Genanvendelse og genbrug af byggematerialer og cirkulær økonomi

Borgerrepræsentationen skal tage stilling til muligheder for at opstille det som et parameter i kommunale udbud, at virksomheder genanvender og genbruger byggematerialer, samt at parameteret indarbejdes i Ressource- og Affaldsplan 2024.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at godkende, at indsats om genanvendelse og genbrug af byggematerialer fra kommunens ejendomme indskrives i Ressource- og Affaldsplan 2024, jf. bilag 5. 
   
   Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,
2. at godkende, at Økonomiforvaltningen i 2019 og 2020 udvælger et antal relevante byggeprojekter, hvor genanvendelse og genbrug af byggematerialer indarbejdes som kriterium/krav i udbudsmaterialet.
3. at medlemsforslaget fra Enhedslisten, jf. bilag 2, fra Borgerrepræsentationens møde den 20. september 2018 hermed er håndteret.

Problemstilling

Borgerrepræsentationen vedtog den 20. september 2018 medlemsforslag om genanvendelse af byggematerialer og cirkulær økonomi, stillet af Enhedslisten. På den baggrund har Økonomiforvaltningen med inddragelse af Teknik- og Miljøforvaltningen udarbejdet forslag om at afdække muligheder for at opstille et parameter i kommunale udbud om, at virksomheder genanvender byggematerialer. Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at denne understøttelse af cirkulær økonomi indarbejdes i Ressource- og Affaldsplan 2024 (RAP24). Teknik- og Miljøudvalget sendte sagen tilbage til Teknik- og Miljøforvaltningen den 8. april 2009 med henblik på supplerende oplysninger om genbrug, hvilket fremgår af bilag 9. Dette har ikke medført ændringer i indstillingen, men indsats om cirkulær økonomi i RAP24 er udfoldet. Borgerrepræsentationen skal derved tage stilling til parameteret og indarbejdelse i RAP24.

Løsning

Eksisterende indsats

Københavns Kommune har i flere år arbejdet ambitiøst med bæredygtighed i byggeri og anlæg. Det er kommet til udtryk i planer, politikker og strategier som KBH2025 Klimaplanen og fem udgaver af Miljø i Byggeri og Anlæg (MBA) siden 1999. Københavns Kommune har endvidere arbejdet med genanvendelse af byggematerialer i konkrete byggeprojekter. Kommunens eksisterende indsats er uddybet i bilag 7.

Den statslige indsats

I regeringens Strategi for cirkulær økonomi af 1. september 2018, jf. bilag 3, indgår en række initiativer, der har til formål at understøtte genanvendelse og genbrug af byggematerialer. Det drejer sig bl.a. om at fremme cirkulære indkøb, øget fokus på totaløkonomi i offentlige indkøb, indførelse af en frivillig bæredygtighedsklasse og selektiv nedrivning. De ovenstående initiativer har ikke en særlig konkret karakter. Det er derfor nødvendigt at afvente deres konkrete implementering, før det kan afklares, hvordan strategien kan understøtte arbejdet med genanvendelse og genbrug af byggematerialer i Københavns Kommune.

Erhvervsministeren i den tidligere regering har i forbindelse med offentliggørelsen af strategien udtalt, at entreprenører, der genanvender materialer, vil komme forrest i køen til statens byggeopgaver. Økonomiforvaltningen har derfor spurgt ministeriet, om genanvendelse af byggematerialer er et parameter i udbud af statsligt byggeri, eller om staten vil indarbejde det i kommende udbud, men ministeriet har ikke givet konkrete eksempler herpå, jf. bilag 6. Økonomiforvaltningen har ikke kendskab til, at andre offentlige bygherrer arbejder systematisk med at indarbejde krav om genanvendelse i udbud. 

Genanvendelse af byggematerialer – afgrænsning

Cirkulær økonomi er en forståelse af ressourceanvendelse, hvor materialer indgår i en treleddet cyklus, der består af nedrivning, forarbejdning af nedrevet byggemateriale samt genanvendelse i nyt byggeri. Økonomiforvaltningen anbefaler, at disse tre dele benyttes i forbindelse med genanvendelse af byggematerialer, og at genanvendelsen sker på højest muligt niveau i nedenstående affaldshierarki, hvor det første punkt er det mest ambitiøse:

• Genbrug af byggematerialer –produkter eller komponenter, der ikke er affald, genbruges til samme formål, som de var udformet til, fx rensning af mursten fra nedrevne bygninger.
• Genanvendelse af affald – affaldsmaterialer omforarbejdes til produkter, materialer eller stoffer, hvad enten de bruges til det oprindelige eller andre formål, fx nedknusning af gips til anvendelse i nye gipsplader.
• Anden nyttiggørelse af affald – fx brug af nedknust byggeaffald i støjvold eller afbrænding af affald til energiproduktion.
• Bortskaffelse af affald – fx deponering af affald på losseplads.

