Tilpasning af ordning om anvendelse af bodsbestemmelser ved gravearbejde

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at godkende at ordning om anvendelse af bodbestemmelser ved gravearbejde tilpasses jf. løsningsafsnit.

Problemstilling

Borgerrepræsentationen besluttede den 26. maj 2016, at der kan opkræves bod for forsinkelser på igangværende gravearbejde på alle offentlige veje for dermed at mindske gener for fremkommeligheden som følge af forsinket gravearbejde. Forvaltningen har i forbindelse med en gennemgang af interne økonomiske forhold måttet konstatere, at der kun i få tilfælde er blevet pålagt bod, men uden reel opkrævning i praksis. Det har ikke været muligt at rekonstruere forløbet efter vedtagelsen i 2016 og årsag til, at beslutningen ikke er effektueret. Forvaltningen kan bagudrettet pege på en samarbejdsaftale fra 2015 mellem kommunen og en række større parter på anlægsområdet, der i mange tilfælde har forhindret kommunen i at pålægge bod, efter ordningen blev vedtaget. Senest har en byretsdom fra 2022 vedr. Odense Kommune også skabt tvivl om lovligheden af ordningens systematiske fastsættelse af bod. Forvaltningen har således trods beslutningen i 2016 haft en praksis for at forlænge gravetilladelserne i overensstemmelse med samarbejdsaftalen.

I 2023 steg antallet af gravetilladelser til over 15.000 fra tidligere omkring 11.000 årligt. Stigningen skyldes især øget gravearbejde ifm. el-, fiber- og vandledninger. Når et gravearbejde forsinkes, bliver der typisk udstedt en forlængelse af den eksisterende gravetilladelse, hvilket kan være til gene for fremkommeligheden og for koordineringen af vejarbejde i byen. Forlængelserne udgjorde i 2023 ca. 51 % af antallet af gravninger.

Borgerrepræsentationen skal tage stilling til tilpasning af ordningen for anvendelse af bodsbestemmelser ved gravearbejde, da det ændrer beslutningen fra 2016 om fastsættelse af bodsstørrelse, bodsomfang og indtægtsbevilling hertil. 

Løsning

Borgerrepræsentationens beslutning fra 2016 for opkrævning af bod skal tilpasses, så ordningen kan komme i funktion. Det indebærer 1), at samarbejdsaftalen med de eksterne parter annulleres, 2) at området, som ordningen dækker, skal snævres ind, og 3) at en systematisk fastsættelse af bodens størrelse skal afstemmes efter forarbejderne i vejloven og bekendtgørelse om gravearbejder.

Ad 1. Annullering af samarbejdsaftale: Forvaltningen indgik i 2015 en samarbejdsaftale med Danske Anlægsentreprenører og de største ledningsejere, HOFOR, DONG Energy og TDC. Aftalen rammesætter, hvordan kommunen som vejmyndighed stiller krav til parterne. Samarbejdsaftalen giver bl.a. mulighed for fritagelse af bod under visse omstændigheder, fx vejrforhold, projektændringer og arkæologiske fund (se samarbejdsaftalen i bilag 3). Aftalen indebærer også et samarbejdsforum, der dog ikke ser ud til at have været i funktion. I stedet har forvaltningen et tæt, bilateralt samarbejde med de største graveaktører om både generelle og konkrete problemstillinger, hvor der også sker koordinering af gravearbejde.

Det er forvaltningens vurdering, at samarbejdsaftalen er en uforpligtende aftale om fælles forståelse af kommunens praksis på området. Når forvaltningen varsler en ny praksis for brug af bod, vil samarbejdsaftalen således blive annulleret. I stedet vil undtagelse for bod fremadrettet kun ske efter ”Bekendtgørelse om gravearbejder i offentlige vejarealer og private fællesveje i byer og bymæssige områder”. Det fremgår af bekendtgørelsen, at vilkår om bod ikke kan håndhæves i tilfælde, hvor forsinkelsen af gravearbejdet skyldes uforudsigelige omstændigheder, som bevirker, at kontrakten ikke kan opfyldes helt eller delvist (force majeure). Forvaltningen vurderer, at krav om uforudsete arkæologiske undersøgelser også bør medtages som en acceptabel årsag til forsinkelse.

