Plan for konkurrenceudsættelse af driftsopgaver i udvalgte bydele

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at forvaltningens forslag til udbudsplan, som beskrevet i løsningsafsnittet, danner rammen for forvaltningens driftsudbud af grøn pleje, kirkegårdsdrift samt gaderenholdelse for bydelene Brønshøj-Husum og Vesterbro med kontraktstart 1. april 2021,
2. at tildelingen af kontrakter sker på baggrund af en vægtning af ’bedste forhold mellem pris og kvalitet’, hvor pris vægter 90 % og kvalitet i form af arbejdsmiljø vægter 10 %, som beskrevet i løsningsafsnittet. 

Problemstilling

I forlængelse af Ernst & Youngs (EY) takst- og budgetanalyse, fase 1, er det besluttet (TMU 3. juni 2019 og BR 22. august 2019) at gennemføre en konkurrenceudsættelse af driftsopgaver i Teknik- og Miljøforvaltningen. Teknik- og Miljøudvalget besluttede den 3. juni 2019 at konkurrenceudsætte opgaverne grøn drift og pleje; renhold af veje, cykelstier og pladser; rengøring af ubemandede toiletter; og tømning af affaldskurve på Vesterbro og i Brønshøj-Husum samt drift af kirkegården i Brønshøj-Husum. Beslutningerne omfatter konkurrenceudsættelse af ca. 13 % af forvaltningens arealer.

Teknik- og Miljøudvalget behandlede den 22. juni 2020 en indstilling om harmoniserede serviceniveauer for grøn pleje og kirkegårdsdrift og gaderenholdelse samt plan for driftsudbud i de to bydele. Udvalget sendte udbudsplanen tilbage til forvaltningen med henblik på en ny indstilling om udbudsplanen. Forvaltningen har derfor – med inddragelse af afdelingens lokale MED-udvalg – gennemført en kvalificering af de krav og tildelingskriterier, der skal indgå i udbudsmaterialet. Teknik- og Miljøudvalget skal på den baggrund tage stilling til forvaltningens forslag til udbudsplan for de udvalgte bydele.

Løsning

Konkurrenceudsættelse af dele af driftsopgaverne i Teknik- og Miljøforvaltningen skal sammen med interne effektiviseringer i driften medvirke til udmøntning af det effektiviseringspotentiale, som EY har afdækket i deres budgetanalyse af driften. Konkurrenceudsættelsen skal bl.a. give forvaltningen mulighed for at gennemføre benchmarking med det private marked og derigennem markedsteste forvaltningens omkostningseffektivitet på de klassiske driftsopgaver grøn drift og pleje, renholdelse og kirkegårdsdrift.

Forvaltningens forslag til udbudsplan

På baggrund af en gennemført markedsdialog (bilag 2) samt løbende drøftelser i det relevante MED-udvalg og underudvalg har forvaltningen udarbejdet nedenstående forslag til en udbudsplan for de to bydele.

Opdeling af kontrakter

Forvaltningen anbefaler, at driftsopgaverne i bydelene Vesterbro og Brønshøj-Husum udbydes i følgende tre kontrakter: 

1. Grøn drift og pleje på Vesterbro og i Brønshøj-Husum.
2. Renholdelse af veje, cykelstier og pladser på Vesterbro og i Brønshøj-Husum inkl. rengøring af ubemandede toiletter samt tømning af affaldskurve.
3. Grøn drift og pleje på kirkegården i Brønshøj-Husum

Kontraktperiode- og start   
Kontrakterne udbydes som 4-årige kontrakter med mulighed for en forlængelse på 2 x 1 år, hvilket er normalt for denne type af udbud. Dette giver en passende tidsmæssig horisont for kontrakterne og sikrer leverandørerne tid til at overtage driftsopgaverne og tilpasse deres interne driftsorganisation, så der opnås stabil drift. Dette vil samtidig medvirke til, at der over tid opnås et retvisende billede af kvaliteten og omkostningseffektiviteten af de leverede ydelser.

