Fastlæggelse af serviceniveauer for driften i byen
Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til serviceniveauer for renholdelsen i byens rum. Som støtte for udvalgets vurdering af serviceniveauerne i driften forelægges målinger af borgeroplevelsen (Københavnermålingen), faglig kvalitetsmåling og trivselsmåling blandt medarbejderne. Desuden forelægges et økonomisk benchmark af driften i forhold til den udliciterede drift i to bydele.
Indstilling
Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,
- at forvaltningen fortsat styrer efter et ensartet serviceniveau for renholdelse af vejearealer, grønne arealer og kirkegårde, tømning af affaldskurve samt rengøring af ubemandede toiletter med en gennemsnitlig karakter på 4,0.
Problemstilling
Teknik- og Miljøudvalget besluttede den 3. juni 2019, at udvalget hvert andet år forelægges serviceniveauerne for driften til politisk stillingtagen. Samtidigt blev det besluttet, at der til støtte for arbejdet med serviceniveauer skal forelægges målinger af borgernes oplevelse af driften af byen (Københavnermålingen), faglig kvalitetsmåling af renholdelsen, trivselsmåling blandt medarbejderne og økonomisk benchmark mod den udliciterede drift. Teknik- og Miljøudvalget tog senest stilling til serviceniveauet den 30. maj 2022, og derfor forelægges sagen nu til fornyet stillingtagen, sammen med de seneste målinger.
Løsning
Teknik- og Miljøforvaltningen anbefaler med denne indstilling, at forvaltningen fortsat styrer efter et ensartet serviceniveau for renholdelse på 4,0. Renholdelsen omfatter renholdelse på veje og pladser og i de grønne områder samt tømning af affaldskurve og rengøring af ubemandede offentlige toiletter. Renholdelsesniveauet måles på en skala fra 1-5, hvor 5 er bedst. Renholdelsesniveauet på vejarealer defineres ud fra, hvor mange stykker affald der ligger pr. arealenhed på måletidspunktet.
Københavnermålingen, kvalitets- og trivselsmålingen samt benchmarket, bidrager til at belyse effekten af driftsindsatserne i byens rum. Målingerne indgår i den løbende evaluering og justering af driftsindsatserne i byen og har i 2024 konkret bl.a. betydet ekstra fokus på justering af driftsindsatsen vedrørende renholdelse på parkeringsarealer og ukrudtsbekæmpelsen samt affaldskurvetømningen. Forvaltningen vurderer, at resultaterne af målingerne ikke giver anledning til at anbefale en ændring af målet for serviceniveauerne i driften.
Benchmarket er det første forvaltningen gennemfører, som er baseret på et helt års registrering af tids- og ressourceforbrug. Der har i bearbejdningen af data vist sig en række betydende udfordringer med retvisende registrering af tids- og ressourceforbrug. Det begrænser den konkrete anvendelighed af benchmark-resultaterne, men peger samtidig på områder, hvor der er behov for justering af metoden for dataindsamling og prissætning. Fx vurderer forvaltningen, at egenprisen for manuel tømning af affaldskurve potentielt er overestimeret til det dobbelte af den reelle pris, fordi tidsregistreringssystemet ikke i tilstrækkelig grad er tilpasset opgaveudførelsen. Omvendt kan prissætningen på andre områder være for lav på grund af udfordringer med korrekt registrering af materielforbrug. Forvaltningen er i gang med at implementere de nødvendige justeringer af metoden for dataindsamling, prissætning mv. frem mod kommende benchmarks. På trods af at resultaterne af det første benchmark således skal betragtes med store forbehold, giver benchmarket alligevel værdifulde indsigter i forhold, som forvaltningen vil analysere nærmere for at optimere driftspraksis.
De fire målinger
Hvor det økonomiske benchmark for 2023 her forelægges for første gang, er de øvrige tre målinger gennemført i 2023 også blevet forelagt 18. december 2023. Væsentlige pointer fra de fire målinger præsenteres kort her med eksempler på kommende driftstiltag, og er uddybet i bilag 2 og 3.
Københavnermålingen 2023
Langt de fleste københavnere har en positiv oplevelse af kommunens klassiske drift af byen, hvilket ligger i forlængelse af de tre foregående års målinger. Følgende kan bl.a. fremhæves:
- Den største tilfredshed med renhold ses på Vesterbro/Kgs. Enghave, og den laveste på Nørrebro og Amager Vest, hvilket ligger i forlængelse af sidste års måling.
- I næsten alle bydele er der en tendens til, at flere oplever at kunne komme af med deres affald i byrummet. Undtaget herfra er Bispebjerg og Brønshøj-Husum, hvor tendensen er den modsatte. Når man ikke kan komme af med affaldet, skyldes det primært mangel på affaldskurve.
