Drøftelse af fremtidig udvikling af villaområder

Teknik- og Miljøudvalget skal drøfte scenarier for udviklingen af villaområder i København.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller,

1. at Teknik- og Miljøudvalget drøfter scenarier for udviklingen af villaområder i København, som beskrevet under afsnittet Løsning.

Problemstilling

Teknik- og Miljøudvalget besluttede den 27. marts 2017 at meddele afslag på at opføre et dobbelthus i en konkret byggesag i Valby, som krævede fravigelse af en villaservitut. Borgerrepræsentationen besluttede den 24. august 2017, at praksis i sager om dobbelthuse ændres, så der fremover som hovedregel ikke gives tilladelser til dobbelthuse, der indebærer, at villaservitutter fraviges.

I forbindelse med behandlingen af sag om opførsel af dobbelthus i Valby den 7. marts 2017 bestilte Teknik- og Miljøudvalget en drøftelsessag om den generelle udvikling af villaområder i København.

Løsning

Teknik- og Miljøudvalget skal drøfte villaområdernes overordnede udviklingsmuligheder. Der er i Københavns Kommune ca. 16.500 fritliggende enfamiliehuse (tal fra BBR – omfatter ikke dobbelthuse, villalejligheder og rækkehuse). Forvaltningen har udført en overordnet analyse af den nuværende karakter for byens villaområder. Størstedelen af disse er bygget mellem 1920-1940 og er meget varierede i arkitektur, idet de er bygget over en årrække af private grundejere med forskellige arkitektoniske præferencer. Der findes også en række mindre villaområder med et homogent udtryk, som typisk er planlagt og bygget samlet. Selvom bygningsarkitekturen i de københavnske villaområder typisk er varieret, er villaområderne alligevel bundet sammen af en række fælles elementer såsom hække, grønne forhaver mv., jf. bilag 1.

De fleste villaområder i København er omfattet af privatretlige villaservitutter, som er tinglyst i forbindelse med udstykning af områderne i begyndelsen af 1900-tallet. Her gælder både de bebyggelsesregulerende bestemmelser i villaservitutterne og i bygningsreglementet. Kommunen kan vælge at håndhæve villaservitutterne, men er ikke forpligtet til det. Bestemmelserne i villaservitutterne er generelt blevet håndhævet. Dog har forvaltningen fået bemyndigelse til at fravige visse bestemmelser i villaservitutter. I dag er ca. 20-25 % fritliggende enfamiliehuse omfattet af enten lokalplaner eller byplanvedtægter. For disse ejendomme gælder planernes bebyggelsesregulerende bestemmelser frem for bestemmelserne i villaservitutterne, jf. bilag 3.

En analyserapport ”Villalokalplaner” udarbejdet af den daværende Bygge- og Teknikforvaltning i 2003 peger på, at en aflysning af villaservitutterne vil kræve en erstatning med lokalplaner, og at det vil være uhensigtsmæssigt at udarbejde én samlet lokalplan for alle villaområder, jf. bilag 4. I rapporten anbefales, at der udarbejdes fulde lokalplaner for alle, særskilte villaområder, hvilket vurderes at ville indebære udarbejdelse af 70-100 lokalplaner og derved et markant ressourcetræk for forvaltningen. Teknik- og Miljøforvaltningen vurderer, at de overordnede strukturelle rammer for reguleringen af villaområderne er uændret siden 2003, og at de overordnede vurderinger i analysen fortsat er gældende. Teknik- og Miljøforvaltningen er således enig i vurderingen af, at erstatning af villaservitutter med lokalplaner vil gøre det enklere at forstå for borgerne, hvilke bebyggelsesmuligheder der findes for de enkelte ejendomme, ligesom også byggesagsbehandlingen forenkles.

Teknik- og Miljøforvaltningen har ikke taget stilling til det nødvendige antal af lokalplaner i dag, idet det beror på en konkret vurdering af de nutidige forhold i de enkelte områder, kriterier for udpegning mv. Antallet kan derfor vise sig at være lavere end vurderet i 2003. Udarbejdelse af lokalplaner vurderes dog fortsat at udgøre en betydelig opgave for forvaltningen, idet der skal fastlægges områdespecifikke bestemmelser, høring af alle i det berørte område mv.

Tre scenarier for mulig udvikling af villaområderne og planmæssige redskaber, der understøtter disse
I bilag 1 skitseres mulige scenarier for villaområderne. Disse opridses på baggrund af de overordnede karakteristika samt den nuværende regulering af villaområderne (hhv. bilag 2 og 3).

I det følgende præsenteres tre meget overordnede scenarier for udvikling af villaområderne. Der kan arbejdes med forskellige niveauer inden for scenarierne og med forskellige scenarier for forskellige områder. Ligeledes er der mulighed for at kombinere scenarierne på forskellig vis, eksempelvis kan en fortætning kombineres med begrønningsindsatser. Alle scenarier samt effekter og konsekvenser vil skulle analyseres yderligere i en evt. videre proces, og der vil kunne findes andre indsatser end de herunder nævnte. Jf. bilag 1.

1. Scenarie - Status quo

Status quo indebærer, at der ikke ændres på den nuværende regulering af villaområderne, som i dag foregår gennem håndhævelse af villaservitutter med enkelte fravigelser, samt efter bestemmelser i bygningsreglement og i de relativt få lokalplaner i villaområderne, jf. også ovenstående beskrivelse samt bilag 3. Villaservitutter indeholder ikke bestemmelser om bebyggelsens ydre fremtræden eller bestemmelser om udformning af haver.