Udbuddet offentliggøres primo oktober 2020 og skal herefter følge de gældende regler for frister for afgivelse af tilbud, tilbudsevaluering, stand still-periode mv. Forvaltningen har over sommeren gennemført en markedsdialog med potentielle leverandører. Den generelle tilbagemelding fra markedet er, at leverandørerne skal bruge ca. 12 uger fra kontrakten er underskrevet til driften kan overtages. Det skyldes bl.a. behov for tid til ansættelse af nye medarbejdere, udover de medarbejdere som virksomhedsoverdrages, samt behov for indkøb af materiel, som i øjeblikket er udfordret af længere leveringstid grundet den aktuelle corona-situation, jf. bilag 2.

På den baggrund anbefaler forvaltningen derfor kontraktstart pr. 1. april 2021. Hermed sikres:

• Tilstrækkelig tid for leverandører til at afgive tilbud på en opgave af denne karakter og dermed sikring af, at forvaltningen modtager et tilstrækkeligt antal kvalificerede tilbud.
• Tilstrækkelig tid for vindende leverandører til at klargøre sig inden opstart.

Hvis kontraktstart fastsættes tidligere end 1. april 2021, er der risiko for, at der enten ikke kommer bud, fordi markedet ikke kan imødekomme forventningen eller, at buddene fordyres fordi markedet er nødt til at forcere opstartsperioden. Kontrakt start 1. april 2020 giver leverdørene ca. 10 uger til klargøring til overtagelse af opgaven, hvilket er kortere end ønsket. Forvaltningen vurderer dog, at det er rimelig tid, som ikke vil have væsentlig indvirkning på det forventede antal bydere.

Virksomhedsoverdragelse, herunder løn og ansættelsesvilkår

Beslutningen om konkurrenceudsættelse af driftsopgaverne indebærer virksomhedsoverdragelse af ca. 37 årsværk, som knytter sig til driftsopgaverne i de to bydele, herunder specialarbejdere, ledelse og administrativt personale. Virksomhedsoverdragelsen vil dog i praksis berøre maksimalt 9 medarbejdere, da en aktiv indsats i forvaltningen omkring intern omplacering, opbremsning af ansættelser mm. bevirker, at færre medarbejdere i praksis står til at skulle flytte med opgaverne i forbindelse med konkurrenceudsættelsen.  

Forvaltningen har undersøgt de juridiske muligheder for at indskrive krav til løn- og ansættelsesvilkår i kravspecifikationerne, som rækker ud over virksomhedsoverdragelsesloven. Det er vurderingen, at det ikke er muligt at pålægge leverandøren sådanne krav. Det følger således af virksomhedsoverdragelsesloven, at de medarbejdere, som hovedsageligt er beskæftiget med en opgave (>50%), ved overgang af opgaven til anden vindende aktør efter udlicitering, har ret og pligt til at lade sig virksomhedsoverdrage og dermed følge med opgaven. Tilsvarende er den vindende leverandør forpligtet til at overtage de relevante medarbejdere og hermed træde ind i og videreføre de relevante faggruppers gældende overenskomster og aftaler frem til disses udløb. Herefter vil medarbejderne være underlagt de overenskomster og aftaler, som er gældende for leverandørens medarbejdere i øvrigt.

Fastlæggelse af løn- og arbejdsvilkår for ansatte i øvrigt er forhold, som er overladt til arbejdsmarkedets parter at aftale sig frem til ved overenskomstforhandlingerne. Kommunen kan som offentlig myndighed ikke regulere forhold, som er underlagt forhandlingerne mellem arbejdsmarkedets parter.

