Dispensation fra lokalplan til at opføre nyt ungdomsboligbyggeri, Frederikssundvej 70, og tilladelse til at nedrive tre ejendomme på Theklavej 33-37, Bispebjerg

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at der dispenseres fra lokalplan nr. 261 ”Provstevej”, så der kan opføres nyt ungdomsboligbyggeri på hjørnet af Frederikssundsvej 70 og Provstevej 1-3.
2. at der gives nedrivningstilladelse til tre ejendomme, Theklavej 33-37, der ligger i samme karré og er omfattet af samme lokalplan som Frederikssundsvej 70.

Problemstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen modtog den 19. december 2019 en ansøgning om byggetilladelse til at opføre ny bebyggelse i fem etager med 40 ungdomsboliger på adressen Frederikssundsvej 70, matr.nr. 6bd Utterslev, i København NV. Projektet medfører nedrivning af den eksisterende hjørneejendom med ”Cafe Fuglereden” i stueetagen, samt værkstedsbebyggelse.

Ejendommen er omfattet af lokalplan nr. 261 ”Provstevej” og er beliggende i lokalplanens område III. Ejendommen er ikke omfattet af lokalplantillæg 1, 2, 3 og 4.

Det ansøgte kræver dispensation fra bebyggelsesprocent, facadelængde mod Provstevej på maks. 40 m. og parkeringsdækning.

Sagen forelægges Teknik- og Miljøudvalget efter anmodning fra Lars Weiss (A). Forvaltningen har desuden modtaget en stor mængde kritiske indsigelser.

Udover ansøgningen om byggetilladelse til ungdomsboliger har forvaltningen modtaget ansøgning om opførelse af 5½-etagers ungdomsboligbyggeri på Theklavej 33-37. Disse ejendomme ligger i samme karré og er omfattet af samme lokalplan som Frederikssundsvej 70. Det ansøgte medfører nedrivning af tre ejendomme:

1. Theklavej 33: Etageboligbebyggelse opført år 1890 (SAVE 5)
2. Theklavej 35: Villa opført år 1931 (SAVE 5)
3. Theklavej 37: Villa opført år 1900 (SAVE 7)

Løsning

Den nuværende bygning på hjørnet af Frederikssundsvej og Provstevej er opført i 1886. Bygningen er registreret med middel bevaringsværdi (SAVE 6). Københavns Museum skriver om hjørnehuset, at det er en af ”de tilbageværende huse fra Utterslev Mark-tiden med det meget karakteristiske hjørnetårn. Bygningen blev opført som beboelsesbygning i 1886 […].” (bilag 7). I 1923 blev der indrettet restaurant i del af stueetagen.

Lokalplan
Formålet med lokalplan nr. 261 er bl.a. at muliggøre færdiggørelse af boligområdet mellem Frederikssundsvej og Theklavej, hvor hjørneejendommen ligger, som karrébebyggelse ”med en bebyggelsesmæssig karakter, der svarer til karrébebyggelsen langs den syd for liggende strækning af Frederikssundsvej”, jf. §1, at-pkt. 5.

Ny bebyggelse på adressen Frederikssundsvej 70 skal ifølge lokalplanen opføres som sluttet randbebyggelse med facade i de fastlagte byggelinjer, en maksimal bebyggelsesprocent på 150, en højde på 4-5½ etage, en friarealprocent på 40, og en parkeringsdækning på 1 pr. 100 m² etageareal. Herudover må facadeenheder ikke overstige 40 m i længden.

Høring
Der er foretaget to høringer (bilag 3). Første høring (16. april-7. maj 2020) omfatter partshøring, naboorientering, og ikke-lovpligtig høring af lejere. Anden høring (26. juni-24. juli 2020) vedrørende ansøgers kommentarer til indsigelser, omfatter partshøring og ikke-lovpligtig høring af lejere.

Der er indkommet 314 indsigelser, heraf 39 fra parter i sagen (bilag 4). Indsigelserne kommer primært fra beboere i området, borgere i København og omegn samt enkelte borgere, der er bosat i andre kommuner. De 314 indsigelser omfatter også indsigelse fra Bispebjerg Lokaludvalg, to fællesindsigelser fra naboen A/B Theklahus på vegne af 30 beboere, fællesindsigelse fra genboen på Provstevej 2A-C på vegne af 43 beboere, indsigelse fra Formandskabet for Områdefornyelse, indsigelse fra Café Fuglereden, samt en underskriftsindsamling mod nedrivning af hjørnehuset med 39 underskrivere.

Alle indsigelser er overvejende kritiske overfor byggeriet, og flertallet har ønske om at bevare den eksisterende hjørneejendom. Hovedparten af høringssvarene udtrykker også modstand mod flere ungdomsboliger i området, og mod at der gives dispensation til en bebyggelsesprocent på 196.

