Procesplan og tidsplan for undersøgelse af mulighed for højhuse i Ydre Nordhavn, Østerbro
Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget skal tage stilling til forvaltningernes forslag til en proces for undersøgelse af mulighed for højhuse i Ydre Nordhavn.
Indstilling
Teknik- og Miljøforvaltningen og Økonomiforvaltningen indstiller,
- at Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget godkender forvaltningernes forslag til undersøgelse af mulighed for højhuse i Ydre Nordhavn (bilag 2 og 3) for at sikre en bred belysning af udviklingsmulighederne og helhedsorienteret planlægning samt tid til borgerinddragelse og for at sikre, at trafikken i Nordhavn fortsat vil kunne afvikles.
Problemstilling
To projektudviklere ønskede i 2017 at placere højhuse på henholdsvis 280 og 330 meter ved den fremtidige metrostation Krydstogtkaj i Ydre Nordhavn. Teknik- og Miljøudvalget samt Økonomiudvalget behandlede ønsket om at opføre højhuse hhv. den 19. juni 2017 og den 15. august 2017. På mødet den 19. juni 2017 godkendte Teknik- og Miljøudvalget ikke forvaltningernes indstilling om at afvise højhusprojekterne. På mødet den 15. august 2017 godkendte Økonomiudvalget ligeledes ikke indstillingen om at afvise højhusprojekterne, men godkendte Økonomiforvaltningens indstilling om at opretholde rækkefølgeplanlægningen i Kommuneplan 2015, hvor området er fastlagt som perspektivområde og som del af det lokalplanområde, der har givet mulighed for opfyld af vandarealer i Ydre Nordhavn gennem Metroloven. Rækkefølgen i udviklingen af større byudviklingsområder fastlægges i Rækkefølgeplanen i Kommuneplanen. Et flertal i Økonomiudvalget afgav følgende protokolbemærkning: ”Partierne støtter, at det undersøges, om der er mulighed for højhuse i Nordhavn med særlig fokus på trafikafvikling og betydning for detailhandel. Der er ikke hermed taget stilling til de fremlagte projekter.”
Løsning
Med denne sag fremlægger forvaltningerne forslag til en proces for de nødvendige skridt i en undersøgelse af mulighed for højhuse i Ydre Nordhavn. Projektudvikleren for et af højhusprojekterne, H.C. Andersen Adventure Tower (HCAAT), har foreslået en anden og kortere tidsplan (bilag 4). Den anden projektudvikler for Great Northern har ikke henvendt sig til kommunen siden sagens behandling i sommeren 2017, og forvaltningerne har alene været i dialog med By & Havn om HCAAT-projektet med et højhus på op til 280 meter.
Forvaltningernes forslag til undersøgelse af mulighed for højhuse i Nordhavn betyder, at der først tages politisk stilling til mulighed for højhuse i Ydre Nordhavn og en helhedsplanlægning af området, hvis og når hele eller dele af Ydre Nordhavn fremrykkes i rækkefølgeplanen i forbindelse med Kommuneplan 2019. Der igangsættes dermed ikke en lokalplanproces nu.
Nuværende planforhold i Ydre Nordhavn
Den nuværende helhedsplan for Nordhavn fra 2009 (bilag 5) bygger på princippet om, at bebyggelsens højde bliver lavere desto længere ude i Nordhavn, der bygges. I Indre Nordhavn er udgangspunktet en base med bebyggelse i fem-seks etager samt enkelte høje bygninger op til 16 etager/60-70 meter. Helhedsplanen blev udarbejdet med en omfattende borgerinddragelse før, under og efter en åben international konkurrence om en struktur- og bebyggelsesplan for Nordhavn.
Dele af Ydre Nordhavn er et perspektivområde i Kommuneplan 2015, og arealerne er udlagt til havneformål og tekniske anlæg.