Det bemærkes, at forvaltningen i overensstemmelse med Borgerrepræsentationens beslutning vil stille krav om efterlevelse af Københavns Kommunes arbejdsklausul til sikring af løn- og arbejdsvilkår (BR den 21. august 2014), som betyder, at samtlige medarbejdere, som hos leverandøren beskæftiges med opgaveudførelsen for kommunen, er sikret løn- og arbejdsvilkår svarende til det generelle overenskomstmæssige niveau for lignende faggrupper på landsplan på tidspunktet for overdragelsen.

Kontraktstyring og tilsyn

Kontrol af de vindende entreprenørers overholdelse af Københavns Kommunes arbejdsklausul gennemføres af kommunens Corporate Social Responsibility enhed (CSR), som er forankret i Økonomiforvaltningen. Arbejdstilsynet gennemfører ligeledes løbende kontroller på arbejdspladser i forhold til overholdelse af krav til sikkerhed og arbejdsmiljø.

Forvaltningen vil som led i kontraktstyringen af de udbudte kontrakter etablere en tilsynsordning/tilsynspraksis, hvor der føres tilsyn med såvel de eksterne entreprenører som med forvaltningens egen drift. Herved sikres det bedste grundlag for benchmarking med de eksterne entreprenører samt læring og effektivisering. Tilsynsstrukturen organiseres internt i forvaltningen og vil således sikre, at den leverede driftskvalitet for både intern- og ekstern drift, overholder de krav, der stilles. Det indskrives i kravsspecifikationerne, at forvaltningen kan stille krav om bod, hvis der efter kontrolbesøg findes overskridelser i forhold til kvaliteten af de leverede ydelser og disse ikke udbedres indenfor en fastsat frist.

Forvaltningens forslag til krav og tildelingskriterier i udbudsmaterialet

Et udbud opdeles overordnet i følgende tre hovedelementer, som er styrende for den endelige tildeling af kontrakter.

1. En vurdering af leverandørens egnethed til at løse opgaven, hvor der stilles en række mindstekrav til leverandørens egnethed, herunder økonomisk og teknisk formåen, referencer, mm.
2. Kravspecifikationer, hvori der indgår de krav til opgaveløsningen mv., som leverandøren skal opfylde. Det er fx krav til kvalitet i opgaveløsningen, overholdelse af arbejdsmiljø og miljøhensyn mv.
3. Tildelingskriterier, som er de parametre, som leverandørerne konkurrer på, og dermed de parametre, der adskiller leverandørerne fra hinanden i forbindelse med tildelingen af kontrakter.

Ad. 1. Egnethed (mindstekrav)

Forvaltningen anbefaler, at der gennemføres et offentligt udbud, hvor der stilles krav til de potentielle bydende entreprenørers egnethed i forhold til bl.a. økonomisk, teknisk og faglig formåen. Disse mindstekrav sikrer, at de bydende entreprenører fx har den nødvendige størrelse, økonomi, erfaring, mm., som skal til for at kunne udføre de udbudte opgaver.

Ad. 2. Kravsspecifikationer

Forvaltningen har – i samarbejde med det relevante MED-udvalg og underudvalg – arbejdet med en kvalificering af de krav og tildelingskriterier, som forvaltningen foreslår, skal indgå i udbudsmaterialet.

Det gælder generelt, at der ikke i udbuddet kan stilles flere eller skrappere krav til leverandørerne, end det kan retfærdiggøres i forhold den ydelse, der skal leveres. Det gælder ligeledes, at der ikke kan stilles krav til de bydende entreprenører, som forvaltningen ikke selv skal leve op til. Dette er med til at sikre, at de bydende entreprenører konkurrerer på sammenlignelige forhold med forvaltningen. 

På baggrund af dialogen med medarbejderne indskrives krav til arbejdsmiljø og miljøhensyn i videst muligt omfang i kravsspecifikationerne for at sikre overholdelse af disse. En oversigt over væsentlige kontraktkrav vedr. arbejdsmiljø og miljø, som forventes benyttet ved udbuddet, findes i bilag 3.