Hovedsynspunkterne i høringssvarene er derudover følgende:

1. Nedrivning af hjørneejendom: De fleste indsigere mener, at hjørneejendommen og Café Fuglereden skal bevares.
2. Ungdomsboliger: Omkring halvdelen af indsigerne er imod opførelse af flere dyre ungdomsboliger, som medfører støj og midlertidige beboere, der ikke engagerer sig i lokalmiljøet.
3. Nybyggeri: Halvdelen af indsigerne er imod dispensation til en bebyggelsesprocent på 196. En række indsigere er imod dispensation fra parkeringskrav. Herudover gøres indsigelse mod skygge- og indbliksgener og støj fra tagterrasse. De fleste af indsigerne mener, at området mangler nærrekreative områder med lys og luft.
4. Planforhold: De fleste indsigere anfører, at nedrivning af hjørneejendommen, byggeriets omfang og opførelse af ungdomsboliger er i modstrid med intentionerne i lokalplanen. En række indsigere anfører, at projektet er imod Kommuneplanen (KP19).

Forvaltningens bemærkninger:

1. Nedrivning af hjørnehus: Forvaltningen kan ikke nægte nedrivning af ejendommen, da den ikke er udpeget bevaringsværdig. Café Fugleredens vilkår for leje og anvendelse af lokalerne er et privatretligt anliggende med bygningens ejer, som forvaltningen ikke kan regulere.
2. Ungdomsboliger: Forvaltningen kan ikke regulere, hvor lang tid beboere skal bebo ungdomsboligerne eller beboernes eventuelle støjende adfærd i eget hjem. Forvaltningen kan ikke fastlægge boligpriser og lokalplanen indeholder ingen bestemmelser om andel af almene boliger/kollegier.
3. Nybyggeri:

1. Bebyggelsesprocent: Forvaltningen vurderer, at dispensation til bebyggelsesprocent på 196, og heraf bebyggelsestæthed på grunden, er i overensstemmelse med intentionerne i lokalplanen. Bebyggelsesprocenten for andre ejendomme i området er:
   • 178 for naboejendom på Provstevej 3A
   • 165 for naboejendom Frederikssundsvej 72
   • 291 for genboejendom på Provstevej 2A
   • 201 for genboejendom på Provstevej 2D
2. Skygge og indblik: Bebyggelsen er udformet efter lokalplanens bestemmelser om højde og placering. Skygge og indblik forårsaget heraf udgør det forventelige og planlagte i området.
3. Parkering: Projektet skal ikke imødekomme områdets behov for parkering, men kun parkeringsbehovet, der er knyttet til det konkrete byggeri.
4. Friarealer og rekreative områder: Forvaltningen kan ikke regulere beboernes adfærd på ejendommens friarealer, herunder tagterrassen. Forvaltningen kan ikke kræve grunden/ ejendommen ubebygget, selvom området mangler nærrekreative områder med lys og luft.

  4. Planforhold:

1. Lokalplan: Bestemmelserne om randbebyggelse i de fastlagte byggelinjer gælder hele lokalplanområdet (jf. §5, stk. 2). Den konkrete ejendom er fastlagt til ”sluttet randbebyggelse”. Lokalplanen har også til formål at bevare de i lokalplanen syv udpegede bevaringsværdige bygninger. Hjørneejendommen på Frederikssundsvej 70 er ikke udpeget som en af disse. Ift. opførelse af ungdomsboliger, så er begrebet ”familieboliger” (jf. § 3, stk. 3e) ikke nærmere defineret, hvorfor det også kan omfatte en husstand på én i en etværelses bolig.
2. KP19: Projektet er i overensstemmelse med Kommuneplanen, med undtagelse af bebyggelsesprocenten, som også i Kommuneplanen er fastsat til maksimalt 150.

Forvaltningens samlede bemærkninger til høringssvarene fremgår af bilag 5.

Forvaltningens vurdering
Ved vurderingen af, om der kan dispenseres fra en lokalplan, er det de hensyn, som kan reguleres med planloven, der er relevante. En planmæssig begrundelse for ikke at dispensere til en højere bebyggelsesprocent end tilladt i lokalplanen kunne være, at dispensation medfører en uønsket fortætning af områdets bebyggelse. Det vil dog rejse spørgsmålet om, hvad der så kan bygges på grunden. Formålet med lokalplanen er bl.a., at det pågældende boligområde kan færdiggøres som karrébebyggelse med en bebyggelsesmæssig karakter, der svarer til karrébebyggelsen langs den syd for liggende strækning af Frederikssundsvej. Lokalplanen fastlægger en etagehøjde på min. 4 etager, som bebyggelsen tager udgangspunkt i. For tilpasning til karakteren af bebyggelse mod Frederikssundsvej placeres to boliger på tag (5. etage) mod Frederikssundsvej. Mod Provstevej anlægges tagterrasse (5. etage), der ikke medregnes i bebyggelsesprocent og ikke fremstår som en etage. For at reducere bebyggelsesprocenten er boligernes dybde reduceret til 6,5 m, hvor karrébebyggelse i området har en dybde på ca. 10 m. Dybden skal reduceres til ca. 5 m for at imødekomme en bebyggelsesprocent på 150. Det er usædvanligt, at boliger kun er 5 m dybe, og dette vil ikke svare til den bebyggelsesmæssige karakter for den øvrige bebyggelse på Frederikssundsvej.

