Administrationsgrundlag for udeservering

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at Teknik- og Miljøforvaltningen sender udkast til Administrationsgrundlag for udeservering i offentlig høring i 12 uger (bilag 2) inden endelig vedtagelse i Teknik- og Miljøudvalget i efteråret 2023.

    

2. at der ikke indføres ulovbestemte høringer (udvidet partshøring) ved tilladelser til udeservering (bilag 3).

    

3. at ”Medlemsforslag om udvidelse af partshøring ved udeservering", stillet af Socialdemokratiet på Teknik-og Miljøudvalgets møde den 15. august 2022, hermed er håndteret (bilag 4).

    

4. at ”Medlemsforslag om tidsmæssigt udvidet udeservering”, stillet af Enhedslisten, Radikale Venstre, Alternativet og Venstre på Teknik-og Miljøudvalgets møde den 8. maj 2023, hermed er håndteret (bilag 14).

Problemstilling

Teknik- og Miljøudvalget drøftede den 14. november 2022 indholdet af et nyt administrationsgrundlag for udeservering. På baggrund af drøftelsen fik forvaltningen efterfølgende udarbejdet et kvalitativt vidensgrundlag af et eksternt analysefirma. Teknik- og Miljøforvaltningen modtog den 7. marts 2023 resultaterne af undersøgelsen, om københavnernes holdning til udeserveringer i København (bilag 5).

Det nye administrationsgrundlag skal sikre, at der er en rimelig balance i forhold til brug af byen, beboelse og fremkommelighed, især for udsatte grupper. Dertil kommer en skærpelse af håndhævelsesindsatsen overfor de restaurationer, der ikke overholder reglerne. Administrationsgrundlaget gør op med tidligere politiske beslutninger på området (tidligere politiske beslutninger findes i bilag 1 og bilag 13 Administrationsgrundlag for udeservering fra 2017).

Teknik-og Miljøudvalget skal tage stilling til, at administrationsgrundlag for udeservering (bilag 2) sendes i offentlig høring i 12 uger.

Løsning

Der lægges op til at ændre tilladelsernes varighed fra 1 år til 3 år. 3-årige tilladelser giver mulighed for en øget håndhævelse og skærpet tilsyn. Derudover er det mere erhvervsvenligt, at der ikke skal søges årligt. På de øvrige drøftelsespunkter indstilles status quo med beskrivelse af muligheder for ændringer i det politiske handlerum. Dette er; scenarier for differentierede åbningstider, indførsel af gebyr og anvendelsen heraf, vægtningen af fremkommelighed på smalle fortove samt opmærkning af arealer til udeservering fx ved et udvidet forsøg.   

I administrationsgrundlaget (bilag 2) fastsættes en række principper og vurderingskriterier for fremadrettet praksis på området, som forvaltningen efter endelig vedtagelse, vil administrere tilladelser til udeservering efter. Andre politiske beslutninger, der kan påvirke administrationen af udeserveringer, er lokalplaner. Den netop vedtagne Byrums- og trafikplan (Borgerrepræsentationen den 2. februar 2023) forventes fx i et vist omfang at påvirke fremtidige tilladelser til udeserveringer i Middelalderbyen og dette implementeres i administrationsgrundlaget.

Administrationsgrundlaget for udeservering vil erstatte alle tidligere politiske beslutninger på området for udeservering. Forvaltningen har i oktober 2017 samlet et administrationsgrundlag for udeservering (bilag 13), der gennemgår de juridiske rammer, som forvaltningen som myndighed arbejder inden for, samt de politiske beslutninger, der er truffet om udeservering i de seneste ca. 25 år. Et administrationsgrundlag for udeservering er ikke tidligere samlet politisk godkendt.