Økonomiforvaltningen anbefaler, at cirkulær økonomi ikke begrænses til at gælde inden for det enkelte byggeprojekt eller inden for Københavns Kommune, fx ved at materialer fra nedrivning af en bygning anvendes til nybyggeri på den samme grund eller til andet nybyggeri i kommunen. Det vil udvide mulighederne for genanvendelse, at byggematerialerne indgår på materialemarkedet i byggebranchen. Eksempelvis kan byggemateriale fra kommunens egne bygninger anvendes af andre bygherrer, og Københavns Kommune kan tilsvarende genanvende byggematerialer fra andre bygherrer og aktører på markedet. Økonomiforvaltningen forventer endvidere, at krav/kriterier i udbudsmaterialet vil styrke muligheden for at udvide de materialer, som kan genanvendes.

Muligheder for indarbejdelse i udbud

Genanvendelse af byggematerialer kan indgå tre steder i udbudsprocessen, jf. bilag 4, hvor metode 1) er begrænset til større byggesager, mens metode 2) og 3) ikke er begrænsede:

1. Som udvælgelseskriterium under prækvalifikation
2. Som et element i tildelingskriteriet under tilbudsgivning
3. Som et krav i udbudsmaterialet.

Foreslået indsats 

Da der på nuværende tidspunkt ikke foreligger systematiske erfaringer hos offentlige bygherrer med at anvende krav/kriterier om genanvendelse og genbrug af byggematerialer i udbudsmaterialet, vurderer Økonomiforvaltningen, at kommunen opnår viden og erfaring hermed ved at indarbejde krav/kriterier i et antal relevante projekter. Økonomiforvaltningen vil sikre, at der er tale om et projektvolumen, der giver et kvalificeret grundlag for evaluering.

Målet er at afprøve alle tre juridiske metoder. Økonomiforvaltningen vil efter en konkret vurdering tage stilling til, hvilken metode til indarbejdelse af krav om genanvendelse af byggematerialer, der skal afprøves. Vurderingen tager udgangspunkt i, hvordan kravene til den cirkulære økonomi stilles, herunder hvilke dele i den treleddede cyklus og affaldshierarkiet, som udbuddet skal forholde sig til. Økonomiforvaltningen vil inddrage Teknik- og Miljøforvaltningen i denne vurdering. Indføres i stedet et generelt krav om genanvendelse og genbrug af byggematerialer ved udbud af alle byggeprojekter, vurderer Økonomiforvaltningen, at der vil være risiko for en væsentlig fordyrelse af projekterne, da der mangler erfaringer med kravets fordyrende effekt samt betydning for risikoen for forsinkelser.

Økonomiforvaltningen forventer, at implementeringen af modellen i en vis grad vil være afhængig af markedets udvikling og de tilgængelige metoder, herunder de metoder, som statens strategi forventes at resultere i. Københavns Kommune vil således følge regeringens fremlæggelse af konkrete modeller for indarbejdelse af krav om genanvendelse og genbrug af byggematerialer i udbudsmaterialet.

Ud over, at Københavns Kommune indgår i internationalt samarbejde om cirkulært byggeri (CIRCulT), jf. Teknik- og Miljøudvalget den 25. februar 2019, bilag 8, indskrives mulighed for at anvende udbud til at fremme genbrug af byggematerialer som en indsats i Ressource- og Affaldsplan 2024, jf. bilag 5,så kommunen opnår viden og erfaring hermed. Derudover skal indsatsen undersøge, om der kan etableres en fysisk materialeplads til oplagring af byggematerialer, ind til de kan blive genanvendt eller genbrugt i nye byggerier, og om dette fremmer genanvendelse og genbrug. 

