Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller overfor Teknik- og Miljøudvalget,

1. at afgrænsning for den kommende klimaplan drøftes.

Problemstilling

CO₂-udledninger kan opgøres efter forskellige afgrænsninger. Afgrænsningen for klimaplan 2035 vil udgøre grundlaget for, at kommunen kan udvikle anbefalinger til målsætninger, opgørelsesmetoder og udvælge initiativer for klimaplanen. På baggrund af de tidligere vedtagne pejlemærker for den kommende klimaplan står valget mellem to modeller: En med en geografisk og forbrugsbaseret afgrænsning, og en scope-baseret afgrænsning (se bilag 2 for en oversigt over fagtermer og begreber). Begge modeller indeholder risiko for dobbeltkontering. Valg af afgrænsninger for klimaplanen er primært et politisk valg. Teknik-og Miljøudvalget skal derfor drøfte Teknik- og Miljøforvaltningens anbefaling om, at afgrænsningerne bliver forbrugsbaserede og geografiske.

Løsning

Afgrænsninger
Et geografisk perspektiv dækker alle drivhusgas-emissioner, der er udledt inden for kommunens geografiske grænser. Det er dette perspektiv, som lande rapporterer under til FN’s Klimakonvention.

Et forbrugsbaseret perspektiv inkluderer alle emissioner, der er udledt både inden for og uden for kommunegrænsen, men som er tilknyttet borgeres forbrug. København forventes at have et betydeligt større CO₂-fodaftryk i et forbrugsbaseret perspektiv end i et geografisk perspektiv.

Mange byer rapporterer deres CO₂-udledninger i dag under en international rapporteringsstandard, hvor CO₂-udledninger, der er tilknyttet aktiviteter i en by, er delt op mellem tre såkaldte ’scopes’:

• Scope 1 for udledninger inden for byens geografiske grænser
• Scope 2 for udledninger fra byens forbrug af netforsynet energi (el og fjernvarme)
• Scope 3 for udledninger udenfor byens geografiske grænser, tilknyttet aktiviteter i byen.

Københavns nuværende afgrænsning i Klimaplan 2025 dækker primært scope 1 og 2 udledninger. En scope-baseret tilgang er en blanding af geografiske og forbrugsbaserede afgrænsninger. Der er dog ikke et én-til-én forhold mellem de geografiske og forbrugsbaserede perspektiver og de tre scopes under GHG-protokollen (Greenhouse Gas Protocol). Se bilag 3 og bilag 3a for en uddybning af de forskellige perspektiver.

Vurderingskriterier
Der er mange muligheder for at sammensætte kriterier for afgrænsning af CO₂-emissioner i en klimaplan. Relevante vurderingskriterier for valget af afgrænsning er:

• Metodisk sammenhæng og kommunikation: Er afgrænsningsmodellen intuitiv og kommunikerbar, og er der metodisk sammenhæng mellem de forskellige elementer af modellen?
• Målbarhed og simplicitet: Findes der metoder for at måle udledninger på, både for hele byen og for enkelte initiativer?
• Omfatter afgrænsningen alle CO₂-emissioner, som kommunen har mulighed for eller et ønske om at påvirke? Se bilag 3d for konkrete eksempler på områder samt for hvordan og hvorvidt de er repræsenteret i de forskellige afgrænsninger.
• Sammenlignelighed med nationale og internationale rapporteringer og opgørelser (se bilag 3b om modellerne brugt i andre byer).

Valget har konsekvenser for fx hvilke udledninger der er med, hvordan udledninger kan måles, hvordan klimapositivet kan måles og opnås, og hvilke typer initiativer der er hensigtsmæssige at igangsætte. På basis af en screening af afgrænsningsmodellerne (se bilag 3c) anbefaler Teknik- og Miljøforvaltningen, at Klimaplan 2035 tager udgangspunkt i et forbrugsbaseret og et geografisk perspektiv for CO₂-emissioner, da denne kombination af afgrænsninger har klare fordele ift. kommunikation og målbarhed på byniveau og kan rumme intentionerne i de tre pejlemærker for klimaplanens arbejde.  