Drøftelsespunkterne i Teknik- og Miljøudvalget den 14. november 2022 var:

1. Flerårige tilladelser
2. Åbningstider for udeservering
3. Genindførsel af gebyr for udeservering
4. Fremkommelighed på smalle fortove
5. Håndhævelse
6. Opmærkning af arealer til udeservering

1. 3-årige tilladelser og 5. Håndhævelse (bilag 8)

Forvaltningen indstiller, at der som udgangspunkt gives 3-årige tilladelser til udeservering.

3-årige tilladelser kan give forvaltningen bedre mulighed for en skærpet håndhævelse i forhold til vilkårsovertrædelser, herunder mulighed for at tilbagekalde tilladelser ved gentagne eller grove vilkårsovertrædelser. Ved 3-årige tilladelser er det tidsmæssigt og processuelt muligt at behandle en tilbagekaldelsessag, inden tilladelsen udløber.

Ved indførsel af 3-årige tilladelser vil forvaltningens fokus ændre sig fra, primært at være sagsbehandling af tilladelser til opstilling, til fremadrettet at være sagsbehandling af håndhævelser, uden at der skal tilføres andre/ekstra ressourcer til området.

Øget tilsyn og håndhævelse

Forvaltningen anbefaler, at den nyligt implementerede praksis (januar 2023) med fire årsværk til tilsyn og skærpede håndhævelsesprocesser fortsætter og udvikles.

Nuværende praksis er 1-årige tilladelser, der gælder et kalenderår ad gangen. Nuværende praksis for tilsyn og håndhævelse beskrives yderligere i bilag 8.

Politisk handlerum

Udvalget kan beslutte at,

1. Forvaltningen skal fortsætte nuværende praksis med 1-årige tilladelser.
2. Der kan afsættes midler til yderligere håndhævelse i forbindelse med mulig genindførsel af gebyr.

Fordelene ved 3-årige tilladelser er mulighed for øget håndhævelse og skærpet tilsyn. Derudover er det mere erhvervsvenligt, at der ikke skal søges årligt.

Ulemperne ved 3-årige tilladelser kan være mindre fleksibilitet ved løbende ændringer i omgivelserne, fx efter fortovsgenopretninger, indretning af byens pladser med byrumsinventar eller ved nye restauratører, som ønsker udeservering på en (allerede af udeservering fyldt) plads.

2. Åbningstider (bilag 7)

Forvaltningen indstiller, at åbningstiderne fortsætter som i dag, hvor det er tilladt at holde åbent til kl. 24:00 alle ugens dage, og i udvalgte områder (Metropolzonen, Kødbyen og Nyhavn) til kl. 02:00.

Derudover indstilles øget brug af dispensation til udvidet åbningstid i områder og på pladser udenfor Indre By og Indre Nørrebro fredage og lørdage i sommerhalvåret jf. Medlemsforslag om tidsmæssig udvidet udeservering godkendt i Teknik- og Miljøudvalget den 8. maj 2023.

Forvaltningen vil dog ikke på forhånd udpege pladser, men i stedet nedsætte saglige kriterier for udvælgelse, hvorefter efterspørgslen fra restauratører vil blive udslagsgivende for valg af arealerne. Saglige kriterier vil være; 1. Nærhed til nærmeste beboelse og 2. Helhedsvurdering af restaurationstætheden og belastningen i området. 

Forvaltningen anbefaler tilgangen, hvor det er restauratører der skal ansøge om dispensation til længere åbningstid, frem for at forvaltningen udpeger pladser. Dette på grund af øget fleksibilitet for at imødekomme markedskræfterne og efterspørgsel i branchen. Denne model kan også skabe endnu mere bredde i, hvor udeserveringerne kan have senere åbent og dermed mindske belastningen ved fx udpegede pladser. Forvaltningen bemærker, at det princip, der i administrationsgrundlaget kaldes "nærhedsprincippet", betyder at det kun er restauratører som ligger ud til torve og pladser, der kan ansøge om udeservering på et givent torv eller plads. Med andre ord er der risiko for, at der ikke er restauratører, der ønsker at holde længere åbent i umiddelbar nærhed til de pladser, forvaltningen i givet fald udpeger.

