Fremme af brug af præfabrikerede moduler til alment boligbyggeri

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at forvaltningens redegørelse danner grundlag for forvaltningens fortsatte arbejde med at fremme brugen af præfabrikerede moduler i det almene boligbyggeri.
2. at medlemsforslag om hvordan lokalplanlægning bedre kan understøtte brug af præfabrikerede moduler til alment byggeri, stillet af Socialistisk Folkeparti og behandlet på Teknik- og Miljøudvalgets møde den 27. maj 2024, hermed er håndteret (bilag 2).

Problemstilling

Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til sagen, da udvalget vedtog et medlemsforslag om, hvordan lokalplanlægning bedre kan understøtte brug af præfabrikerede moduler til alment byggeri, stillet af Socialistisk Folkeparti på Teknik- og Miljøudvalgets møde den 27. maj 2024.

Modulbyggeri i træ giver et lavere CO2-aftryk end fx beton eller mursten, det kan samles på fabrik og transporteres i modulform til nye placeringer (og derved mindske behov for byggeplads), og det kan nemmere skilles ad til genanvendelse. De byggetekniske begrænsninger ved at bygge med moduler/præfabrikerede elementer (herunder af træ) gennemgås nedenfor.

CPH Village og en almen bygherre har henvendt sig til forvaltningen med et ønske om at kunne genbruge modulerne fra de midlertidige studieboliger til permanent alment byggeri.

Løsning                                                    

Forvaltningen har undersøgt, hvilke redskaber lokalplanlægningen kan bruge til at fremme opførelsen af boligbyggeri med omkostningseffektive præfabrikerede moduler samt hvilke byggetekniske begrænsninger og særlige vilkår, der gør sig gældende for modulbyggeri generelt. Der er væsentlig forskel på et scenarie, hvor et modulbyggeri gøres permanent på stedet, og et scenarie, hvor modulerne nedtages og genbruges et andet sted. Nedenfor redegøres for scenarierne.

De almene boligorganisationer har erfaringer med modulbyggeri i blandt andet boligkonceptet Almenbolig+, og modulbyggeri forventes også anvendt i Fælledby.

Lovgrundlaget og finansieringsmodellen gør, at almene boliger kun kan opføres som permanente boliger. Hvis private midlertidige boliger skal omdannes til permanente almene boliger, skal en række lovgivningsspørgsmål først afklares, fx gennem et forsøg under Almenboliglovens § 144.

1. Permanentgørelse af midlertidige modulbyggerier på stedet

Når kommunen planlægger permanent byggeri, stiller lokalplanen en lang række krav om bl.a. placering, udformning og udearealer, der bidrager til at sikre, at den by vi bygger, lever op til kommunens politikker og strategier.

Der har i en årrække været mulighed i planloven for at opføre midlertidige private studieboliger, bl.a. som modulbyggeri, på grunde, der først skal bebygges om 10 år eller mere. Boligerne etableres på grunde i perspektivområder med og uden lokalplan, på midlertidige lejekontrakter og på dispensation fra Teknik- og Miljøforvaltningen. Muligheden benyttes blandt andet af den private udvikler CPH Village, som har opført 400 midlertidige private studieboliger i København og har flere på vej.

Midlertidige modulbyggerier skal leve op til de generelle krav fra bygningsreglementet med den undtagelse, at det nu er muligt at undlade at etablere elevator til de midlertidige studieboliger. Men midlertidige modulbyggerier vil typisk ikke leve op til de krav til permanent boligbyggeri, der fastsættes i bygningsreglementet, i lokalplan og i kommunens politikker og strategier.

Hvis midlertidige studieboliger skal gøres permanente uden at flytte dem, fx når et perspektivområde bliver aktivt byudviklingsområde, skal den nye lokalplaner derfor blandt andet forholde sig til følgende:

• Det kan begrænse mulighederne for at placere andet byggeri og infrastruktur i en velfungerende samlet bebyggelsesplan, når området fortættes og udvikles til permanent by.
• Hvis studieboligerne er opført med en mindre bebyggelsesprocent end den, der efterfølgende fastlægges i en lokalplan, når området skal udvikles til permanent by, skal de fortættes ved fx at tilføre flere etager og elevator, hvis ikke det skal medføre, at der i stedet skal fortættes yderligere i andre byggefelter inden for lokalplanen. Det medfører dermed begrænsninger på, hvor frit de øvrige byrum og boliger kan udformes.

2. Flytning af moduler til en ny permanent placering
Præfabrikerede moduler kan skilles ad og flyttes til en anden placering. Hvis en bygherre ønsker at opføre modulbyggeri, kan lokalplanen i et vist omfang tage højde for modulbyggeriets særlige byggetekniske vilkår og de begrænsninger, det medfører.

