Forbud og begrænsning af brændeovnsfyring

Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til dialog med Miljøministeriet om hjemmel til at begrænse eller forbyde brug af brændeovne samt om hjemmel til at stille skærpede krav til personbiler i miljøzonen.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at Teknik- og Miljøforvaltningen går i dialog med Miljøministeriet om hjemmel til at begrænse eller forbyde brug af brændeovne i ejendomme med adgang til fjernvarme og elvarme samt om hjemmel til at stille skærpede krav til personbiler i miljøzonen med det formål at løfte de politiske initiativer bag medlemsforslagene, som rækker ud over regeringens oplæg om mulighed for lokalt forbud mod brændeovne ældre end 2008 samt oplægget om at forbyde persondieselbiler uden filter at køre i miljøzonen.
2. at der hermed er gjort op med medlemsforslag stillet af Socialistisk Folkeparti på Borgerrepræsentations møde den 29. oktober 2020 om forbud af fyring i brændeovne om natten og i børnelivszoner, jf. bilag 3.
3. at der hermed er gjort op med medlemsforslag stillet af Socialistisk Folkeparti på Borgerrepræsentations møde den 4. februar 2021 om at sætte Københavns Kommune fri af statslige barrierer på luftområdet, jf. bilag 4.
4. at der hermed er gjort op med medlemsforslag stillet af Socialistisk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti på Teknik- og Miljøudvalgets møde den 8. marts 2021 om at undersøge, om det er muligt at pålægge boligejere at tilslutte sig enten fjernvarme eller elvarme, hvis deres ejendom udelukkende eller primært har brændeovn som opvarmningskilde, jf. bilag 5.

Problemstilling

Ovenstående tre medlemsforslag pålægger Teknik- og Miljøforvaltningen at undersøge forskellige muligheder for, at kommunen kan regulere brugen af brændeovne. Herunder skal forvaltningen undersøge mulighederne for at begrænse eller lave forbud mod brug af brændeovne, at lave en forskrift til begrænsning af forurening fra brændeovne, at stille krav om tilslutningspligt til el- og fjernvarme samt undersøge mulighederne for at søge om brug af den udvidede udfordringsret til at sikre kommunens handlerum på luftområdet. 

Løsning

Regeringen har den 26. maj 2021 fremlagt et udspil ”Tættere på - Grønne byer og en hovedstad i udvikling”, som omfatter et forslag om, at kommuner skal have mulighed for at forbyde ældre brændeovne produceret før 2008 i områder med fjernvarme og naturgas, ligesom det også indeholder et forslag til, at miljøzonebyerne får mulighed for at indføre skærpede miljøzonekrav, så dieselpersonbiler uden partikelfilter ikke må køre i byernes miljøzoner. Begge forslag spiller sammen med medlemsforslaget vedtaget 4. februar 2021, men som det er formuleret i regeringens udspil (bekendtgørelsen herfor foreligger endnu ikke), vil det kun omfatte en mindre del af brændeovnene og personbilerne, og vurderes derfor ikke tilstrækkeligt som grundlag for at imødekomme indholdet og ambitionsniveauet i de tre medlemsforslag.

Teknik- og Miljøforvaltningen har gennemført en juridisk gennemgang af kommunens muligheder for at regulere luftforurening fra brændeovne efter gældende regler i brændeovnsbekendtgørelsen (BEK 541 af 27/04/2020) og Varmeforsyningsloven, jf. bilag 2. Den juridiske gennemgang forholder sig udelukkende til gældende lovgivning og vil skulle tilpasses, når regeringens udspil er blevet konkretiseret.

Anbefaling af handlinger til begrænsning af forurening fra brændeovne
Den juridiske gennemgang af brændeovnsbekendtgørelsen og varmeforsyningsloven viser, at kommuner kun har et begrænset råderum i forhold til at regulere luftforurening fra brændeovne, og at en ændring af eller dispensation fra lovgrundlaget vil have den største effekt i forhold til at reducere luftforurening med de sundhedsskadelige partikler fra brændeovne i København. Selvom det med det nye udspil fra regeringen skulle blive muligt at forbyde brændeovne produceret før 2008, så vil det forventeligt kun gælde en mindre del af brændeovnene i København.