- I Indre By og i Valby opleves de grønne områder som mest velholdte og velplejede. På Vesterbro/ Kgs. Enghave opleves den mindste tilfredshed, og et fald fra sidste års måling.
- En meget stor del af de adspurgte københavnere oplever afstanden til nærmeste grønne eller blå område som kort. Næsten lige så mange anfører, at det er vigtigt, at deres bopæl ligger tæt på et grønt eller blåt område.
- Det er en lille del af københavnerne, der benytter de offentlige toiletter. Til gengæld opleves toiletterne som værende rene når de benyttes. Kun ganske få angiver, at de undlod at benytte toilettet, fordi det var lukket eller for beskidt.
Kvalitetsmåling 2023
Kvalitetsniveauet i 2023 ligger overordnet omkring 4 svarende til det politisk besluttede serviceniveau for renholdelse (TMU 30. maj 2022). Kvalitetsniveauet har ligget relativt stabilt de sidste tre år.
Resultaterne for 2023 viser bl.a., at de gennemsnitlige niveauer for de udliciterede bydele Vesterbro (4,0) og Brønshøj-Husum (4,3) er steget fra hhv. 3,7 og 3,9 i 2022. Dermed er de udliciterede bydele i 2023 kommet op på eller lidt over det politisk besluttede serviceniveau. Særligt om toiletter kan nævnes, at toiletter i Vanløse ligger på 2,5, og i Kgs. Enghave på 3,2, hvilket er et fald i forhold til 2022, hvor der blev mål hhv. 4,7 og 4,0. Resultatet for toiletter på Vesterbro ligger fortsat under niveau med 3,5 i 2023, men der er dog tale om en forbedring i forhold til resultatet for 2022 på 2,5.
Kvalitetsmålingen 2023 har betydet et skærpet blik på driftsindsatsen i forhold til renhold på parkeringsarealer og pladser samt bekæmpelse af ukrudt omkring byinventar. Der forventes desuden en vis udjævning af driftsindsatsen på de ubemandede toiletter. Desuden er der i 2023 konkret omrokeret medarbejderressourcer svarende til tre årsværk indenfor den grønne drift og pleje.
Ved budgetforhandlingerne er der nogle år blevet afsat midler til særlige renholdelsesindsatser. Fx blev der i Overførselssagen 2022-2023 afsat midler til øget renholdelse af de indre søer og i Budget 2024 til oftere tømning af affaldskurve ved hotspots. Sådanne indsatser kan øge serviceniveauet på det konkrete område men gøres ikke til genstand for den løbende serviceudligning.
Trivselsmåling 2023
Københavns Kommunes trivselsundersøgelser gennemføres i alle forvaltninger hvert andet år og senest i marts 2023. Driftsafdelingen Parker, Kirkegårde og Renhold i Teknik- og Miljøforvaltningen varetager renholdet og den grønne pleje i byens rum, og her ligger resultaterne af trivselsundersøgelsen meget stabilt fra 2021 til 2023, jf. bilag 3. På en skala fra 1-7, hvor 7 er bedst, ligger resultaterne for 2023 på 5,2 – 5,9 på alle hovedmålepunkter.
Benchmark af egen drift mod udliciteret drift i 2023
Teknik- og Miljøudvalget og Borgerrepræsentationen besluttede i 2019 at udlicitere driften i to bydele. Benchmarket af egen drift mod den udliciterede drift skal give udvalget en mulighed for at se, hvorledes prisniveauet i egen drift ligger i forhold til den udliciterede drift. Samtidigt bidrager det til forvaltningens læring og giver kvalificerede bud på driftsområder, der bør kigges nærmere på.
Teknik- og Miljøudvalget besluttede også i 2019 en række effektiviseringer i egen drift med en samlet besparelse på 36,8 mio. kr. Effektiviseringerne er blevet implementeret løbende og vil blive afsluttet i løbet af 2024 med en yderligere reduktion af medarbejderstaben svarende til 6 årsværk, på den grønne drift og pleje. Den samlede effekt af de effektiviseringer, der blev besluttet i 2019, vil således først slå fuldt igennem i målinger af driftskvalitet og økonomi fra 2025. Benchmarket er baseret på et tidsregistreringssystem, hvor driftsmedarbejderne registrerer tid og ressourceforbrug på den enkelte opgavetype. 2023 er det første hele år med tidsregistreringsdata i dette system, og data afspejler som anført nogle metodemæssige udfordringer, som forvaltningen arbejder på at håndtere frem mod næste benchmark. Benchmarket er opsummeret i tabel 1.