• Bebyggelsesprocent Modulbyggerier i træ er bedst egnede til byggerier i maksimalt fire etager, da det har sværere ved at leve op til de øgede krav til brandsikkerhed ved byggerier over fire etager. Ved høje bebyggelsesprocenter, hvor det kan være svært at holde byggeriet under fem etager, hvis der skal være tilstrækkelig plads på terræn til friarealer, parkering, renovation og lignende, er modulbyggerier i træ dermed en begrænsning. Hvis et begrænset antal etager medfører, at der ikke er tilstrækkelig plads på terræn til de krævede funktioner, kan det være nødvendigt at etablere kælder eller anvende stueetagen. Det gør byggeriet dyrere og gør det dermed sværere at bygge almene boliger med lav husleje. Etablering af kælder udelukker fx anvendelsen af modulbyggeriets alternative lette og billigere funderingsløsninger, såsom skruefundamenter.
• Grundstørrelser Modulbyggerier egner sig bedst til placeringer på grunde, hvor byggefelterne er tilnærmelsesvis firkantede og har tilnærmelsesvis retvinklede hjørner, da det er enklere at bebygge med firkantede moduler i faste størrelser. Omvendt kan det være svært at indplacere moduler i fx smalle huludfyldninger mellem eksisterende bygninger, og den økonomiske fordel reduceres. Begrænsede niveauspring på grunden gør det enklere at anvende de ovennævnte lette og billigere funderingsløsninger til modulerne.

I større lokalplaner er der ofte variation i de fastlagte byggefelter i forhold til både bebyggelsesprocent, bygningshøjder, husdybder, form og terrænspring, der gør det muligt at imødekomme et ønske om at bygge modulbyggeri. I mindre lokalplaner med en høj bebyggelsesprocent kan det omvendt være svært at anvende modulbyggerier, hvis den fulde byggeret skal udnyttes.

Generelt er krav om fx parkering og friarealer i lokalplaner fordyrende for byggeriet, men kravene kan ikke gøres afhængige af, om et byggeri er bygget af moduler, eller om det er genanvendeligt.

Når der skal opføres almene boliger som del af et privat boligbyggeri, fx når kommunen stiller krav om 25 % almene boliger, opfordrer forvaltningen den private bygherre til hurtigst muligt at finde en almen boligorganisation, der kan inddrages tidligt i lokalplanlægningen. Hvis lokalplanen skal tage hensyn til ønsker om alment modulbyggeri, kan det dermed indgå tidligt i fastlæggelsen af lokalplanens byggefelter og andre bestemmelser. Forvaltningen tilstræber i overensstemmelse med Administrationsgrundlag for placering af alment byggeri (TMU den 11. oktober 2021) at fordele almene og private byggefelter i nye lokalplaner ligeværdigt med hensyn til placering og øvrige kvaliteter, så der fx kan tages hensyn til ønsker om alment modulbyggeri.  

3. Konvertering af midlertidige studiebolig-moduler til permanente almene boliger
Forvaltningen har været i dialog med CPH Village og en almen boligorganisation om mulighederne for at omdanne de midlertidige private studieboliger til permanente almene boliger, enten gennem genbrug, ombygning på stedet eller ved at flytte og genbruge modulerne i nyt byggeri et andet sted.

Forvaltningen vurderer, at det under de rette omstændigheder kan være både økonomisk og miljømæssigt hensigtsmæssigt for de almene boligorganisationer at genbruge eller omdanne de midlertidige private studieboliger til permanente almene boliger. Der er dog en række lovgivningsmæssige og økonomiske forhold, som først skal afklares, eventuelt i form af ansøgning om et forsøg under almenboliglovens § 144:

• Almene boligorganisationer er omfattet af udbudsreglerne. Det har fx betydning for byggeriets samlede økonomi, om de midlertidige boliger, en almen bygherre skal købe, regnes som eksisterende bygninger eller som byggemateriale, da der er forskellige beløbsgrænser (tærskelværdier) for, hvornår dette skal i udbud.
• I hvilket omfang det statsfastsatte maksimumbeløb for etablering af almene boliger muliggør omdannelse fra midlertidige private studieboliger, der fx har dispensation fra tilgængelighedskravene til permanente boliger, såsom elevator og niveaufri adgang.
• Hvorvidt der inden for de gældende regler kan gives kommunalt tilsagn om støtte til de almene boliger, der ønskes etableret adskillige år ude i fremtiden, når lejekontrakten for de midlertidige modulboliger ophører. Støttetilsagn om grundkapital kræver i dag, at det nødvendige plangrundlag er på plads, og det er forbundet med en vis økonomisk usikkerhed at skulle give tilsagn til et projekt, der først lokalplanlægges og/eller gennemføres så langt ude i fremtiden.  

Politisk handlerum

Teknik- og Miljøudvalget kan beslutte, at forvaltningen skal henvende sig til ministeriet med henblik på at drøfte udfordringer og løsningsforslag ved omdannelse til almene boliger med ministeriet, herunder en forsøgsansøgning.

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har godkendt indstillingen, vil Teknik- og Miljøforvaltningen fortsat bistå almene og private aktører og grundejere i at opnå hensigtsmæssig anvendelse af egnede grunde til byggeri med præfabrikerede moduler for blandt andet at fremme et mere miljøvenligt byggeri, herunder gennem omdannelse fra midlertidige private boliger til permanente almene boliger.      

                                                    Søren Wille

                                                                    / Karsten Biering Nielsen