Nordhavn er omfattet af lov om Metroselskabet I/S og Udviklingsselskabet By & Havn I/S (Metroloven), som udlægger en del af arealet i det nordøstlige område til bl.a. containerterminal, adgangsveje og anlæg til containerterminal, samt til rekreative formål. Her gælder ”Lokalplan nr. 443 med tillæg nr. 1 for Udvidelse af Nordhavn og ny krydstogtterminal”, som bl.a. har givet mulighed for opfyld af vandarealer i Ydre Nordhavn. Hvis afgrænsningen af lovområdet skulle ændres, ville det resterende areal i Ydre Nordhavn blive perspektivområde. Det er en forudsætning for udvikling af dette areal i det nordøstlige område, at loven ændres, før et nyt plangrundlag for området vil kunne udarbejdes.
Siden helhedsplanens udarbejdelse er en væsentlig del af forudsætningerne i Ydre Nordhavn ændret: Den forudsatte opfyldning af vandarealer er blevet væsentligt mindre (herunder arealet til bebyggelse), laguneområdet og ØTC-bassinet (dokken, der blev brugt til at udskibe tunnelelementer til Øresundstunnelen) er blevet opfyldt, præcis placering af metrolinjeføring og Nordhavnstunnel er fortsat uafklaret, og kommunen har ønsker om placering og eventuelt køb af park i området.
Forvaltningernes forslag til undersøgelse af mulighed for højhuse i Ydre Nordhavn
Københavns Kommune arbejder med helhedsorienteret planlægning for de store byudviklingsområder for at sikre en sammenhængende og velfungerende by. En beslutning om at indføre høje højhuse vil påvirke Københavns skyline væsentligt og markant ændre Ydre Nordhavns tænkte profil.
Højhuse op til 280 meter er i strid med den nuværende helhedsplan for Nordhavn, og derfor bør der udarbejdes en ny helhedsplan for Ydre Nordhavn, hvis der skal planlægges for disse. I en ny helhedsplan kan der arbejdes med forskellige scenarier for den kommende byudvikling. Planen skal endvidere undersøge emnerne trafik, miljø, visuelle forhold, turisme, detailhandel mv. Ny helhedsplanlægning for Ydre Nordhavn bør ske med en grundig inddragelse af borgerne, i tråd med processen for den nuværende helhedsplan for Nordhavn.
I henhold til Økonomiudvalgets beslutning den 15. august 2017 om, at en stillingtagen til rækkefølgeplanen skal indgå i Kommuneplan 2019, foreslår forvaltningerne, at der tidligst påbegyndes helhedsplanlægning for Ydre Nordhavn efter Kommuneplan 2019 er vedtaget. Helhedsplan vil kunne være udarbejdet ca. i 2021, såfremt Ydre Nordhavn udpeges til byudvikling i 2019. Med en proces med udvidet borgerinddragelse og flere idéforslag til en ny helhedsplan, vil der i 2021 kunne træffes politisk beslutning om, hvor vidt skalaen fra den nuværende helhedsplan for Nordhavn skal fastholdes, eller om der skal være mulighed for høje højhuse i Ydre Nordhavn. Perspektivområdet Ydre Nordhavn er afhængig af Nordhavnstunnellen for at kunne udbygges. Levantkajområdet, som allerede indgår i Kommuneplan 2015’s byudvikling, er også afhængig af Nordhavnstunnelen for at kunne udvikles fuldt ud. Politisk beslutning om konkrete højhusprojekter vil først ske i forbindelse med endelig vedtagelse af en lokalplan jævnfør forvaltningernes tidsplan (bilag 3).
Forvaltningerne bemærker, at Sundkrogsgadekrydset ved Kalkbrænderihavnsgade ikke er dimensioneret til at kunne afvikle trafikken fra byudvikling i Ydre Nordhavn. Derfor bør byggeretsgivende plangrundlag i Ydre Nordhavn først vedtages tidligst to år før Nordhavnstunnelens foreløbige planlagte åbning i 2027 for at sikre, at trafik afledt af yderligere byudvikling kan afvikles hensigtsmæssigt.
Efter helhedsplanlægning kan følge en proces med bebyggelsesplan, startredegørelse, projekt/højhusdesign samt plangrundlag i form af lokalplan, kommuneplantillæg og miljøvurdering (VVM), eventuelt for konkrete højhusprojekter. Et plangrundlag vil kunne være klar i 2025, så første byggeri i Ydre Nordhavn tages i brug tidligst samtidig med Nordhavnstunnellens åbning.
