vurdere, om drøftelsen giver anledning til, at processerne for høringer skal justeres. med henblik på at fremlægge en indstilling for udvalget.