Ad 2. Afgrænsning af områder for anvendelse af bod: Forvaltningen anbefaler, at opkrævningen af bod i første omgang begrænses til det prioriterede vejnet samt strøggader og gågader, hvor det vurderes, at generne vil blive størst for fremkommeligheden og koordineringen af vejarbejde (se kort i bilag 2).

Ad 3. Ny metode til fastsættelse af bod: Borgerrepræsentationen godkendte i 2016 en systematisk fastsættelse af bod på årsdøgntrafikken (det gennemsnitlige antal køretøjer på en given strækning) x 7 kr. per påbegyndt uge. Boden var på niveau med bodens størrelse i Odense Kommune. Odense Kommunes praksis har dog sidenhen været behandlet i Byretten i Odense og senere Østre Landsret, hvilket har skabt usikkerhed om lovligheden af Borgerrepræsentationens beslutning i 2016. Forvaltningen har ikke kendskab til andre kommuner, der anvender bodsbestemmelserne.

Forvaltningen vurderer på denne baggrund og ud fra supplerende ekstern juridisk vejledning, at en systematisk fastsættelse af bod på årsdøgntrafikken x 7 kr. per påbegyndt uge er og også bagudrettet ville have været ulovlig. Forvaltningen anbefaler, at fastsættelsen af bod fremadrettet sker i overensstemmelse med forarbejderne til Vejloven, så boden som udgangspunkt fastsættes til årsdøgntrafikken x 1 kr. per påbegyndt uge og dermed afstemmes efter, hvor befærdet en strækning er. Fx vil en bod på Gyldenløvesgade, hvor årsdøgntrafikken er opgjort til 52.900 køretøjer, således som udgangspunkt blive fastsat til kr. 52.900 pr. påbegyndt uge, hvis tidsfristen ikke overholdes. Ved at tage udgangspunkt i årsdøgntrafikken beregnes boden ud fra biltrafik, men det bemærkes, at anvendelsen af bod har til formål at mindske generne for alle typer trafikanter.

Boden kan i konkrete tilfælde fastsættes højere, fx hvis en strækning vurderes særligt kritisk for fremkommeligheden. Bodens størrelse skal stå i et sagligt og rimeligt forhold til den gene, som gravearbejdets forsinkelse påfører trafikken eller andet planlagt vejarbejde. Fastsættelse af bod på gravearbejde på gågader i Indre By vil også i hvert enkelt tilfælde kræve en konkret vurdering, da den ikke kan fastsættes på grundlag af antallet af køretøjer (årsdøgntrafikken). Dette indebærer en ekstra administrativ opgave.

Indførsel af bod kan medføre, at graveaktørerne begynder at søge om tilladelse til en længere graveperiode, første gang de ansøger om en gravetilladelse, for at mindske risikoen for at overskride tidsfristen og dermed blive pålagt bod. Dette forhold kan isoleret set øge antallet af genedage, da graveperioderne bliver længere i førstegangsansøgningerne. Forvaltningen skal have ekstra opmærksomhed på denne udfordring og forsøge at begrænse problemet. Til understøttelse af det formål iværksættes en bagudrettet analyse af gennemsnitlig varighed for forskellige typer gravearbejde. Større viden på området vil også medføre, at den første ansøgning om gravetilladelse formentlig bliver mere realistisk, så koordineringen af vejarbejde generelt kan forbedres. Samlet set forventer forvaltningen dermed, at det samlede antal genedage bliver reduceret, så fremkommeligheden bliver bedre i byen.

Brug af bod vil blive iværksat for en periode på 12 måneder og herefter evalueret.