Ovenstående proces er uddybet i forvaltningernes procesplan (bilag 2) og tidsplan (bilag 3). Her beskrives også de nødvendige forudsætninger.
Beskrivelse af HCAAT-projektets indhold og projektets forslag til proces- og tidsplan
Projektudvikler for HCAAT ønsker at opføre et højt højhus ved siden af den kommende metrostation Krydstogtkaj delvist i perspektivområdet Ydre Nordhavn og delvist inden for lovområdet, hvor By & Havn er grundejer. HCAAT-projektet indeholder et højhus på op til 280 meter, en forlystelses- og oplevelsespark samt offentligt tilgængelige friarealer. Den samlede bebyggelse rummer op til 150.000 m2 etageareal som en blanding af boliger, erhverv, hotel og detailhandel i højhuset og i den omkringliggende bebyggelse, samt almene boliger ved forlystelsesparken/friarealet. Af det samlede ønskede etageareal er 25.000 m2 boliger, hvoraf 6.250 m2 er almene boliger. Det samlede ønskede grundareal er på ca. 85.000 m2.
HCAAT-teamet ønsker politisk godkendelse af, at der arbejdes videre med HCAAT-projektets forslag til proces- og tidsplan (Bilag 4) fra foråret 2018. Derefter ønskes, at de nødvendige foranalyser er udarbejdet i foråret 2018, og at kommuneplantillæg for projektet samt ændring af kommunens rækkefølgeplan vedtages ultimo 2018.
By & Havn har over for forvaltningerne tilkendegivet, at hvis der er politisk opbakning til en kortere planproces, som ønsket af HCAAT, finder selskabet, at der i stedet for en egentlig helhedsplan og bebyggelsesplan, som vil tage for lang tid at tilvejebringe, må udarbejdes et enklere ”Forstudie til bebyggelsesplan” for det resterende område af etape 2 af den samlede byudvikling af Nordhavn. Formålet med forstudiet vil være konkretisering af HCAAT’s byggegrund samt overordnet disponering af denne med bebyggelse og udearealer i forhold til konteksten således, at konsekvenserne af at opføre HCAAT minimeres mest muligt for de omgivende bykvarterer. Når udviklingen af dette område (bortset fra HCAAT) bliver aktuelt, tilvejebringes så en egentlig helhedsplan/bebyggelsesplan.
I foråret 2019 ønsker HCAAT-teamet, at By & Havn har udarbejdet ”Forstudie til bebyggelsesplan” for en sydøstlig del af Ydre Nordhavn, og at der er udarbejdet en startredegørelse, hvorefter politikerne kan tage stilling til, om de vil gå videre med HCAAT-projektet. HCAAT-teamet ønsker ikke konkurrence for projekt/højhusdesign, men i stedet en særlig proces, hvor HCAAT-teamet udarbejder to-tre skitseforslag. På baggrund af skitseforslag ønskes en godkendt lokalplan for HCAAT-projektet og VVM-rapport ultimo 2020. Efter projektering og myndighedsbehandling ønskes en byggeperiode fra efterår 2023 til efterår 2027.
I forbindelse med udarbejdelse af bebyggelsesplan eller ”Forstudie til bebyggelsesplan” vil det blive afklaret, om HCAAT-projektet i givet fald mest hensigtsmæssigt placeres inden for eller uden for det areal, der i Metroloven er udlagt til bl.a. containerterminal, adgangsveje og anlæg til containerterminal, samt til rekreative formål. By & Havn meddeler, at HCAAT-projektet eventuelt vil kunne placeres på del af det areal, der er fastlagt til adgangsveje og anlæg til containerterminal, men ikke vil kunne placeres på de arealer, der er fastlagt til containerterminal og rekreative formål.
Forvaltningernes vurdering af konsekvenser ved at følge HCAAT-projektets tidsplan
Forvaltningerne vurderer, at HCAAT-projektets tidsplan er i strid med kommunens normale procedurer for planprocesser i forbindelse med større byudviklingsprojekter, eftersom tidsplanen ikke rummer tid til at lave de nødvendige og faglige undersøgelser. At følge HCAAT-projektets tidsplan vil medføre en tilsidesættelse af helhedsorienteret planlægning for byen og tilsidesættelse af belysning af flere forskellige projektforslag gennem konkurrence/parallelopdrag.