Tabel 1 – Benchmark af egen drift mod udliciteret drift – 2023
|
Kirkegårde * |
Grøn pleje og renhold |
Gaderenhold |
Affaldskurve |
Toiletter |
|
|
Driftsbydele |
Kr./m2 |
Kr./m2 |
Kr./m2 |
Kr./stk. |
Kr./stk. |
|
Brønshøj-Husum |
59,8 |
2,0 |
9,0 |
1.908 |
90.365 |
|
Vesterbro |
15,7 |
11,1 |
5.841 |
123.966 |
|
|
Gennemsnit udliciteret drift** |
59,8 |
2,9 |
10,3 |
4.449 |
106.912 |
|
Amager Vest |
2,0 |
4,3 |
10.036 |
98.884 |
|
|
Amager Øst |
37,2 |
7,5 |
6,7 |
7.820 |
102.107 |
|
Bispebjerg |
32,3 |
2,7 |
8,9 |
10.230 |
110.900 |
|
Indre By |
5,7 |
13,8 |
11.946 |
105.198 |
|
|
Nørrebro |
28,1 |
17,4 |
14,5 |
8.688 |
88.012 |
|
Valby |
11,7 |
6,7 |
8.678 |
135.327 |
|
|
Vanløse |
3,0 |
9,1 |
9.397 |
76.861 |
|
|
Kgs. Enghave |
22,2 |
5,2 |
9,6 |
7.654 |
86.505 |
|
Østerbro |
10,7 |
8,9 |
6.802 |
129.800 |
|
|
Gennemsnit egen drift** |
27,7 |
5,2 |
9,5 |
9.774 |
105.187 |
*Kirkegårdene: Brønshøj-Husum: Brønshøj Kirkegård, Amager Øst: Sundby Kirkegård, Bispebjerg: Bispebjerg Kirkegård, Nørrebro: Assistens Kirkegård, Kgs. Enghave: Vestre Kirkegård. **Vægtet gennemsnit
Som det fremgår af tabel 1, viser benchmarket bl.a. følgende:
- Kirkegårdsdrift: Priserne varierer meget, og den udliciterede Brønshøj Kirkegård har umiddelbart den dyreste drift. Forvaltningen har set nærmere på, hvad der ligger bag variationerne i priserne i benchmarket og vurderer, at enhedspriserne i meget høj grad er påvirket af forskelle i antallet af begravelser og forskelle i typer af begravelser. Forvaltningen arbejder på at definere mere sammenlignelige enhedspriser på kirkegårdsområdet.
- Grøn pleje og renhold: Egen drift er gennemsnitligt dyrere end den udliciterede drift, men samtidigt ses stor variation mellem bydelene både i egen og i udliciteret drift. Priserne i egen drift ligger stort set indenfor prisspændet i den udliciterede drift. Effektiviseringen med en reduktion på 6 årsværk i 2024, sker som anført på området Grøn drift og pleje og vil reducere de samlede udgifter på dette driftsområde.
- Gaderenhold: Egen drift og udliciteret drift ligger stort set indenfor samme niveau.
- Affaldskurve: Egen drift fremstår ca. dobbelt så dyr som udliciteret drift. Forvaltningen har med viden om den konkret udførte drift i dagligdagen vurderet, at forskelle i effektivitet ikke kan forklare denne prisforskel, og har derfor analyseret tidsforbruget til opgaven nærmere. Analysen, som er nærmere beskrevet i bilag 3, peger på, at der sker en overregistrering af tidsforbruget på helt op til det dobbelte af det reelle tidsforbrug til opgaven, hvilket alt andet lige vil betyde, at prisen i egen drift bliver beregnet til det dobbelte af den reelle pris. Forvaltningen vurderer, at andre opgaver som affaldsindsamling og lugning bliver registreret som tid brugt på affaldskurve. Årsagen skal formentligt findes i den helhedsorienterede drift, hvor medarbejderne fx samler affald og luger ukrudt i forbindelse med affaldskurvetømningen, hvilket er en effektiv måde at udføre arbejdet, men hvilket også kan give anledning til fejlregistrering af tidsforbruget. Forvaltningen arbejder med en justering af tidsregistreringssystemet, så det i højere grad kan håndtere den helhedsorienterede drift.
- Toiletter: Gennemsnitligt prisniveau i egen og i udliciteret drift ligger nogenlunde på niveau.