Forvaltningen vurderer umiddelbart, at der ikke er saglige planmæssige argumenter for at undlade at dispensere fra lokalplanens krav til en parkeringsdækning på 1 parkeringsplads pr. 100 m² til i stedet at etablere 1 parkeringsplads pr. 300 m², da parkeringskravet for ungdomsboliger er yderligere reduceret til 1 pr. 857 m² i Kommuneplan 2019. Afslag på dispensation vil desuden danne præcedens for forvaltningens dispensationspraksis, hvor der tages udgangspunkt i Kommuneplanens rammer.

Bebyggelsens facadelængde på 47 m forsynes med 6 altanranker, store vinduespartier med fransk altan, trappeopgange med glasfacade og en karnap på hjørne og på midten. Facaden fremstår varieret både i udformning og materialer, hvorfor forvaltningen vurderer, at hensynet bag bestemmelsen om bebyggelsens ydre fremtræden (§ 6, stk. 2) i lokalplanen iagttages.

I forhold til muligheden for at meddele afslag på dispensationerne er det desuden vigtigt, at forvaltningen ikke i sagsbehandlingen har skabt berettigede forventninger hos ansøger om, at vedkommende er tæt på en tilladelse.

Ansøger kan have berettigede forventninger til at opnå dispensation, da lokalplanen fastlægger et formål og byggeret til at slutte randbebyggelsen med facade i de fastlagte byggelinier med en højde på 4-5½ etage. Forhåndsdialogen mellem forvaltningen og ansøger har især handlet om de udfordringer, der er ift. at bygge i overensstemmelse med lokalplanens minimumsvolumen set i relation til en bebyggelsesprocent på maksimalt 150. Forvaltningen har skriftligt oplyst til ansøger, at forvaltningen umiddelbart vurderer, at der kan dispenseres til en bebyggelsesprocent på op til 200. Det fremgår af skrivelsen, at der ikke er givet et bindende tilsagn.

Disse forhold kan muligvis samlet medføre, at klageinstansen i forbindelse med behandling af en eventuel klage over forvaltningens afgørelse vil vurdere, at ansøger har berettigede forventninger i forhold til de ansøgte dispensationer.

Alternativ løsning
Teknik- og Miljøudvalget kan standse det konkrete byggeprojekt ved at afslå at dispensere fra de tre nævnte forhold i lokalplanen. Ønsker Teknik- og Miljøudvalget ikke at dispensere, skal der som nævnt være en saglig planmæssig begrundelse for afslaget.

Ønsker Teknik- og Miljøudvalget at bevare den eksisterende bygning, er den eneste mulighed at nedlægge et forbud efter planlovens § 14. Herefter skal forvaltningen udarbejde en ny, bevarende lokalplan, der skal vedtages inden et år fra nedlæggelsen af forbuddet. Teknik- og Miljøudvalget kan nedlægge et § 14 forbud, også selv om et ansøgt projekt er i overensstemmelse med den gældende lokalplan. Også udarbejdelsen af en bevarende lokalplan forudsætter en planmæssig begrundelse for bevaringshensynene.

En kommune kan forspilde muligheden for at nedlægge et § 14-forbud ved passivitet. Forvaltningen vurderer umiddelbart ikke, at muligheden er forspildt på grund af passivitet i sagen, da den første ansøgning fra januar 2018 involverede et større projekt med en højere bebyggelsesprocent (248) og en lavere friarealsprocent (31). Imod dette taler dog, at kommunen ikke har adresseret problematikker i forhold til nedrivningen af bygningen, samt at kommunen modtog første henvendelse om et muligt projekt på adressen i 2017.

Ejer kan få prøvet lovligheden af § 14-forbuddet ved at indbringe afgørelsen for Planklagenævnet. Hvis ejer får medhold i sin klage, vil forbuddet være ugyldigt. Ved et § 14 forbud er der desuden en risiko for, at bygherre vil kræve erstatning af kommunen på grund af det konkrete sagsforløb. Ejer af en ejendom kan også i nogle tilfælde forlange, at kommunen overtager ejendommen mod erstatning, når en bebyggelse nægtes nedrevet på baggrund af forbud mod nedrivning i en lokalplan.

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Videre proces