Med afsæt i Teknik- og Miljøudvalgets beslutning om fastlæggelse af harmoniserede serviceniveauer den 22. juni 2020, er det forvaltningens anbefaling, at følgende væsentlige kontraktkrav indarbejdes i kravspecifikationerne for alle tre kontrakter (listen er ikke udtømmende):

• Lov om virksomhedsoverdragelse
• Krav til kvalitet i opgaveløsningen, herunder overholdelse af de til enhver tid fastlagte serviceniveauer og de dertilhørende standarder for drift og pleje (jf. forvaltningens tilstands- og udførelseskrav i kvalitetshåndbogen).
• Gældende KK-politikker og -klausuler vedr. arbejdsmiljø (fx Arbejdsklausulen og de sociale klausuler vedr. fair løn og arbejdsforhold, uddannelses- og beskæftigelsesforpligtelser, mm.)
• Gældende KK-politikker og strategier vedr. klima og miljø (krav til Euro-normer, farligt affald, ingen brug af pesticider, mm.
• CSR-bilag vedr. menneskerettigheder, ligestilling, ikke-diskrimination, miljø og antikorruption,

Vedr. arbejdsmiljø og miljøhensyn

Som beskrevet i bilag 3 indskrives det bl.a. som krav, at leverandørerne skal sikre, at medarbejdere har mulighed for at tage bad, gå på toilettet og holde spisepauser i mandskabsfaciliteter inden for rimelig transporttid stillet til rådighed af arbejdsgiver. Dette sikrer at medarbejderne får stillet grundlæggende velfærdsforanstaltninger til rådighed og samtidig får mulighed for, at mødes med sine kolleger på regelmæssig basis og understøtte et godt arbejdsfællesskab. Velfærdsforanstaltninger er dermed ikke et parameter, der skal vægtes på i forbindelse med tildelingen af kontrakter, men et krav der skal overholdes.

Vedrørende miljøhensyn indskrives det blandt andet i kravsspecifikationerne, at leverandøren skal leve op til alle de politiske vedtagne politikker, der relaterer sig til opgaveløsningen, herunder krav vedr. håndtering af affald, brug af pesticider mv. Det indskrives som krav, at alle personbiler, vans-, og transportvogne under 3.500 kg skal køre på el eller alternative grønne drivmidler. Varevogne og øvrige vej-gående køretøjer, der anvendes som del af opgaveløsningen, skal leve op til den enhver tid senest gældende euronorm (pt. euronorm 6). Der henvises til bilag 3 for en mere udtømmende oplistning af krav til både arbejdsmiljø og miljøhensyn i udbuddet.

Ad 3. Tildeling af kontrakt (tildelingskriterier)

Forvaltningen anbefaler, at tildelingen af de tre kontrakter sker på baggrund af tildelingskriteriet ’bedste forhold mellem pris og kvalitet’ (jf. udbudslovens §162), hvor ’pris’ vægter 90 % og ’kvalitet’ vægter 10 %. Med kvalitet skal således forstås forhold, der vedrører arbejdsmiljørelaterede emner, og som ligger ud over de krav til arbejdsmiljø, der er beskrevet i kravspecifikationen. Det vil således være forhold, som de enkelte leverandører individuelt kan konkurrere på.

Forvaltningen vurderer, at det med forvaltningens forslag til udbudsmateriale er tydeligt fastsat i kravsspecifikationerne, hvilken kvalitet leverandørerne skal leve op til i opgaveløsningen af driftsopgaverne i de to bydele. Det følger bl.a. af kravsspecifikationerne, at leverandøren skal overholde de samme regler og politikker og retningslinjer som kommunens eget personale. Den udførte kvalitet er i vid udstrækning bundet, da leverandøren skal følge kvalitetshåndbogen, lokale driftsplaner og udføre ydelsen til de politisk fastlagte serviceniveauer. Ligeledes vurderer forvaltningen, at det er afgørende at prisen vægtes højt, da det ellers vil gå imod det overordnede formål med konkurrenceudsættelsen, som er at markedsteste forvaltningens omkostningseffektivitet. Forvaltningen anbefaler på den baggrund, at pris vægter 90 % i forbindelse med tildelingen.