Politisk handlerum

Udvalget kan beslutte andre scenarier for åbningstider:

1. Differentierede åbningstider i hhv. hverdage og weekender
2. Differentierede åbningstider efter geografi
3. Hvis udvalget ønsker, at forvaltningen udpeger pladser jf. ordlyden i medlemsforslaget, kan det pålægges forvaltningen at gå i dialog med lokaludvalgene om at identificere disse pladser i forbindelse med høringen. Efter identificering skal der foretages en supplerende høring, hvorefter udvalget kan godkende de udpegede pladser sammen med den endelige godkendelse af administrationsgrundlaget.

Scenarier for åbningstider uddybes i bilag 7.

Fordelen ved at bevare nuværende åbningstider er, at hovedparten af restauratører og beboere får samme vilkår i næsten hele byen.

Fordelene ved øget brug af dispensation er, at en dispensation kan håndhæves med hurtig konsekvens. Et vilkår for dispensationen vil være, at den kan trækkes tilbage, hvis forvaltningen modtager berettigede klager over forhold. Denne procedure reguleres i henhold til Restaurationsforskriften.

Ulempen ved at bevare nuværende åbningstid er, at forskelligrettede ønsker om henholdsvis kortere og længere åbningstid ikke imødekommes.

Ulempen ved øget brug af dispensation er forskellige vilkår for restauratørerne, hvilket er mindre gennemsigtigt for omverdenen.

3. Genindførsel af gebyrer (bilag 11)

Udeserveringer, skilte og vareudstillinger i Københavns Kommune er afgiftsfritaget til og med 2024, besluttet med Budget 2021 (Borgerrepræsentationen den 1. oktober 2020) (A, C, B, F, O, V og Fremad), og har været det siden 2012.
I lighed med Teknik- og Miljøudvalgets indstilling til Borgerrepræsentationen, om at indføre gebyr for midlertidig råden over offentligt vejareal til containere, byggepladser, materiel, stilladser mv. (Teknik- og Miljøudvalget 3. oktober 2022), er det også muligt at indføre et gebyr for udeservering.

I henhold til Vejlovens §80, stk. 2, kan forvaltningen opkræve betaling for brug af vejarealet, når udnyttelsen sker i et forretningsmæssigt øjemed. Taksten skal dække direkte eller indirekte omkostninger, herunder eventuelle følgeomkostninger, i forbindelse med myndighedsbehandling af tilladelser til råden over vej. Et eventuelt gebyr må altså ikke være højere end de reelle omkostninger, som forvaltningen har med at administrere ordningen. Gebyret kan skaleres og beregnes på baggrund af det ønskede serviceniveau, fx antallet af tilsyn.

På baggrund af udregning af takst for midlertidig råden over vejareal, er eksemplerne beregnet  på samme niveau; 0,46 kr. pr. kvadratmeter pr. dag. Afregning for udeservering forventes at ville foregå på årlig basis.

Eksempler på priser for en udeservering pr. år.

Forvaltningen anbefaler at, hvis der indføres gebyr på udeservering, skal de frigivne midler takstfinansiere det nuværende skattefinansierede tilsyn. Alternativt skal tilsynsniveauet øges og gebyret kan dermed hæves.

Andre scenarier for anvendelse af frigivne midler (uddybet i bilag 11);

• Øget tilsyn – skalerbart
• Finansiering af opmærkning af arealer til udeservering

Nuværende praksis er, at der ikke er gebyr for udeservering.

Politisk handlerum

• Hvis Teknik- og Miljøudvalget ønsker at indføre gebyr på udeservering, kan udvalget beslutte, at Teknik- og Miljøforvaltningen skal forelægge en indstilling til Borgerrepræsentationen med oplæg til endelig fastsættelse af taksten og disponering af de frigivne midler.