Forvaltningerne vurderer, at der vil være følgende konsekvenser ved at følge HCAAT-projektets tidsplan:
- Vurdering af rækkefølgeplanlægningen. Det vil være uhensigtsmæssigt at træffe beslutning om dele af rækkefølgeplanlægningen, inden analysen af arealbehov og vurderingen af alternative arealers sammenhæng med planlagte investeringer i infrastruktur, byudvikling og kommunal service mv. Dette behandles i forbindelse med vedtagelse af Kommuneplan 2019 i slutningen af 2019.
- Metro til Krydstogtskaj forventes at åbne i 2030. Der er endnu ikke truffet beslutning om åbningstidspunktet. Følges HCAAT-projektets tidsplan, vil forlystelsesparken og tårnet kunne åbne, før der er mulighed for at betjene området med kollektiv transport. Åbning af metrostationen Krydstogtkaj er ikke en planjuridisk forudsætning for byggeriet. Det er dog Teknik- og Miljøforvaltningens vurdering, at en forlystelsespark vil udløse behov for en effektiv kollektiv trafikbetjening, fordi en stor del af gæsterne til forlystelsesparken ellers vil komme i bil. Med et stort antal bilture til forlystelsesparken, vil der være risiko for, at vejnettet særligt ved Sundkrogsgade-krydset vil blive overbelastet af sydgående trafik, også efter åbning af Nordhavnstunnellen. Uden effektiv kollektiv trafikbetjening, vil der desuden være et stort behov for etablering af parkeringsmuligheder. Forvaltningerne vurderer umiddelbart, at det er problematisk for trafikafviklingen i Sundkrogsgade-krydset at åbne en forlystelsespark før metrostationen i nærheden er åbnet, og det skal undersøges nærmere i den videre proces.
- Hvis lokalplangrundlag vedtages i 2020, kan bygherre kræve byggetilladelse fra 2020. Det vil ikke være muligt for kommunen at sikre, at projektudvikler lever op til forudsætningen om, at der ikke bør opføres bebyggelse i Ydre Nordhavn før Nordhavnstunnellen åbner i 2027 på grund af trafikafviklingen i Sundkrogsgadekrydset.
- Ingen helhedsplan for hele Ydre Nordhavn. By & Havn foreslår som en del af HCAAT-tidsplanen, at der i stedet for en helhedsplan laves et ”Forstudie til bebyggelsesplan” for en del af Ydre Nordhavn inden plangrundlag for et højhusprojekt, fordi en helhedsplan er mere tidskrævende. Forvaltningerne påpeger desuden, at der ikke er truffet de nødvendige beslutninger om placering af tunnel og metrostationer i området til, at der vil kunne laves en helhedsplan inden for tidsplanen. Også derfor vil ”Forstudie til bebyggelsesplanen” kun omfatte en del af Ydre Nordhavn med risiko for, at bymæssige, infrastrukturelle eller miljømæssige sammenhænge med den øvrige del af byområdet ikke belyses, og uden at der tages stilling til disse sammenhænge.
- Borgerinddragelse. Den nuværende helhedsplan blev skabt efter en omfattende og åben borgerinddragelse i forbindelse med en åben, international konkurrence. En så væsentlig ændring af helhedsplanen, som opførelse af høje højhuse, forlystelsespark og omlægning af de bebyggede områder i Ydre Nordhavn, uden igen at inddrage borgerne, vil være et brud på kommunens hidtidige praksis for involvering af borgerne i forbindelse med byudvikling af Nordhavn.
- Kommuneplantillæg med forudgående høring, forstudie til bebyggelsesplan, startredegørelse, bebyggelsesplan, højhusdesign og lokalplan inden ultimo 2020. Dette er tidsmæssigt en meget kort proces for omfattende proces-elementer. Forvaltningerne vurderer, at det ikke kan lade sig gøre at nå at belyse alle relevante emner: trafik, infrastruktur, miljø, visuelle forhold, detailhandel, parkering, mv. på et tilfredsstillende niveau.
