Plan for udlicitering af driftsopgaver i udvalgte bydele

Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til udbudsplan for konkurrenceudsættelse af grøn pleje, renholdelse på Vesterbro og i Brønshøj-Husum samt kirkegårdsdrift i Brønshøj-Husum.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at driftsopgaverne for bydelene Vesterbro og Brønshøj-Husum udbydes som beskrevet i scenarie 3 i løsningsafsnittet, hvor området grøn drift og pleje udbydes som én samlet kontrakt, driftsopgaverne vedrørende renhold udbydes som én samlet kontrakt og pleje og drift af Brønshøj Kirkegård udbydes som én selvstændig kontrakt,

2. at forvaltningen gennemfører en prækvalificering af bydere i forhold til en række minimumskrav, og at tildelingen af kontrakter efterfølgende sker ud fra kriterierne pris, arbejdsmiljø, miljøhensyn og løsningsbeskrivelse med vægtningen 70:10:10:10, som beskrevet under løsning,

3. at kontrakterne udbydes i 4-årige kontrakter med mulighed for forlængelse og med kontraktstart den 1. januar 2021,

4. at der anvendes en dialogbaseret samarbejdsmodel for styring af kontrakterne.

Problemstilling

I forlængelse af Ernst & Youngs (EY) takst- og budgetanalyse, fase 1 er det besluttet (TMU 3. juni 2019 og BR 22. august 2019) at gennemføre en konkurrenceudsættelse af driftsopgaver i Teknik- og Miljøforvaltningen. Teknik- og Miljøudvalget besluttede (TMU 3. juni 2019) at udlicitere opgaverne grøn drift og pleje, renhold af veje, cykelstier og pladser, rengøring af ubemandede toiletter, tømning af affaldskurve på Vesterbro og i Brønshøj-Husum samt drift af kirkegården i Brønshøj-Husum. Beslutningerne omfatter konkurrenceudsættelse af ca. 13 % af forvaltningens arealer og berører ca. 40 medarbejdere i forvaltningen herunder specialarbejdere, ledelse og administrativt personale (antallet skal kvalificeres).  

Teknik- og Miljøudvalget skal på den baggrund tage stilling til forvaltningens forslag til udbudsplan.

Løsning

Konkurrenceudsættelse af dele af driftsopgaverne i Teknik- og Miljøforvaltningen skal sammen med interne effektiviseringer i driften medvirke til udmøntning af det effektiviseringspotentiale, som EY har afdækket i deres budgetanalyse af driften. Udliciteringen skal bl.a. give forvaltningen mulighed for at gennemføre benchmark med udgangspunkt i bedste praksis i markedet med henblik på at øge effektiviteten i forvaltningens egen drift.

Som forberedelse til konkurrenceudsættelsen af driftsopgaven i bydelene Vesterbro og Brønshøj-Husum har forvaltningen bedt et eksternt konsulentfirma om at foretage en markedsafdækning og indhente erfaringer fra andre kommuner omkring konkurrenceudsættelse af lignende ydelser.

Markedsafdækning og udbudsscenarier, jf. bilag 2
Konsulentfirmaet har bl.a. gennemført interviews med syv kommuner og otte leverandører på området og konkluderer, at kontrakter med den mest fordelagtige økonomi og kvalitet samt den enkleste samarbejdsflade med entreprenører bedst opnås ved bl.a.,

• at have stor volumen i den enkelte kontrakt, dvs. få kontrakter,

• at holde den grønne drift inkl. renholdelse på grønne områder og renholdelse af gader inkl. rengøring af ubemandede toiletter i hver sine kontrakter, idet entreprenørerne forventes at opnå bedre synergi inden for hvert af disse driftsområder end på tværs af dem.

Med dette udgangspunkt har konsulentfirmaet opstillet seks scenarier, jf. tabel 1 for udbud af driftsopgaven i adskilte kontrakter. Fordele og ulemper ved de forskellige scenarier er beskrevet, jf. bilag 2, og det konkluderes, at scenarie 0 giver de bedste muligheder mht. fordelagtig økonomi og kvalitet, hvor scenarie 3 vurderes at give de næstbedste muligheder.  

Tabel 1: Sammensætning af udbud i seks scenarier

V = Vesterbro, BH = Brønshøj-Husum.

Forvaltningens forslag til udbudsplan
På baggrund af den gennemførte markedsafdækning og de opstillede scenarier, har forvaltningen udarbejdet forslag til udbudsplan for første udbudsrunde. Inden kontrakterne udløber, forventer forvaltningen af forelægge opdateret udbudsplan for Teknik- og Miljøudvalget.