Teknik- og Miljøforvaltningen anbefaler på den baggrund, at Københavns Kommune benytter sig af det nu offentliggjorte regeringsudspil og det på landsplan øgede politiske fokus på området og går i dialog med Miljøministeriet om udformningen af det kommende regelgrundlag jf. regeringens udspil, hvorunder intentionerne bag medlemsforslagene søges løftet.

Teknik- og Miljøforvaltningen vil i dialogen gøre opmærksom på de fordele, der er ved regulering af alle brændeovne (også nyere end 2008) på lokalt plan i særligt de større og mere tætbefolkede byer. I den forbindelse anbefaler forvaltningen, at der for nærværende ikke arbejdes videre med forskrifter, som fx forbud mod nattefyring, mens forvaltningen afventer hhv. dialogen med Miljøministeriet og udformningen af regelgrundlaget på baggrund af regeringens udspil. Dette begrundes med, at det vil kræve yderligere undersøgelser og grundig dokumentation for at tilvejebringe en konkret miljømæssig begrundelse, der vil være en forudsætning for at kunne indføre strengere krav i afgrænsede områder ved hjælp af forskrifter. I det følgende uddybes konklusionerne fra den juridiske gennemgang og forvaltningens anbefalinger.

Det kan Københavns Kommune ikke under gældende lovgivning i forhold til brændeovne
Københavns Kommune kan ikke forbyde typer af brændeovne, der lever op til de i brændeovnsbekendtgørelsens fastsatte krav om grænseværdier, eller med udgangspunkt i bekendtgørelsens § 18 indføre et helt eller delvist forbud mod brug af brændeovne i byen. Dette vil kræve en ændring af brændeovnsbekendtgørelsen.

Der er allerede indført tilslutningspligt til fjernvarme i Københavns kommune, men i de tidligere gældende regler herom (varmeforsyningslovens §§ 11-13) var der ikke mulighed for at pålægge de enkelte boligejere at aftage fjernvarme og ophøre med brændeovnsfyring. Beslutninger om tilslutningspligt efter de tidligere gældende regler er stadig gældende, men heri ligger alene en pligt til at betale en fast årlig effektbetaling (de faste omkostninger). Kommunen kan ikke pålægge boligejere at tilslutte sig elvarme.

Det kan Københavns Kommune under gældende lovgivning i forhold til brændeovne
Det er brændeovnsbekendtgørelsen, der fastsætter kommunens handlerum i forhold til brændeovne, men der kan være eksempler, hvor anden lovgivning også giver mulighed for regulering af brændeovne, uden at det kan betragtes som omgåelse af brændeovnsbekendtgørelsen. Et eksempel er en lokalplan med forbud mod opførelse af ny bebyggelse med skorstene.

Kommunen har, i forhold til konkrete sager, fx klager fra naboer over røggener, mulighed for at udstede påbud efter miljøbeskyttelsesloven til brændeovnsejere, hvis der foreligger en ”væsentlig forurening”.

Det fremgår af den juridiske analyse, at der i en forskrift vil kunne fastsættes bestemmelser om bl.a. forbud mod nattefyring, forstået sådan, at ejeren ikke må reducere ilttilførslen for at bevare gløder til optænding næste morgen. En sådan forskrift vil i praksis være vanskelig at håndhæve.

Det fremgår endvidere af den juridiske analyse, at det ikke kan afvises, at kommunen i et geografisk klart afgrænset område (fx et område med mange institutioner eller lignende) vil kunne fastsætte strengere krav i forskrifter i forhold til, hvad der ellers gælder i kommunens forskrifter. Det forudsætter dog, at den luftforurening, som søges begrænset, især stammer fra netop brændeovne i det pågældende område, jf. et krav om miljømæssig begrundelse og proportionalitet, hvilket er svært at dokumentere, jf. herunder.

