Bæredygtighed i lokalplaner

Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til at indarbejde bæredygtighed i forbindelse med udarbejdelse af lokalplaner.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at bæredygtighed fremadrettet indgår i henholdsvis samarbejdsaftale med bygherre om lokalplanproces og indstillinger om lokalplaner (scenarie 1), jf. løsningsafsnit.
2. at der hermed er gjort op med medlemsforslag stillet af Alternativet om bæredygtighedsværktøj (bilag 2).

Problemstilling

Teknik- og Miljøudvalget vedtog den 4. marts 2019 medlemsforslag om bæredygtighedsværktøj i lokalplaner, stillet af Alternativet. Københavns Kommune er forpligtet til at overholde Planloven, der i § 15, stk. 2 udtømmende bestemmer, hvad der kan reguleres i en lokalplan i forhold til bl.a. bebyggelse, anvendelse og beplantning. Kommunen kan derfor ikke med hjemmel i planloven stille krav i lokalplaner om andre initiativer som følge af kommunens politikker, planer og strategier. Derfor har Teknik- og Miljøforvaltningen i løbet af lokalplanprocessen dialog med bygherre om kommunens politikker, planer og strategier, som indgår i en frivillig samarbejdsaftale mellem forvaltning og bygherre. Der kan dog være punkter fra disse planer, politikker og strategier, som ikke kommunikeres i en bæredygtighedskontekst til bygherre og dermed ikke frivilligt bliver integreret i projekterne. Teknik- og Miljøudvalget vedtog den 21. august 2017 at forenkle lokalplaner, og derfor indeholder lokalplanernes bestemmelser nu kun, hvad Planloven giver hjemmel til at regulere. Teknik- og Miljøudvalget skal på den baggrund tage stilling til bæredygtighed i processen for lokalplaner.

Løsning

Definition af bæredygtighed i planlægning af lokalplaner

Bæredygtighed kan forstås bredt som bl.a. social bæredygtighed (mulighed for mange typer boformer og at understøtte mangfoldighed i byens rum og bygninger), økonomisk bæredygtighed (cirkulær økonomi og langtidsholdbarhed som grundlag for materialer og ressourcer samt totaløkonomisk betragtning af projektet), og miljømæssig bæredygtighed (innovative løsninger til grøn mobilitet, tilpasning til fremtidens klima og energioptimering). Eksempelvis kan man som bygherre og planlægger arbejde med energioptimering af bygninger ved at placere byggefelter hensigtsmæssigt i forhold til sol og dagslys, sikre en blandet brug af byen ved anvendelsesbestemmelser, der tilgodeser flere forskellige brugere, eller sikre kommunale besparelser til lyddæmpende vinduer ved at tænke støjforhold ind ved placering af daginstitutioner og skoler.

Københavns Kommune har ikke en samlet definition af bæredygtighed generelt eller konkret i forhold til den fysiske planlægning af byen. Bæredygtighed indgår dog i flere politikker, planer og strategier. I forslag til Kommuneplan 2019, jf. Teknik- og Miljøudvalget den 13. maj 2019, indgår eksempelvis, at byløsninger skal bidrage til at realisere FN’s 17 verdensmål for en global bæredygtig udvikling. Derudover fremgår af Arkitekturpolitik København 2017-2025, jf. Borgerrepræsentationen den 18. maj 2017, at Københavns Kommune ønsker at fremme udviklingen af bæredygtige løsninger, herunder at udvikle nye boligformer og fremme cirkulær økonomi i byggeri.

Bæredygtighed i lokalplaner

Bæredygtighed i planlægningen af lokalplaner

I forbindelse med forenkling af lokalplaner er følgende om bæredygtighed indarbejdet i processen for lokalplan med hjemmel i Planloven: Trygge transportløsninger og sammenhæng til kollektiv transport, krav om op til 25 % almene boliger til sikring af forskellige boformer, arbejdet med byens rum gennem kantzoner, bestemmelser om antallet af træer, klimatilpasning og sikring mod oversvømmelse og erosion, beskyttelse af arter, naturværdier og grundvand som er en del af natur- og miljøbeskyttelseslovgivningen. Alle lokalplaner er omfattet af screeningspligt jf. lov om miljøvurdering af planer og programmer. Hvis miljøet kan blive væsentligt påvirket af planen, skal påvirkningen vurderes. Lokalplaner regulerer derved alene bygningernes ydre udtryk og regulerer ikke, hvilke materialer der skal anvendes indvendigt.

