Særlig undersøgelse af administration af aflønningsmodellen
Indstilling
Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller over for Teknik- og Miljøudvalget,
- at Intern Revisions særlige undersøgelse af administration af aflønningsmodellen tages til efterretning.
Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,
- at Teknik- og Miljøforvaltningens handleplan for at imødekomme rapportens anbefalinger godkendes.
Problemstilling
På mødet den 30. november 2020 blev Teknik- og Miljøudvalget forelagt orientering om budgetudfordring i Teknik- og Miljøforvaltningens interne afregning af anlægsprojekter vedrørende udgifter til bygherreorganisation (aflønningsmodellen). I den forbindelse anmodede Teknik- og Miljøudvalget om, at Intern Revision forestår udarbejdelsen af en redegørelse, der afdækker hændelsesforløbet omkring aflønningsmodellen fra det tidspunkt, hvor de økonomiske ubalancer opstår og frem til i dag, herunder om gældende bevillings- og regnskabsregler er blevet overholdt. Dette blev godkendt af Revisionsudvalget på møde den 9. december 2020.
Intern Revision har på den baggrund tilrettelagt og gennemført en særlig undersøgelse af aflønningsmodellen og udarbejdet vedlagte rapport, jf. bilag 2. Teknik- og Miljøudvalget skal med denne sag behandle forvaltningens handleplan for at imødekomme rapportens anbefalinger.
Løsning
Teknik- og Miljøforvaltningen har udarbejdet en handleplan for at imødekomme rapportens konklusioner og anbefalinger. I rapporten bekræftes det, at:
- Forvaltningen har en alvorlig budgetudfordring i 2020, 2021 og sandsynligvis også i 2022
- Bevillingsreglerne ikke er overholdt
- Aflønningsmodellen har givet underskud de seneste 3 år
Det kan derimod ikke bekræftes, at:
- Der er tale om fiktive oprettede anlægsprojekter og det vurderes derfor ikke, at der er tale om besvigelse i form af bevidst regnskabsmanipulation
- Ubalancen ikke har været synlig for ledelsen i afdelingen Mobilitet, Klimatilpasning og Byvedligehold og Stab.
Derudover rejser rapporten kritik af forvaltningens ledelsestilsyn og det forhold, at der ikke i tilstrækkelig grad er sikret et overordnet kontrolmiljø og de organisatoriske rammer, der understøtter et velfungerende ledelses- og kontrolsystem i forhold til den økonomiske risiko, der er forbundet med aflønningsmodellen.
I rapporten fremhæves det, at forvaltningen selv har opdaget denne sag, i modsætning til tidligere sager. Det fremhæves endvidere, at forvaltningens direktion, på baggrund af en samlet vurdering, har igangsat projektet ”Styrket økonomistyring”, og efterfølgende er der gennemført en centralisering af økonomifunktionen, der fremadrettet skal understøtte sikker drift og en betryggende økonomistyring.
Aflønningsmodellen, som blev politisk besluttet i 2008, har historisk haft problemer med manglende styring og overvågning. De forhold, som rapporten kritiserer ledelsen i afdelingen Mobilitet, Klimatilpasning og Byvedligehold for, er aldrig blevet håndteret i hele perioden med aflønningsmodellen. Den manglende styring og overvågning har medført, at modellen i de senere år har akkumuleret et underskud, som der ikke ledelsesmæssigt er reageret tilfredsstillende på, ligesom kommunens regler og retningslinjer i flere tilfælde ikke er efterlevet. Det akkumulerede underskud er ikke blevet rapporteret, og derved har både direktion, borgmester og udvalg ikke haft mulighed for at træffe de nødvendige beslutninger på området.
Teknik- og Miljøforvaltningen er enige i rapportens anbefalinger og rejste kritik og vurderer behov for en væsentlig styrkelse af forvaltningens økonomistyring af anlægsområdet. Forvaltningen har i de seneste år haft fokus på håndtering af udfordringer i styringen af forvaltningens drift og med særlig fokus på udfordringerne vedr. fortovsordningen og containersagen. Forvaltningen har således haft fokus på oprydning i de eksterne takster samt implementeringen af takst- og budgetanalysen. Intern Revisions rapport viser, at der er behov for samme større indsats på anlægsområdet. Endvidere har forvaltningen i styringen af anlægsområdet haft et fokus på eksekvering af de politisk vedtagne projekter, og dermed haft fokus på rapportering af forsinkelser. Det er forvaltningens vurdering, at Intern Revisions rapport medfører behov for et øget fokus på bevillingsstyringen på anlægsområdet, og hermed også i højere grad rapportering af de økonomiske udfordringer i den samlede anlægsportefølje.
Teknik- og Miljøforvaltningen har udarbejdet nedenstående handleplan, der samlet set imødekommer anbefalingerne i rapporten og minimerer risikoen for, at lignende situationer opstår fremadrettet.