Vurdering af muligheden for forskrifter
Forvaltningen vurderer på baggrund af den juridiske analyse, at det under den gældende lovgivning vil være vanskeligt at indføre strengere forskrifter, end hvad der generelt gælder i kommunens forskrifter, primært fordi:

• Det må forventes at være vanskeligt at dokumentere, at luftforureningen i et geografisk klart afgrænset område især stammer fra brændeovne, da luftforureningen fx med fine partikler i København stammer fra forskellige både lokale og udefrakommende kilder. Udover brændeovne er dette kilder som vejtrafik, krydstogtskibe, arbejdsmaskiner, kraftvarmeværker og lignende.
• Hertil kommer, at de årlige gennemsnitsmålinger og beregninger af luftens indhold af partikler i København ligger under EU´s grænseværdier (jf. ”Luftkvalitet 2019, Status for den nationale luftkvalitetsovervågning i Danmark”, udarbejdet af Dansk Center for Miljø og Energi), hvorfor det kan være svært at pege på, at der foreligger proportionalitet eller en særlig miljømæssig begrundelse for at stille særlige krav i udvalgte, afgrænsede områder.

Teknik- og Miljøforvaltningen vurderer på denne baggrund, at en ændring af eller dispensation fra regelgrundlaget vil have den største effekt i forhold til at reducere luftforurening med de sundhedsskadelige fine partikler fra brændeovne i København. 

Alternativt kan det besluttes at undersøge nærmere, om der er grundlag for at indføre strengere krav i forskrifter i afgrænsede områder, således som det foreslås med medlemsforslag af 29. oktober 2020 (fx i områder med mange institutioner eller lignende). Dette vil kræve, at der i forbindelse med kommende budgetforhandlinger afsættes midler til opfølgende undersøgelser, målinger og dokumentation for en konkret miljømæssig begrundelse i de afgrænsede områder samt efterfølgende øget tilsyn med henblik på håndhævelse.

Dialog med Miljøministeriet
Den juridiske analyse peger på, at det ikke i dag er realistisk at søge om hjemmel til at indføre aftagepligt for fjernvarme, da Folketinget har ophævet hele tilslutningspligten i varmeforsyningsloven. På den baggrund anbefaler forvaltningen, at Københavns Kommune går i dialog med Miljøministeriet om hjemmel til at begrænse eller forbyde brug af brændeovne i ejendomme med adgang til fjernvarme og elvarme samt om hjemmel til at stille skærpede krav til personbiler i miljøzonen. Da regeringen nu selv er kommet med et udspil på området, er hensigten med dialogen, at Københavns Kommune søger at løfte de politiske initiativer bag medlemsforslagene, som rækker ud over regeringens oplæg om mulighed for lokalt forbud mod brændeovne ældre end 2008, samt oplægget om at forbyde persondieselbiler uden filter at køre i miljøzonen og på den baggrund søger at bidrage til udformningen af det konkrete regelgrundlag jf. regeringens udspil.

Økonomi

Indstillingen har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for kommunen. 

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har godkendt indstillingen, går Københavns Kommune i dialog med Miljøministeriet om hjemmel til at begrænse eller forbyde brug af brændeovne i ejendomme med adgang til fjernvarme og elvarme samt om hjemmel til at stille skærpede krav til personbiler i miljøzonen. Teknik- og Miljøudvalget vil blive forelagt en status på dialogen ultimo 2021. En sådan videre proces vil ligeledes omfatte dialog med centrale aktører på området, herunder Københavns Kommunes ekspertgruppe for luftforurening og sundhed, Skorstensfejerlauget m.fl. blandt andet med henblik på at kvalificere dokumentation og effektvurderinger.

Søren Wille

/Lone Byskov

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 21. juni 2021

Indstillingen blev godkendt uden afstemning.

Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:

”Vi ønsker ikke at forbyde brændeovne i København, men ser gerne, at de ældste og mest forurenende udskiftes til nyere og mindre forurenende brændeovne.”

Det samlede udvalg afgav følgende protokolbemærkning:

”Vi er positivt indstillede overfor at udvide de eksisterende miljøzoner for busser og lastbiler til også at omfatter personbiler.”