Som anført har benchmarket på trods af potentielt mindre retvisende resultater peget på områder, hvor forvaltningen vil kigge nærmere på muligheder for optimering af driftsudførelsen, og det er forvaltningens vurdering, at i takt med at tidsregistreringssystemet mv. justeres, så der kan beregnes mere retvisende priser for egen driftsudførelse, vil benchmarket sammen med de øvrige målinger styrke muligheden for intern læring og optimering og styring af driften. Forvaltningen må dog opretholde et generelt forbehold overfor en 1:1 sammenligning af priser fra bydel til bydel og ud mod markedet. Fx vil bydele med højere intensitet af byliv betyde højre driftsudgifter selv ved ens effektivitet. Desuden bekræftede en undersøgelse af erfaringer fra andre kommuner og statslige institutioner gennemført af forvaltningens analyseenhed i 2022 nogle principielle problemer med benchmark mod markedet. Undersøgelsen, som er opsummeret i bilag 5, nævner bl.a., at der ikke er gennemsigtighed i de private aktørers prissætning. De anførte enhedspriser i udliciteret drift behøver derfor ikke at være udtryk for de reelle udgifter til den enkelte opgave.
Det skal endelig nævnes, at enhedspriserne i et benchmark mod markedet ifølge Københavns Kommunes fællesadministrative forretningsgang skal beregnes ud fra udvidet kostpris, som indeholder et forvaltningsspecifikt overhead til fx topledelse, generelle støttefunktioner og generelle it-udgifter (stabsfunktioner) og et rådhusbidrag til tværgående støttefunktioner, herunder fællesordninger i regi af fx Koncernservice og KoncernIT, tjenestemandspensioner m.m. I beregningen af udgifter, som er direkte knyttet til opgaveløsningen, benyttes et mindre overhead. Hvis priserne for benchmarket i tabel 2 omregnes ud fra det almindelige overhead, ligger priserne ca. 30% lavere. Fx vil den gennemsnitlige pris for tømning af affaldskurve på 9.774 kr. / kurv omregnet efter det almindelige, lille overhead ligge på 6.981 kr./kurv. I bilag 3, tabel 4, er priserne på manuel tømning af affaldskurve vist med det udvidede og det almindelige overhead.
Medarbejderinddragelse
Medarbejderne har gennem MED-organisationen 16. maj 2024 kommenteret nærværende indstilling. Kommentarerne er gengivet i deres helhed i bilag 5. Medarbejderne anfører bl.a. følgende:
- ”Forvaltningen er på de klassiske driftsopgaver, mere end konkurrencedygtige i forhold til markedet. jf. bilag 3.
- Forvaltningens enhedspriser i benchmarket, vist i indstillingens tabel 1, er op til 2,8 gange for høje, da der både er fejl i tidsregistreringerne og i anvendelsen af overheadberegningen.”
Ledelsen skal bemærke, at det som nævnt følger af Københavns Kommunes fællesadministrative forretningsgang, at man ved sammenligning med markedet skal anvende den såkaldte ”udvidede kostpris”
Politisk handlerum
Teknik- og Miljøudvalget kan træffe beslutning om ændrede serviceniveauer, der samlet set giver reducerede udgifter eller er udgiftsneutrale. Hvis udvalget ønsker ændringer, der samlet set giver øgede udgifter, kan udvalget rejse finansieringen ved de kommende budgetforhandlinger. Udvalget har også mulighed for at arbejde med pilotprojekter i afgrænsede dele af byen. Udvalget kan bestille estimater for ændrede serviceniveauer på et eller flere af driftsområderne; renholdelse af gader, veje, cykelstier og fortove; renholdelse på grønne arealer; renholdelse på kirkegårde; tømning af affaldskurve samt rengøring af ubemandede toiletter.
Forvaltningen har ikke mulighed for at estimere udgifter ved differentierede serviceniveauer indenfor det enkelte driftsområde. Det skyldes, at reduceret service på en del af driftsområdet vil øge indsatsbehovet på de øvrige dele – fx vil reduceret service på vejene give et øget affaldstryk på cykelstier og omvendt. Hvis udvalget ønsker scenarier for ændrede serviceniveauer, herunder pilotprojekter, vil forvaltningen snarest vende tilbage med dette.
Økonomi
Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.
Videre proces
I fjerde kvartal 2024 forelægges indstilling vedrørende kontraktudløb for udliciterede driftsopgaver i de to bydele Vesterbro og Brønshøj-Husum. Seneste benchmark vil fremgå af indstillingen.
Forvaltningen planlægger at kommende politiske forelæggelser vedrørende status for driften af byen og indstillinger vedrørende serviceniveauer så vidt muligt sker i slutningen af det år, de relevante målinger er gennemført. Ultimo 2024 forelægges næste status for driften af byen. Ultimo 2025 forelægges næste indstilling om fastlæggelse af serviceniveauer.
Søren Wille
/ Rikke Skovbølling Brandt
Beslutning
Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 17. juni 2024
Indstillingen blev godkendt uden afstemning.