Opdeling af kontrakter
Forvaltningen foreslår, at driftsopgaverne i bydelene Vesterbro og Brønshøj-Husum udbydes som beskrevet i scenarie 3, jf. tabel 1 og jf. bilag 2. Det betyder, at der udbydes følgende kontrakter:  

1. Grøn drift og pleje på Vesterbro og i Brønshøj-Husum. Omfatter også renholdelse af de grønne områder.

2. Renholdelse af veje, cykelstier og pladser på Vesterbro og i Brønshøj-Husum. Omfatter også rengøring af ubemandede toiletter, herunder parktoiletter samt tømning af affaldskurve.

3. Grøn drift og pleje på kirkegården i Brønshøj-Husum. Omfatter renholdelse af arealerne.

Scenarie 3 adskiller sig fra scenarie 0 ved, at kirkegården i Brønshøj i scenarie 3 udbydes i en selvstændig kontrakt. Jf. vurderingen fra konsulentfirmaet vil dette alt andet lige betyde, at den samlede pris for de udbudte opgaver kan blive højere. Konsulentfirmaet har ikke kunnet sætte tal på, hvor meget højere prisen kan risikere at blive. Årsagen til at prisen kan blive højere i scenarie 3 er ifølge konsulentfirmaet, at den forholdsvist begrænsede kirkegårdsdrift sandsynligvis vil blive prissat højere af de eksterne bydere, hvis den bliver udbudt særskilt i forhold til, hvis den indgår i et samlet udbud med den grønne drift. Forvaltningen estimerer, at driften af kirkegården i Brønshøj-Husum udgør ca. 10-15 % af det samlede økonomiske volumen af de udbudte opgaver.

Når forvaltningen alligevel foreslår scenarie 3 med en selvstændig kontrakt for kirkegårdsdriften, er det fordi forvaltningen vurderer, at kirkegårdsdriften er så speciel med hensyn til både drift og kontakt med borgere i en særligt følsom situation, hvorfor forvaltningen ønsker at udføre et tættere tilsyn og styring med netop denne driftskontrakt. Vurderingen er bestyrket gennem forvaltningens samtaler med Aalborg og Aarhus kommuner, som har meget forskellige erfaringer med udbud af kirkegårdsdrift. Ved at udbyde kirkegårdsdriften i en særskilt licitation ønsker forvaltningen at sikre, at opgaverne vil blive varetaget af en entreprenør, som er dedikeret til opgaven, med de særlige hensyn der kræves, og derigennem mindske risikoen for problemer med drift og borgerkontakt.

Kontraktperiode  
Kontrakterne udbydes, i overensstemmelse med anbefalingen fra konsulentfirmaet, jf. bilag 2, som 4-årige kontrakter med mulighed for forlængelse. Konsulentfirmaet anbefaler en periode på 4-5 år og anfører bl.a. erfaringer kommuner om, at udbud er ressourcekrævende at gennemføre og at både kommuner og leverandører skal gennem en indkøringsperiode. Konsulentfirmaet anbefaler, at den grønne drift udbydes først, da dette område er mest velbeskrevet, og at renholdelsen udbydes i en senere runde. Forvaltningen foreslår imidlertid, at alle driftsområderne udbydes samtidigt og så hurtigt som muligt, dvs. pr. 1. januar 2021. Forvaltningen vurderer, at det vil give den mest enkle overgang til ekstern drift i de to bydele. Samtidigt er der behov for afdækning af markedspriserne for alle driftsområder for at der kan gennemføres benchmark med forvaltningens driftsøkonomi, jf. beslutning om styringsmodel for drift (TMU 3. juni 2019).

Udbudskrav
Udbuddene vil tage udgangspunkt i den nuværende drift i de to bydele. Udbudskravene vil bl.a. omfatte:

• Minimumskrav vedrørende miljøpåvirkning og arbejdsmiljø samt sociale forpligtelser inden for rammerne af de politiske beslutninger, der er truffet. 

• Hvor virksomhedsoverdragelsesloven finder anvendelse, vil der blive stillet krav om virksomhedsoverdragelse af medarbejdere og materiel, også ved genudbud.

• Krav om udspecificering af priser på opgaver.  

Prækvalifikation og tildelingskriterier
Forvaltningen foreslår, at der gennemføres en prækvalifikation med vurdering af de potentielle bydende entreprenørernes egnethed i forhold til bl.a. økonomisk, teknisk og faglig formåen. Prækvalifikationskravene defineres med inddragelse af medarbejderne gennem MED-systemet.