Fordelene ved at genindføre gebyr er, at der vil være finansiering til fortsat at styrke servicen og tilsynsniveauet på området.

Ulemperne ved gebyr vil være øget administration i forvaltningen og forringelse af restauratørernes nuværende økonomiske vilkår.

4. Fremkommelighed på smalle fortove (bilag 9)

Forvaltningen indstiller i administrationsgrundlaget at fortsætte nuværende praksis ift. Udeservering på smalle fortove, som kommer fra Borgerrepræsentationens vedtagelse af ’Gang i København’ i 2007, hvori det bl.a. blev tilladt, hele året at have én række borde langs egen facade.

På smalle fortove er fremkommeligheden generelt udfordret. Forvaltningens praksis betyder, at tilladelser til udeserveringer på smalle fortove sker på bekostning af fremkommeligheden på stedet.

Et smalt fortov er som udgangspunkt karakteriseret ved en betonflise, inklusiv kantsten.  

Nuværende praksis er beskrevet ovenfor og uddybet i bilag 9.

Politisk handlerum

• Udvalget kan beslutte at ændre forvaltningens praksis ift. udeservering på smalle fortove, ved at forvaltningen i højere grad skal lægge vægt på fri passage til forbipasserende og hensynet til tilgængeligheden for personer med funktionsnedsættelser ol. Hvis dette besluttes, vil forvaltningen ændre praksis og i sagsbehandlingen i højere grad vægte fri passage på fortove, pladser mv. over areal til udeservering. Dette vil flugte med Byrums- og trafikplanens øgede fokus på fremkommelighed i Middelalderbyen. Hvis dette besluttes, skal det varsles i god tid til de berørte restauratører.

Fordelen ved at vægte fremkommeligheden over udeservering, ved smalle fortove, er øget hensyn til fri passage for gående og tilgængeligheden for personer med funktionsnedsættelse og det vil også generelt forbedre de naturlige ganglinjer. Vejdirektoratets anbefaling til fortoves bredde er 1,5 meter, som friholdes for faste genstande.

Ulempen vil være, at restaurationer (anslået 120 virksomheder ud af i alt ca. 900 virksomheder) særligt i Indre By og brokvartererne, hvor smalle fortove nogle steder er meget udbredt, ikke længere vil kunne få en tilladelse til udeservering.

5. Håndhævelse (behandles i punkt 1)

6. Opmærkning af arealer til udeservering (bilag 6)

Hvis udvalget vil indføre opmærkning af arealer, foreslår forvaltningen, at der i en treårig forsøgsordning udvælges to-fire områder/strækninger til yderligere forsøg med opmærkning af arealer til udeservering.

Eksempel med priserne i pilotprojektet

*Kvalitet mv. er ikke afprøvet. Løbende drift og vedligehold er ikke prissat. Det bemærkes at forholdet mellem en engangsydelse ved etablering og løbende drift og vedligehold er ukendt.

Nuværende praksis er, at der ikke er opmærkning af arealer til udeservering, bortset fra pilotforsøg i Gartnergade, Brolæggerstræde, Gammel Strand og Ravnsborggade igangsat i 2023.

Politisk handlerum

Udvalget kan beslutte

1. ikke at iværksætte yderligere forsøg på området
2. at udvalget kan vælge at henvise til finansiering i Budget 2024:

1. at indføre opmærkning ud fra objektive kriterier som fx torve og pladser eller smalle fortove.
2. at indføre opmærkning i hele byen.
3. at beslutte en treårig forsøgsordning med opmærkning af yderligere to-fire gader/arealer til udeservering ud fra kriterierne; høj koncentration af udeserveringer og udfordringer med fremkommeligheden.

Fordelene ved opmærkning er lettere håndhævelse for forvaltningens tilsyn ved konstatering af, om tilladelsens areal overskrides eller hvis der er tale om ulovlig opsætning af inventar til udeservering.