Politisk handlerum

• Teknik- og Miljøudvalget kan vælge at undtage forsinket gravearbejde på gågader for bod, så brugen af bod alene finder anvendelse på det prioriterede vejnet og strøggader. Det vil medføre en reduktion i de forventede indtægter med 0,3 mio. kr. i 2025. Det vil desuden reducere den administrative opgave forbundet med den individuelle vurdering af bodsstørrelse på gågader.
• Teknik- og Miljøudvalget kan henvise finansiering af initiativer til styrkelse af den tværgående anlægskoordinering til Budget 2025. Dette kan medvirke til, at den store bygge- og anlægsaktivitet i endnu højere grad koordineres og udføres i den rigtige rækkefølge. Det kan bidrage til færre gravninger generelt bl.a. ved at understøtte, at nyanlagte veje så vidt muligt ikke graves op igen få år efter anlæg. Det vil samtidig minimere generne for byens borgere og sikre, at gravearbejde udføres inden for den planlagte tidshorisont.

Økonomi

Da ordningen om anvendelse af bod blev vedtaget i 2016, indgik et indtægts- og udgiftsbudget i beslutningen. Tilpasning af ordningen kræver en korrektion af de vedtagne budgetter fra 2025 og frem.

Der er på nuværende tidspunkt et indtægtsbudget på 0,6 mio. kr. fra indtægt af bod. Fremadrettet forventes indtægten fra opkrævning af bod at være 2,3 mio. kr. i 2025, 1,7 mio. kr. i 2026 og 1,1 mio. kr. i 2027 og frem. De stigende indtægter betyder, at indtægtsbudgettet skal korrigeres med 1,7 mio. kr. i 2025, 1,1 mio. kr. i 2026 og 0,5 mio. kr. fra 2027 og frem. Den faldende indtægt skyldes, at boden ventes at mindske antallet af forsinkelser. Der er ikke hjemmel til, at p/l-regulere bodssatsen.

Der er ligeledes behov for at korrigere udgiftsbudgettet. Der er på nuværende tidspunkt et udgiftsbudget på 0,6 mio. kr. til de udgifter, der er forbundet med administration af bodsopkrævningen. Fremadrettet forventes udgiften til administration at være 1,0 mio. kr. i 2025, 0,9 mio. kr. i 2026 og 0,7 mio. kr. i 2027 og frem. Dertil kommer en årlig it-drift på 0,3 mio. kr. fra 2025 og frem. De stigende udgifter betyder, at udgiftsbudgettet skal korrigeres med 0,7 mio. kr. i 2025, 0,6 mio. kr. i 2026 og 0,4 mio. kr. fra 2027 og frem. Udgifterne dækkes af indtægterne fra boden.

Der vil være opstartsudgifter på 0,7 mio. kr. i 2024 til udvikling af et faktureringsmodul til Erhvervsportalen samt mindre ændringer i relation til opkrævning af bod. Udgiften håndteres inden for forvaltningens ramme i 2024. De 0,7 mio. kr. vil i 2025 indgå som råderum i budgetlægningen ifm. udmøntningsindstillingen.

Det overskydende råderum fra indtægterne på 0,3 mio. kr. i 2025, 0,6 mio. kr. i 2026 og 0,1 mio. kr. i 2027 og frem skal lægges i kassen og fremgår derfor som udgift.

De bevillingsmæssige konsekvenser fremgår af tabel 1.

Tabel 1. Bevillingsmæssige konsekvenser (1.000 kr. 2024 p/l)

*Øgede indtægter er indikeret med negativt fortegn, mens reducerede indtægter er indikeret med positivt fortegn. Øgede udgifter er indikeret med positivt fortegn, mens reducerede udgifter er indikeret med negativt fortegn.

Videre proces

Når Borgerrepræsentationen har godkendt indstillingen, tilpasses ordningen for anvendelse af bodsbestemmelser som beskrevet. Dette medfører, at samarbejdsaftalen fra 2015 annulleres. Herefter implementerer forvaltningen den nye praksis, som evalueres efter 12 måneder. Evalueringen forelægges Teknik- og Miljøudvalget til orientering.

Søren Wille

/ Peter Højer