Der kan eksempelvis ikke stilles krav om, at facadematerialer skal være fremstillet på en bestemt måde, til innovative løsninger til grøn transport, særlige vilkår for driften eller energioptimering og miljømærkninger. I planlægningen i dag skal der eksempelvis tages højde for placering af bygninger i forhold til vind og sol, men alene i forhold til at sikre dagslysforhold, plads til byrum og æstetik, og ikke nødvendigvis i forhold til, om placeringen er energioptimerende for bygningens drift. Initiativer ud over Planlovens rammer kan derfor kun ske ad frivillighedens vej.

I forbindelse med en evaluering af Planloven, som Erhvervsministeriet har sat i gang primo 2019, har Teknik- og Miljøforvaltningen peget på, at der mangler muligheder i Planloven for at understøtte bæredygtig byudvikling, og at der kan gives mulighed for at stille krav om miljøcertificerede byggematerialer, parkeringspladser forbeholdt delebiler samt krav om handlepligt på almene boliger, så hele bygningsandelen bliver opført.

I kommunens egne byggerier (fx skoler) og støttede byggerier (fx almene boliger og bygningsfornyelse) kan kommunen derimod stille en række miljøkrav, hvilket i dag sker gennem Miljø i Byggeri og Anlæg (MBA), som udløber i 2019. Muligheden for at erstatte MBA’en med en certificeringsordning, eksempelvis DGBN (certificeringsordning med fokus på bred bæredygtighed til byområder og bygninger) undersøges og forventes forelagt udvalget i efteråret 2019. Se mere om sammenhæng med DGNB og bæredygtighedskrav i bygninger i bilag 3.

Hvis Teknik- og Miljøudvalget ikke godkender det indstillede scenarie 1 eller alternativt scenarie 2, fortsætter Teknik- og Miljøforvaltningen med at forvalte efter Planlovens rammer og derigennem sikre bæredygtighedsmæssige hensyn uden tilføjelser til samarbejdsaftalen og indstillinger til lokalplaner.

Samarbejdsaftale og lokalplanindstillinger med afsnit om bæredygtighed (scenarie 1)

For at fremme bæredygtighed anbefaler Teknik- og Miljøforvaltningen, at bæredygtighed indgår i samarbejdsaftalen mellem bygherre og forvaltningen om, hvordan særlige frivillige initiativer i planløsningen bidrager til at opfylde kommunens planer, politikker og strategier med fokus på bæredygtighed. Som eksempel på yderligere tiltag, kan bygherre ønske at DGNB-certificere byområdet/enkelte bygninger eller bidrage til at prioritere elbiler ved at etablere elladestandere på parkeringspladser.

Samarbejdsaftalen er en hensigtserklæring mellem bygherre og forvaltningen for at afstemme forventninger inden udarbejdelse af en lokalplan. Samarbejdsaftalen baseres på en frivillig dialog mellem parterne, og er en del af forvaltningens procedurer for udarbejdelse af lokalplaner, som benyttes i alle sager. I samarbejdsaftalen oplistes bl.a. baggrund, formål og succeskriterier for lokalplanen samt særlige forhold, som lokalplanen lægger vægt på, herunder hvordan planen forholder sig til klimatilpasning, støjgener og affaldshåndtering.

Derudover foreslår forvaltningen, at lokalplanindstillinger suppleres med et kort afsnit om bæredygtighed, så lokalplanens forhold til bæredygtighed i kommunens planer, politikker og strategier synliggøres ved de politiske behandlinger. Samtidig fortsætter Teknik- og Miljøforvaltningen med at forvalte efter Planlovens rammer og herigennem sikre bæredygtighedsmæssige hensyn.