En fortsættelse af den nuværende regulering forventes at medføre en fortsættelse af den nuværende udvikling mod bl.a. større flisebelagte arealer samt en øget fortætning i form af tilbygninger, småbygninger samt erstatning af eksisterende bygninger med større bygninger.

2. Scenarie - Øget begrønning

En øget begrønning af villaområderne vurderes at være i tråd med målsætningerne i Københavns Kommunes træpolitik samt indsatsen om mere bynatur, herunder flere træer, øget biodiversitet, klimatilpasning mv. i Fællesskab København. Der kan udpeges og arbejdes med forskellige elementer, der vil øge begrønningen af villaområderne. Det vil i visse tilfælde kræve en øget regulering, fx gennem lokalplanlægning, mens andre udgør konkrete indsatser. Det kunne være:

1. Lokalplanlægning: Bestemmelser for forhavens udtryk, hegning mod vejen samt befæstelsesgrad (fx terrasser). Udpegning af bevaringsværdige træer eller beplantning med forbud mod fældning. Det bemærkes, at en lokalplan ikke medfører handlepligt, men fortrinsvis vil kunne anvendes til at fastholde områdernes nuværende karakter og ved ændringer sikre mere grønt.
2. Annullere nuværende bemyndigelser til fravigelse af villaservitutter: Eksempelvis vedr. carportes afstand til vej samt bebygget areal i forbindelse med opførsel af carporte mv.
3. Øvrige kommunale indsatser: Brug af partnerskaber og dialog med grundejerforeninger til begrønning, skybrudsprojekter mv. på private arealer og veje. Indsatser af denne karakter kan indebære afsættelse af yderligere økonomiske ressourcer til eks. træplantning.
4. En sikring af og evt. øget begrønning af ”erstatningsarealerne” kan undersøges: Erstatningsarealerne er formelt vejarealer, der i forbindelse med kvarterernes udstykning blev udlagt som kompensation for, at veje i villaområderne blev anlagt i reduceret bredde. Erstatningsarealerne er ejet af de respektive grundejerforeninger og har typisk en grøn karakter. Der findes omkring 115 erstatningsarealer i København, svarende til ca.14 ha.

3. Scenarie - Øget fortætning

Kommuneplanens rammer fastlægger en bebyggelsesprocent på maksimalt 40 for de fleste villaområder. Der kan for visse områder - fx langs indfaldsveje eller ved stationer - arbejdes med forskellige grader af fortætning, dels inden for kommuneplanens nuværende rammer, dels med mulighed for at ændre og dermed øge bebyggelsesprocenter i kommuneplanen. En ændring af kommuneplanens rammer kræver, at Økonomiudvalget godkender dette på baggrund af indstilling fra Økonomiforvaltningen.

Mindre grad af fortætning - inden for eksisterende rammer i kommuneplanen:

• Mulighed for at etablere byggeri på ”erstatningsarealerne” kan undersøges.
• Undersøge hvordan restrummelighed inden for kommuneplanens rammer kan udnyttes, fx ved at fravige villaservitutter.

Større grad af fortætning – udover eksisterende rammer i kommuneplanen:

• Kræver en ændring af kommuneplanens rammer. Kommuneplanen ligger under Økonomiudvalgets ressort. Teknik- og Miljøforvaltningen kan drøfte med Økonomiforvaltningen, hvorvidt overvejelser om at fortætte enkelte områder evt. kan indgå i arbejdet frem mod Kommuneplan 2019. Dette vil kræve yderligere egenartsanalyser af de pågældende områder samt fastlæggelse af bebyggelsesregulerende bestemmelser i lokalplaner.

Teknik- og Miljøforvaltningens vurdering
Såfremt forvaltningen skal arbejde videre med et af scenarierne for villaområderne på baggrund af udvalgets drøftelser, bør følgende undersøges nærmere:

• Egenarten for villaområderne, hvor der bør arbejdes med forskellige typer af områder.
• Borgernes ønsker for villaområderne, der kan ske i dialog med relevante lokaludvalg og udvalgte grundejerforeninger.
• Undersøgelse af betydning af annullering af nuværende bemyndigelser til fravigelse af villaservitutter. Teknik- og Miljøudvalget præsenteres den 6. november 2017 for en indstilling vedr. nuværende bemyndigelser til fravigelse af villaservitutter fra 1992 og 2013 vedr. dobbelthuse. Der tages i denne forbindelse ikke stilling til de øvrige bemyndigelser til fravigelse af villaservitutter, men det vil være relevant at vurdere disse i forbindelse med et evt. fortsat arbejde med villaområderne.
• Udpegning af relevante områder for en evt. lokalplanlægning på baggrund af de politiske tilbagemeldinger om, hvad der ønskes sikret ved områderne.

Økonomi

Indstillingen har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har drøftet indstillingen, vil Teknik- og Miljøforvaltningen vurdere, hvorvidt der skal arbejdes videre med sagen med henblik på at fremlægge en indstilling om en strategi for villaområderne. Såfremt forvaltningen vælger at arbejde videre med en strategi, vil forvaltningen inddrage lokaludvalg, grundejerforeninger og øvrige relevante interessenter i den videre proces. Såfremt Teknik- og Miljøforvaltningen på baggrund af Teknik- og Miljøudvalgets drøftelser finder det relevant at overveje fortætningsmuligheder udenfor kommuneplanens rammer, vil Teknik- og Miljøforvaltningen drøftemuligheder herfor med Økonomiforvaltningen.

Pernille Andersen

/Jan Heichelmann

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 23. oktober 2017

Indstillingen blev drøftet.