Forvaltningen har erfaringer med to generationer af affaldsudbud, som er udmøntet i en strategi for affaldsudbud (BR 19. juni 2013), hvor følgende tildelingskriterier anvendes; pris, arbejdsmiljø, miljøhensyn, og kvalitet med vægtningen 70-75: 5-10:10-15 og 10. Erfaringer fra affaldsområdet og andre udbud viser, at en meget lavere vægtning af pris giver en øget risiko for klager over tildelingsbeslutninger fra bydende entreprenører. På baggrund af drøftelse i MED-regi har forvaltningen indhentet en redegørelse jf. bilag 3 vedrørende prækvalifikation og tildelingskriterier, hvoraf det fremgår, at de fleste kommuner benytter en vægtning af pris på 50-70 %. Da udbuddene foretages som følge af EY´s konklusioner vedrørende forvaltningens manglende omkostningseffektivitet, vurderer forvaltningen, at en høj vægtning af pris som tildelingskriterie er afgørende, og foreslår, at pris vægtes med 70%. Løsningsbeskrivelse som kriterium vurderes af forvaltningen at kunne give et mere konkret afsæt for benchmark og læring end kvalitet. Forvaltningen foreslår derfor, at tildelingen af kontrakter sker ud fra kriterierne pris, arbejdsmiljø, miljøhensyn, og løsningsbeskrivelse med vægtning som 70:10:10:10.

Kontraktstyring og tilsyn
Forvaltningen vil, i overensstemmelse med anbefalingen i markedsafdækningen, udbyde opgaven ud fra en dialogbaseret samarbejdsmodel. Forvaltningen vurderer, at det vil give de bedste muligheder for at sikre opfølgning på og nødvendig tilpasning af opgaveløsningen i samarbejde med leverandørerne, hvilket er særligt vigtigt ved førstegangsudbud af opgaver.

Forvaltningen vil etablere en tilsynsstruktur, hvor der føres tilsyn med såvel de eksterne entreprenørers som med forvaltningens egen drift. Herved sikres det bedste grundlag for benchmark med de eksterne entreprenører samt læring og effektivisering.

Tidsplan

• Efterår 2019 og forår 2020 - Færdiggørelse af udbudsgrundlag. Der skal for hvert af udbuddene udarbejdes opgavebeskrivelser og indsamles arealdata vedr. kvadratmeter vejbane og cykelsti, grønne elementer osv.

• 1. juli 2020 - Offentliggørelse af udbud og gennemførelse af udbudsproces.

• November 2020 - Kontraktindgåelse - TMU orienteres om resultatet.

• 1. januar 2021: Kontraktstart.

Medarbejderinddragelse
Forvaltningens MED-udvalg og underudvalg har på møder den 4., 12., 18. og 26. september samt 1. oktober 2019 fået forelagt de udbudsscenarier og løbende væsentlige ændringer af disse, som forvaltningen har fået udarbejdet, og har haft mulighed for at give bemærkninger hertil. 

Medarbejderne mener, at det er essentielt, at kvalitet, arbejdsmiljø og miljø vægtes højt i tildelingskriterierne. Hvis der i udbuddet ikke er fokus på disse kriterier, mener medarbejderne, at det kan resultere i, at forvaltningen i fremtiden – for at kunne konkurrere på prisen - presses til, ikke at kunne levere den samme kvalitet, arbejdsmiljø og miljøhensyn, som leveres i dag. Konkret forslår medarbejderne en udbudsmodel med kun to udbudte kontrakter for henholdsvis grøn drift og renhold, hvor Brønshøj Kirkegård indgår som del af den grønne drift. Medarbejderne er enige i anvendelsen af prækvalifikation af potentielle bydere, men mener, at en efterfølgende vægtning af tildelingskriterier bør være som følger: Pris 35-50 %, arbejdsmiljø 20-25 %, kvalitet 15-20 % og miljø 15-20 %. Medarbejderne mener, at en kontraktperiode på i alt 3 år vil være passende, da forvaltningen herefter vil være i stand til at komme med et kvalificeret kontroludbud i forbindelse med en genudbydelse af kontrakterne. Ligeledes mener medarbejderne, at kontraktstarten bør udskydes til 1. april 2021, bl.a. da forvaltningen dermed vil have bedre tid til udarbejde et tilstrækkeligt og gennemarbejdet materiale, der kan danne grundlag for den planlagte udlicitering. Medarbejdernes bemærkninger er vedlagt i deres helhed i bilag 5.

Den konkrete udmøntning af udbudsplanen vil ske med inddragelse af forvaltningens MED-system. Inddragelsen vil blandt andet handle om krav til prækvalificering, udbudsmaterialets kravspecifikation. Der er desuden nedsat en arbejdsgruppe bestående af bl.a. faglige medarbejderrepræsentanter samt ledelse, som vil bidrage med at kvalificere kriterier for virksomhedsoverdragelse af medarbejdere, samt rekrutteringsproces ved hjemtagelse af tidligere udliciterede opgaver. Regler og proces ved virksomhedsoverdragelse, jf. bilag 4.

Økonomi

Indstillingen har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for kommunen.

Videre proces

Teknik- og Miljøudvalget vil i november 2019 få forelagt indstilling vedrørende proces for fastlæggelse af serviceniveauer med kobling til økonomi for driften i hele København.

Søren Wille

                                                                 /Jon Pape

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 28. oktober 2019

Sagen blev sendt tilbage til forvaltningen mhp. på, at udvalget præsenteres for minimumskriterierne, før det tager stilling til udbudsscenarierne.