Forvaltningen ønsker herudover, at leverandørerne i forbindelse med den udbudte kontrakts udførelse:

1. Fremmer medarbejdernes sundhed,
2. Minimerer unødig nedslidning og arbejdsbetingede lidelser hos medarbejderne,
3. Implementerer trivselsmåling(er) hos medarbejderne og sikrer opfølgning på disse målinger.

På den baggrund anbefaler forvaltningen, at der i forbindelse med evalueringen af tilbud lægges vægt på i hvilket omfang, leverandøren tilbyder konkrete tiltag til opfyldelse af ovenstående tre ønsker (delkriterier) og at dette vægter 10 % i forbindelse med tildelingen. Leverandørernes tilbud skal derfor indeholde en beskrivelse, der sætter forvaltningen i stand til at evaluere tilbuddet i forhold til underkriteriet "Arbejdsmiljø" og de tre delkriterier:

Risici

Det bemærkes, at der ved udbud, hvor der vægtes på kriterier ud over prisen alene, kan være en risiko for, at en sag vedr. tildeling af kontrakt indbringes i Klagenævnet for udbud. Det skyldes, at der i forbindelse med tildelingen af kontrakterne foretages en kvalitativ bedømmelse af de indkomne tilbud. Det bemærkes samtidig, at der med brugen af tildelingskriterier ikke er stillet garanti for, at de bydende leverandører vil lade arbejdsmiljøtiltag indgå som del af de tilbud der indgives, eller at de tilbud med bedste score på arbejdsmiljø-delen nødvendigvis vinder. Det vil således være de tilbud, der på baggrund af en samlet vurdering opnår højest score, som vinder kontrakten.

Tidsplan

• 22 juni – ultimo september 2020: Færdiggørelse af udbudsmateriale på baggrund af politisk beslutning om fastlæggelse af serviceniveauer i hele byen, inkl. de konkurrenceudsatte områder.
• Primo oktober 2020: Offentliggørelse af udbud og gennemførelse af udbudsproces.
• Medio januar 2021: Kontraktindgåelse – Teknik- og Miljøudvalget orienteres om resultatet.
• Primo januar til 1. marts 2021: Implementering/mobilisering – vindende leverandører gør klar til opstart af kontrakter
• 1. april 2021: Kontraktstart.

Tidsplanen forudsætter, at Teknik- og Miljøudvalget godkender nærværende indstilling den 28. september 2020, for at kunne nå kontraktstart den 1. april 2021.

Medarbejderinddragelse

Forvaltningens MED-udvalg og underudvalg er løbende blevet inddraget i arbejdet med udbudsplanen, og har på en række møder i perioden januar-august 2020 drøftet udbudsplanen, krav og tildelingskriterier i udbudsmaterialet. Medarbejdernes bemærkninger til den nu reviderede udbudsplan er vedlagt i bilag 4.

Det endelige udbudsmateriale vil blive udarbejdet med inddragelse af relevante faglige medarbejdere og chefer og forelægges afdelingens MED-udvalg til orientering, når det færdige resultat foreligger. I forbindelse med tildeling af kontrakter vil der blive nedsat et bedømmelsesudvalg. Heri vil der, sammen med ledelsen, indgå medarbejdere med de nødvendige faglige kompetencer, der skal til for at evaluere de indkomne tilbud.

Der er desuden nedsat en arbejdsgruppe bestående af bl.a. faglige medarbejderrepræsentanter samt ledelse, som bidrager med at kvalificere kriterier for virksomhedsoverdragelse af medarbejdere samt rekrutteringsprocesser i forbindelse med hjemtagelse af tidligere konkurrenceudsatte opgaver. 

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Videre proces