Anbefaling 1 – Økonomistyring i TMF
Teknik- og Miljøforvaltningen har i 2019 igangsat et tværgående program for Styrket Økonomistyring (SØS), og siden er økonomifunktionerne i 2020 blevet samlet i Stab, som led i ”Et Fokuseret TMF”. Styrket Økonomistyring og centraliseringen af økonomiopgaverne understøtter det fælles formål at skabe robuste og betryggende økonomiprocesser på tværs af hele Teknik- og Miljøforvaltningen og opnå større gennemsigtighed i forvaltningens økonomistyring indadtil og udadtil. Projektet har indtil nu haft fokus på forbedringer i forvaltningens økonomistyring af service, herunder fokus på udvikling og implementering af ny aktivitetsbaseret kontoplan, budgetproces, samt retningslinjer for eksterne takster. Der igangsættes derfor et særskilt projektspor, der sætter fokus på forbedringer i forvaltningens anlægsstyring.
Økonomidirektøren er formand for programmets styregruppe. Foranlediget af revisionens anbefalinger, vil økonomidirektøren følge programmet tættere, og styringsmodellen for programmet vil blive revurderet med henblik på at sikre en stærkere kobling til direktionen.
Anbefaling 2 - Håndtering af det oparbejdede underskud i forbindelse med regnskab 2020
Teknik- og Miljøforvaltningen har afviklet det oparbejdede underskud på 40,1 mio. kr. i driftsregnskabet for 2020. Det samlede merforbrug på servicebevillingen er håndteret gennem anmodning om optagelse af et internt lån i 2021 på 20,9 mio. kr. jf. sagen om overførsler mellem 2020 og 2021, som Teknik- og Miljøudvalget godkendte på mødet den 15. marts 2021.
Teknik- og Miljøforvaltningen vil udarbejde en særskilt indstilling omkring eventuel håndtering af yderligere 8,1 mio. kr. i 2021, som følge af den underskudsindhentning, der var indlagt i timeprisen for 2020, og som der ikke var bevillingsmæssigt grundlag for. Forvaltningen vil analysere, hvilke løsningsmuligheder der er for at håndtere det i 2021. Forslagene forelægges Teknik- og Miljøudvalget på et kommende møde.
Anbefaling 3 – Ny foreløbig økonomistyringsmodel fra 2021
I forbindelse med overgangen til en ny økonomistyringsmodel 2022 jf. nedenfor, vil Teknik- og Miljøforvaltningen iværksætte en midlertidig overgangsløsning, hvor der sikres budget til finansiering af bygherreorganisationen. Derudover vil der blive tilvejebragt transparens og gennemsigtighed om bevillingerne til service (drift) og anlæg samt dokumentation af snitfladerne herimellem.
Dette arbejde vil ske under hensyntagen til de nye retningslinjer for beregning af takster og priser, som blandt andet fastsætter regler for beregning af overhead.
Anbefaling 4 - Ny økonomistyringsmodel fra 2022
Teknik- og Miljøforvaltningen har sideløbende med Intern Revisions særlige undersøgelse arbejdet med udvikling af en ny model for finansiering af den interne bygherreorganisation i 2022.
Hovedprincipperne for den nye model er udarbejdet efter løbende konsultation med Intern Revision og flugter derfor med rapportens anbefalinger:
- Etablering af en bevillingsmæssig ramme til finansiering af anlægsorganisationen. Denne vil være opdelt i en fast bevilling på servicerammen til afholdelse af udgifter, der ikke kan henføres direkte til de konkrete anlægsprojekter, samt en anlægsbevilling til den interne bygherreorganisation. Anlægsbevillingen er baseret på et nærmere bestemt bidrag fra den enkelte anlægsbevilling.
- Tidsregistrering anvendes ikke længere ifm. økonomistyring, men vil fremover alene være et styringsværktøj til planlægning og ressourcestyring for ledelsen, samt til eventuel understøttelse af særlige opfølgnings- og rapporteringsbehov.
- Der foretages månedlig økonomiopfølgning, der sikrer tæt og løbende opfølgning på de enkelte anlægsprojekter og på den samlede anlægsportefølje.
- Teknik- og Miljøudvalget forelægges i forbindelse med årsregnskabet en afrapportering på bevilling og forbrug på anlægsorganisationen. Udgifterne til anlægsorganisationen skal samlet set balancere ved årets udgang. Som følge af mindre eksekvering end forudsat, kan afledt mindreforbrug overføres til det efterfølgende budgetår som led i overførselssagen.
- Der foretages i 2022 en samlet budgetanalyse af den interne bygherreorganisation ved inddragelse af relevante benchmark-analyser.