Denne løsning forudsætter ikke yderligere medarbejderressourcer eller finansiering.

Alternativ med udarbejdelse af et bæredygtighedsværktøj (scenarie 2)

Alternativt til løsning med samarbejdsaftale og afsnit om bæredygtighed i lokalplansindstillinger, kan forvaltningen udarbejde et nyt bæredygtighedsværktøj. Teknik- og Miljøforvaltningen har udfaset et bæredygtighedsværktøj (bilag 4), der blev udviklet i 2009, men er udfaset på grund af manglende evidens og opdatering i forhold til udviklingen på bæredygtighedsområdet.

Et nyt bæredygtighedsværktøj ville kunne indgå i kommunens dialog med bygherre i lokalplanprocessen om frivillige initiativer. Teknik- og Miljøforvaltningen vurderer, at et værktøj har potentiale for at nå til integrerede løsninger gennem systematiseret og ensartet dialog, som bygherre frivilligt kan tage initiativ til, fx frivillig etablering af tilslutning til særlige energikilder og fremme af særlige drivmidler, lavenergiklasse til bygninger, miljøcertificering af byområder eller miljømærkning af materialer. Et værktøj kan tydeliggøre lokalplanprojektets helhedsorienterede og tværfaglige forhold til kommunens planer, politikker og strategier, hvor bæredygtighed indgår. Svagheden ved et sådant værktøj vil fortsat være, at det er svært at måle, om det har effekt, både forvaltningen og bygherre vil skulle bruge tid på det i planprocessen, og et værktøj er ikke lige relevant i alle lokalplanprojekter.

For at indarbejde bæredygtighedsværktøjet vil der være behov for ekstra finansiering til ressourcer og kompetencer. Der skal bruges omkring 10 timer pr. sag, som svarer til et halvt årsværk, dvs. mellem 300.000 og 400.000 kr. pr. år.

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har godkendt indstillingen, indarbejder Teknik- og Miljøforvaltningen fremadrettet kort afsnit om bæredygtighed i henholdsvis samarbejdsaftale med bygherre og indstillinger om lokalplaner.                

                             Michel Schilling

                                                                    /Karsten Biering Nielsen

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 17. juni 2019

Alternativet fremsatte følgende ændringsforslag til erstatning af 1. at-punkt:
”At der udarbejdes et bæredygtighedsværktøj, jf. scenarie 2.”

Ændringsforslaget blev ikke vedtaget med fem stemmer mod fem. Ingen undlod at stemme.

For stemte: B, F, Ø og Å.
Imod stemte: A, C, I og O.

Indstillingen blev godkendt uden afstemning.

Det Konservative Folkeparti, Liberal Alliance og Dansk Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”Vi støtter øgede krav om bæredygtighed, men er betænkelige ved metoderne. På planområdet er kommunen myndighed, og derfor er vi betænkelige ved, at kommunen samtidig vil gå i dialog og forhandling med ansøgerne om at stille ikke-hjemlede krav, når der ikke er tale om en ligeværdig forhandlingssituation. Vi er mange for, at metoden kan anvendes til magtmisbrug overfor ansøgere om lokalplaner. Myndighedens upartiskhed og habilitet kan derfor bringes i fare og dermed i strid med forvaltningsloven.”

Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten og Alternativet afgav følgende protokolbemærkning:
”Partierneønsker at rette henvendelse til Staten ift. At få indføjet i planloven muligheden for at Kommunerne kan stille krav om bæredygtigt materialevalg i lokalplaner for sikre øget genanvendelse og grøn omstilling.”

Alternativet, Radikale Venstre, Enhedslisten og Socialistisk Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”At bæredygtighed indgår som en del af kommunens dialog med bygherre i lokalplanprocessen om frivillige initiativer er helt afgørende for, at vi som kommune kan leve op til de vedtagne politikker og strategier for bæredygtighed. Det er som minimum via frivillighedens vej, at vi i højere grad sikrer bæredygtighed i lokalplaner og samarbejdsaftaler med bygherrer. Vi skal som politikere tage ansvar for at facilitere en bæredygtig omstilling hurtigst muligt.”