Genanvendelse og genbrug af byggematerialer bidrager til mindre CO2-udledning, da der bruges mindre energi til fremstilling af genanvendte materialer, end hvis der skulle produceres nye byggematerialer. Da størstedelen af alle nye byggematerialer produceres, og til en vis grad forarbejdes til genanvendelse, udenfor København, vil kun en begrænset del af indsatsen kunne medregnes i KBH2025 Klimaplanen, men den vil sandsynligvis kunne indregnes i en kommende plan for et fossilfrit København i 2050, hvor hensigten er at se på det samlede klima- og miljømæssige fodaftryk. 

Økonomi

Krav om genanvendelse af byggematerialer vil blive indført i rådgiver- og/eller entrepriseudbud i et antal relevante projekter. Herefter vil opfyldelsen af kravet indgå i tilbudsgivernes prissætning. Der mangler generelt viden om, hvordan krav om genanvendelse af byggematerialer vil påvirke prissætningen. Det vil gennemførelsen af et antal relevante projekter bidrage med. De foreløbige erfaringer viser, at det er vigtigt at indtænke disse løsninger i designfasen.

Økonomiforvaltningen vurderer, at tilføjelsen af yderligere kravspecifikationer i udbudsmaterialet har en fordyrende effekt. Det vil endvidere være et fordyrende element, at der er en vis risiko ved at anvende mindre afprøvede materialer. Hvis markedet for genanvendte byggematerialer udvikles og modnes, og hvis det medfører, at såvel rådgivere og kommunen dermed får opbygget kompetencer på området, må tilbudsgiverne forventes at blive bedre til at prissætte genanvendelsen af byggematerialer, så risikopræmien vil kunne reduceres.

Økonomiforvaltningen forventer desuden et øget behov for rådgiverbistand i forbindelse med at opstille og vurdere kriterier/krav vedrørende genanvendelse af byggematerialer samt generel vidensopbygning vedrørende forskellige byggematerialers egnethed til genanvendelse. Økonomiforvaltningen og Teknik- og Miljøforvaltningen vil samarbejde om vidensopbygning herom samt om erfaringerne med brug af krav om genanvendelse af byggematerialer i udbudsmateriale.

Økonomiforvaltningen bemærker, at krav om brug af genbrugsmaterialer kan have en negativ effekt på den garanti, entreprenøren kan/vil stille. Økonomiforvaltningen vil i det konkrete projekt vurdere risikoen og sørge for, at denne nedbringes til et forsvarligt omfang, der kan håndteres.

Videre proces

Når Borgerrepræsentationen har godkendt indstillingen, indarbejder Økonomiforvaltningen kriterier/krav fremadrettet i udbudsmaterialet ved udbud af et antal udvalgte, relevante kommunale byggeprojekter, og Teknik- og Miljøforvaltningen indsætter indsats om Genbrug af byggematerialer fra kommunens ejendomme i Ressource- og Affaldsplan 2024. Borgerrepræsentationen forelægges ultimo 2019 og ultimo 2020 en status for arbejdet med genanvendelse som krav/kriterier i de konkrete sager.

                          Peter Stensgaard Mørch                              Michel Schilling

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 17. juni 2019

Indstillingen blev anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen uden afstemning.

Alternativet, Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre og Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:
”Alternativet ønsker, at der udarbejdes en positivliste for genanvendelige materialer ud fra trafik og byggestyrelsens retningslinjer på området, med tilhørende anvisninger om, hvor i den nye bygning man kan anvende genanvendelige materialer.”

Enhedslisten, Alternativet, Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”Klimaudfordringerne kræver at Københavns Kommune er ambitiøse med tiltag, der fremme genanvendelse mest muligt. Derfor skal der fastsættes et minimumsantal projekter, så kommunen hurtigt kan få nogle brugbare erfaringer af en vis validitet i forhold til, hvordan genanvendelse kan indgå i alt byggeri. Partierne vil derfor, når sagen behandles på Økonomiudvalget stille ændringsforslag om, at der i indstillingen skal indgå et ambitiøst minimumsantal.”

Alternativet, Socialistisk Folkeparti, Socialdemokratiet, Radikale Venstre og Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:
”Det er meget positivt at der nu kommer fokus på genanvendelse af bygningsmaterialer, selvom der med denne indsats lægges forsigtigt ud. Vigtigt er det med krav om, at genanvendte materialer ikke må mindske levetiden af hverken bygninger eller komponenter i bygninger. Der ønskes snarest muligt en evaluering og skærpelse af indsatsen.”

Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance afgav følgende protokolbemærkning:
”Vi støtter, at der gøres forsøg med genanvendelse af byggemateriale på et kommercielt grundlag.”