Teknik- og Miljøforvaltningen vil ud fra ovenstående principper udarbejde en beskrivelse af den nye finansieringsmodel og iværksætte de nødvendige overgangs- og implementeringsaktiviteter for 2021 og frem imod ikrafttrædelse 1. januar 2022.
Anbefaling 5 - Anlægsbevillinger
I henhold til principperne for den nye model jf. ovenfor, vil Teknik- og Miljøforvaltningen tilrettelægge en bevillingsproces således, at der i forbindelse med den politiske godkendelse af budgetaftalen - baseret på forvaltningens budgetnotater - opnås øget gennemsigtighed om den indholdsmæssige del af anlægsbevillingen og de forventede udgifter til den interne bygherreorganisation
Anbefaling 6 – Anlægsrapportering
Teknik- og Miljøforvaltningen vil i første omgang drøfte den indholds- og procesmæssige løsning på denne anbefaling med Økonomiforvaltningen, som er ansvarlige for at udstikke rammerne for anlægsrapporteringen på tværs af forvaltningerne.
Anbefaling 7 – Budgetoverførsler
I forbindelse med den årlige sag om budgetoverførsler vil Teknik- og Miljøforvaltningen sikre, at den fremlagte information er gennemsigtig og styringsmæssig anvendelig, samt at der er afrapporteret på væsentlige afvigelser. Forvaltningen har til regnskab 2020 haft et særligt fokus herpå.
Anbefaling 8 – Igangværende anlæg
Teknik- og Miljøforvaltningen vil på baggrund af anbefalingen iværksætte tiltag der på sigt øger graden af gennemsigtighed omkring bevillinger og regnskabstal i kommunens økonomisystem Kvantum. Dette omfatter et fokus på korrekte stamdata og bogføring, samt hvilke muligheder der er for bedre systemunderstøttelse af anlægsporteføljestyringen i Kvantum. I dag foretages dette i et særskilt regneark samt i systemet Primavera, som anvendes til den løbende operationelle projekt- og porteføljestyring.
Yderligere handlinger som forvaltningen iværksætter
Teknik- og Miljøforvaltningen har fundet anledning til følgende yderligere handlinger, som vurderes at styrke den samlede anlægsstyring og dermed minimere risici for lignende situationer.
Styrket fokus på anlægsstyring i 2021-2022
Teknik- og Miljøforvaltningen iværksætter i forlængelse af ovenstående et styrket fokus på anlægsstyring. Fokus vil i 2021 være på forberedelse og implementering af den nye finansieringsmodel for intern bygherreorganisation samt på styrkelse af den løbende anlægsstyring herunder økonomiopfølgning, bevillingsstyring, ledelsestilsyn og afrapportering.
Indsatsen vil løbende blive justeret og valideret i forhold til Intern Revisions anbefalinger på området, og derudover vil forvaltningen indgå i tæt dialog med Økonomiforvaltningen om den videre udvikling af anlægsstyringen og systemunderstøttelse gennem Kvantum.
Risikobaseret ledelsestilsyn
Anlægsstyring vil blive indarbejdet i forvaltningens handleplan for risikobaseret ledelsestilsyn i 2021 med henblik på afdækning af risici og kontroller samt tydeliggørelse af roller og ansvar.
Internt kompetenceforløb
Endeligt tilrettelægges et internt kompetenceforløb målrettet ledere og medarbejdere i økonomifunktionen med fokus på bevillingsregler, gældende forretningsgange og god regnskabspraksis.
Afklaring af ansættelsesretlige konsekvenser
Rapporten er grundlag for, at forvaltningen vil vurdere, hvorvidt de anførte kritikpunkter giver anledning til ansættelsesretlige konsekvenser. Forvaltningen vil med inddragelse af KS Personalejura undersøge dette.
Økonomi
De økonomiske konsekvenser af det oparbejdede underskud for 2008-2020 er opgjort til 40,1 mio. kr., som håndteres via et intern lån, som optages i forbindelse med Overførselssagen 2020-2021. Derudover udestår bevillingsmæssig håndtering af yderligere 8,1 mio. kr. i 2021.
Derudover vil der være behov for en særskilt analyse af de bevillings- og finansieringsmæssige konsekvenser ved en overgang til bevillings- og rammestyring af den interne anlægsorganisation i 2022.
Forslag til håndtering af de bevillings- og finansieringsmæssige konsekvenser indarbejdes i Teknik- og Miljøforvaltningens indstilling om budgetbidrag for Budget 2022.
Videre proces
Når Teknik- og Miljøudvalget har godkendt indstillingen, arbejder Teknik- og Miljøforvaltningen videre med eksekvering af ovenstående handleplan. Der udarbejdes en orientering om status på handleplanen, som forelægges Teknik- og Miljøudvalget i efteråret 2021
Søren Wille
/Thomas Højlt
Beslutning
Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 26. marts 2021
Sagen blev udsat, da mødet blev suspenderet.