Ulemperne ved opmærkning er øget administration af borgerhenvendelser, fx ved overskridelser af mindre karakter samt udgifter til løbende drift og vedligehold ved slitage, ændrede forhold ol. Der er ikke taget højde for påvirkning af byens æstetik.  

Byrums- og Trafikplan - betydningen for praksis i Middelalderbyen (bilag 10)

Byrums- og trafikplanen sigter efter en bedre balance i bylivet og vægter forholdene for fodgængere og fremkommeligheden højt. For administrationen af tilladelser til udeservering betyder planen bl.a. at: 

• I gader hvor fortovene bliver udvidet med henblik på at skabe bedre forhold for fodgængere, vil der som udgangspunkt ikke blive tilladt større arealer til udeservering end hidtil.
• På pladser, der er udpeget til ikke-kommercielt ophold og stille rekreation, vil udeservering og vareudstilling generelt blive begrænset.
• Indhegning og afskærmning generelt – også med plantekasser ol. - i højere grad end i dag ikke tillades.
• Udeservering til kantsten bør undgås, hvor det er uhensigtsmæssigt for fremkommeligheden.

Planens påvirkning af nuværende praksis vurderes at være mest indgribende på Frue Plads/Dyrkøb, hvor nuværende tilladelser vil blive indskrænket, da pladsen er udpeget til ikke-kommercielt brug. Andre pladser udpeget til ikke-kommercielt brug er; Gammeltorv, Nina Bangs Plads, den nordlige del af Nikolaj Plads, Berthel Thorvaldsens Plads og Christiansborg Slotsplads, hvor der i dag ikke er tilladelser til udeservering.

Derudover påvirker planen opstilling af plantekasser og/eller anden afskærmning, der får arealet til udeservering til at fremstå lukket eller privatiseret. Dette er dog allerede en del af forvaltningens praksis med et vilkår i tilladelsen om, at arealet skal fremstå åbent og tilgængeligt. Dette vilkår har forvaltningens tilsyn ikke i tilstrækkelig grad kunnet prioritere at håndhæve tidligere. Men grundet den nye ressourcesituation med fire årsværk til tilsyn, vil dette blive prioriteret fremover og dermed flugte med hensigterne i Byrums- og trafikplanen.

Forvaltningen vil implementere hensigterne i planen ud fra en konkret vurdering af forholdene på det ansøgte sted, hvor det primære fokus er fremkommelighed, herunder ganglinjer, ledelinjer, trafiksikkerhed ol. Fx vurderes det hensigtsmæssigt at fortsætte praksis med at tillade plantekasser ved adskillelse af udeserveringer, fx vertikalt ud for egen facade og at udeserveringer til kantsten fortsat er muligt ved fx brede fortove, af hensyn til ganglinjen. Illustration af eksempel med plantekasser og brede fortove samt plads udpeget til ikke-kommerciel brug findes i bilag 10.

Nuværende praksis er, at forvaltningen på baggrund af øgede ressourcer til tilsyn samt implementering af Byrums- og trafikplanen vil øge fokus på håndhævelse af opstilling med plantekasser ol., så arealet ikke fremstår privatiseret og ekskluderende for forbipasserende. Forvaltningen vil som udgangspunkt ikke tillade udeservering i gader, hvor fortovene bliver udvidet med henblik på at skabe bedre forhold for fodgængere

Politisk handlerum

• Udvalget kan give en pejling af, i hvor høj grad forvaltningen skal tolke sin læsning af Byrums- og trafikplanen restriktivt fx, ved i endnu højere grad at undgå opstilling af plantekasser (scenarier illustreret i bilag 10).

Fordelene ved færre plantekasser, er bedre plads til fremkommelighed og/eller øvrigt inventar i udeserveringen, samt risikoen for, at plantekasser der ikke vedligeholdes, skæmmer i byen.