- Manglende afklaring om nødvendige arealer til anlæg af Østlig Ringvej i 2020. Vejdirektoratet vurderer, at det ikke kan udelukkes, at der kan blive behov for dele af HCAAT-projektarealet i forbindelse med anlæg af Østlig Ringvej. Foranalyser for Østlig Ringvej afsluttes medio 2019, og først herefter kan der træffes politisk beslutning om vejen og om eventuelt arealbehov for anlægsfasen. Hvis HCAAT-projektarealet planlægges inden denne, mistes muligheden for at anvende arealet i forbindelse med anlæg af Østlig Ringvej.
- Konkurrence/parallelopdrag. Københavns Kommunes praksis for konkurrencer eller parallelopdrag ved større helhedsplaner, større bygninger og højhuse fraviges i HCAAT-projektets tidsplan og deres ønske om, at deres nuværende rådgivere skal udgøre projektteamet. Det betyder, at helhedsplan, bebyggelsesplan og bygningsdesign udvikles uden mulighed for en bredere belysning af alternativer. Kommunen har en forpligtelse til at behandle alle grundejere lige, også i forhold til ambitionen i kommunens Arkitekturpolitik om konkurrencer/parallelopdrag, hvorfor en undladelse af konkurrence/parallelopdrag i denne sag vil kunne betyde, at færre fremtidige plansager i kommunen bliver belyst gennem konkurrencer/parallelopdrag med flere forskellige projektforslag.
HCAAT-teamets vurdering af konsekvenserne ved at følge forvaltningernes proces- og tidsplan
HCAAT ønsker at indgå en betinget købsaftale med By & Havn på det grundstykke, som er tiltænkt HCAAT-projektet, i april 2018, men By & Havn har meddelt HCAAT, at hvis planprocessen kommer til at strække sig over fire-seks år, så er der ikke basis for at indgå en betinget købsaftale med HCAAT på nuværende tidspunkt.
HCAAT meddeler, at de har behov for klarhed omkring indgåelsen af den betingede købsaftale på grunden. HCAAT meddeler, at såfremt Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget vedtager den anbefalede proces- og tidsplan, vil det forventeligt have den konsekvens for HCAAT, at de ikke kan opnå den betingede grundkøbsaftale med By & Havn og dermed ikke kan rejse investormidler til at fortsætte udviklingen af HCAAT-projektet.
Stadsarkitekten deltager på Teknik- og Miljøudvalgets møde den 19. marts 2018 under behandling af sagen.
Økonomi
Indstillingen har i sig selv ingen økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.
Videre proces
Når Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget har godkendt indstillingen, vil forvaltningerne orientere projektudvikler om udvalgenes beslutning, og en undersøgelse af mulighed for højhuse i Ydre Nordhavn vil afvente vedtagelsen af Kommuneplan 2019, hvorved der tages stilling til om Ydre Nordhavn skal fremmes i rækkefølgeplanen.
En konsekvens ved at følge HCAAT-projektets tidsplan vil være, at der vil blive arbejdet videre med at undersøge, hvordan der kan blive etableret et projekt i den skala og med det indhold på Ydre Nordhavn.
Peter Steensgaard Mørch Pernille Andersen
Beslutning
Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 19. marts 2018
Enhedslisten fremsatte følgende ændringsforslag til erstatning af 1. at-punkt:
”At sagen sendes tilbage til forvaltningerne med henblik på at fremlægge en ny tidsplan.”
Ændringsforslaget blev vedtaget med ni stemmer mod nul. To medlemmer undlod at stemme.
For stemte: A, B, F, O, Ø og Å.
Imod stemte: -
Undlod at stemme: C og I.
Den således ændrede indstilling blev godkendt uden afstemning.
Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”LA og C ønsker at fremme skabelsen af arbejdspladser, beboelse og fremrykning af væsentlige infrastruktur såvel som etablering af grønne, rekreative arealer i Ydre Nordhavn.
LA og C er positivt indstillede overfor HCAAT-projektet og støtter derfor, at forvaltningerne skal arbejde videre med den proces- og tidsplan for HCAAT-projektet i Ydre Nordhavn, som Rådgivningsfirmaet Rambøll har fremlagt på vegne af HCAAT, og som bakkes op af By & Havn. Dvs. med startredegørelse i 2019 og fremlæggelse af lokalplan for projektet ultimo 2020.”