Ulempen er en praksisændring, hvor restauratører ikke kan skærme udeservering fra omgivelserne, ej heller ved trafikale hensyn. Dertil kan plantekasser (hvis de vedligeholdes) skabe grønne og attraktive byrum.

Udvidet partshøring (ulovbestemt høring) ved tilladelser til udeservering (bilag 3)

Forvaltningen har med inddragelse af Kultur- og Fritidsforvaltningen redegjort for de retlige rammer for partshøring ved tilladelser til udeservering, samt muligheden for at indføre en praksis om ulovbestemte høringer (bilag 3).

Forvaltningen anbefaler, at der ikke indføres en praksis for ulovbestemt høring af naboer ved tilladelser til udeservering.

Kommunen er ikke lovgivningsmæssigt forpligtet (efter forvaltningsloven) til at foretage partshøring af naboer eller lignende til en restauration, i forbindelse med ansøgning om udeservering. Det skyldes, at de efter forvaltningslovens bestemmelser ikke kan anses for at have en væsentlig og individuel interesse i sagen og derfor ikke kan betragtes som part. Men selvom naboer til restaurationer ikke har officiel partstatus, er der ikke nogen juridisk hindring for, at Teknik- og Miljøudvalget kan vedtage en praksisændring og indføre ulovbestemte høringer.

Det er forvaltningens vurdering, at en praksisændring med ulovbestemte høringer ved udeservering, ikke vil opfylde formålet med medlemsforslag, jf. motiveringen.

Ifølge motivationen for medlemsforslaget er formålet med forslaget at reducere evt. støjgener, som borgere oplever i forbindelse med udeserveringer, hvor der primært fokuseres på salg af alkohol samt at sikre fremkommeligheden på vejene.

Forvaltningens vurdering er, at det i et afslag ikke vil være sagligt at lægge afgørende vægt på de høringssvar, som omhandler støjgener, medmindre der også er færdselsmæssige hensyn der taler imod en tilladelse (uddybes i bilag 3).

Det må derfor forventes, at størstedelen af de indgivne høringer fra naboer, hvis de ikke omhandler vejtekniske forhold, ikke vil kunne bære tilstrækkelig vægt i forhold til afgørelsen af ansøgninger om udeserveringer.

Politisk handlerum

Udvalget kan beslutte, at:

1. Forvaltningen skal ændre praksis og indføre ulovbestemte høringer ved behandling af ansøgninger om tilladelse til en udeservering.
2. Anvende andre greb, som fx åbningstider og praksis på smalle fortove, til at regulere gener forbundet med udeserveringer, som beskrevet i det politiske handlerum under de to punkter.

Høring

Administrationsgrundlaget sendes i offentlig høring, herunder til lokaludvalg og branchen, forventeligt i perioden fra 1. juni 2023 og 12 uger frem.

Forvaltningen vil i høringsperioden invitere alle relevante interessenter til dialogmøde om bl.a. opmærkning af arealer til udeservering.

Politisk handlerum

Det politiske handlerum beskrives under de enkelte punkter. Udvalget kan desuden beslutte ikke at sende administrationsgrundlaget i offentlig høring.

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

I de politiske handlerum er der mulighed for forskellige scenarier for opmærkning af arealer til udeservering, som vil kræve finansiering ved fremtidigt budget.

Ved indførsel af gebyr kan udvalget beslutte, at Teknik- og Miljøforvaltningen skal forelægge en beslutning til Borgerrepræsentationen med endelig fastsættelse af taksten og disponering af de frigivne midler.

Udvikling af it-understøttende systemer til 3-årige tilladelser og indførsel af gebyr håndteres inden for forvaltningens driftsramme.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har godkendt indstillingen, sendes udkastet i offentlig høring i 12 uger.

Forvaltningen vil efter endt høring fremlægge administrationsgrundlaget samt hvidbog for høringssvar til endelig vedtagelse i Teknik- og Miljøudvalget i efteråret 2023.

Søren Wille

/Lena Kongsbach