De anbefalede afgrænsninger kan betyde, at effektvurdering af indsatser, som kan opgøres under både en geografisk afgrænsning og en forbrugsbaseret afgrænsning, kan være vanskelig at kommunikere om. Eksempelvis vil indsatser ift. vejtrafik tælle med i såvel den forbrugsbaseret som den geografiske opgørelse, på forskellige måder. Denne ulempe synes dog ikke at overgå de øvrige fordele ift. kommunikation og målbarhed. Vurderingerne i forhold til de øvrige kriterier er forholdsvis balanceret for de to mest velegnede modeller.  

Forvaltningen anbefaler desuden, at afgrænsningen for forbrugsbaserede emissioner omfatter både husholdningers og det offentlige forbrug samt kapitale investeringer (konstruktion af bygninger, veje og andre infrastruktur). Offentligt forbrug og kapitale investeringer er nemlig ansvarlige for ca. 40% af Danmarks forbrugsbaserede udledninger og andelen i København forventes at være i samme størrelsesorden.

Forhold mellem de anbefalede afgrænsninger og pejlemærkerne
Forvaltningens anbefalinger kan rumme de pejlemærker, som Borgerrepræsentationen vedtog i september 2021. De to pejlemærker om reduktion af CO₂-udledninger fra offentlige indkøb og fra borgernes forbrug vil begge omfattes af den forbrugsbaserede afgrænsning, og pejlemærket om klimapositivitet kan fortolkes inden for et geografisk perspektiv. Dette vil dog ikke være en direkte fortsættelse af målsætningen eller opgørelse under Klimaplan 2025, som har et scope 1 & 2 perspektiv.  

Især energisystemets rolle under et geografisk perspektiv er anderledes end under en scope 1 & 2 afgrænsning. Scope 2 opgør energiforbrug, mens en geografisk afgrænsning opgør energiproduktion, hvilket betyder, at ’udledninger fra energi’ opgøres forskelligt. Det kan betyde forskellige måder at definere, opgøre og opnå klimapositivitet, herunder at HOFORs vedvarende energiprojekter udenfor Københavns Kommune ikke længere vil tælle med i næste klimaplan.  

Opgørelse af udledninger under forskellige afgrænsninger
Under hver afgrænsning vil knytte sig bestemte måder at opgøre udledninger på. Metoderne er stadig under udvikling, men på nuværende tidspunkt bygger opgørelser for de forskellige typer af afgrænsninger på meget forskellige datatyper og datakilder, med forskellige nøjagtighedsniveauer, opdateringshastighed og beregningsmetoder.  

Opgørelse i en scope-baserede afgrænsning:

• Københavns nuværende scope 1 og 2 opgørelse bygger primært på lokalt og forholdsvist nøjagtigt data, som er tilgængelige årligt, og beregningsmetoderne er forholdsvis modne og veletablerede.
• Scope 3 udledninger kan til gengæld være meget udfordrende at estimere. Det kræver et bredt spektrum af datakilder, studier og antagelser, og det er ressourcekrævende og ikke fyldestgørende at opgøre scope 3 udledninger på nuværende tidspunkt.

Opgørelse i en geografisk afgrænsning:

• Forventes at kunne anvende mange af de samme data og metoder som fra den nuværende klimaplan og CO₂-regnskab.
• Dog vil udledninger fra energisystemet komme til udtryk som udledninger fra energiproduktion i anlæg, der ligger geografisk indenfor byen (og ikke som udledninger fra energiforbrug, som i dag). Data om disse udledninger forventes tilgængelige. Vedvarende energi godskrivning, dvs. indregning af CO₂ effekt af vedvarende energiproduktion fra fx vindmøller, forventes afskaffet i den kommende klimaplan.

Opgørelse i en forbrugsbaserede afgrænsning:

• Forbrugsbaserede udledninger kan opgøres fx igennem livscyklusanalyse (LCA) data og nationaløkonomiske data koblet til udledningsdata. Det sidste er på nuværende tidspunkt den normale praksis for opgørelsen af en hel bys forbrugsbaserede emissioner.

Med mere end en afgrænsning, bliver det nødvendigt at udarbejde mere end et CO₂-regnskab, som vil kræve flere ressourcer, end der bruges i dag. 

Politisk handlerum
Der træffes ikke en beslutning i drøftelsessager, men forvaltningen vil tage pejling af udvalgets drøftelse i forhold til forvaltningens videre arbejde med klimaplan 2035.  

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har drøftet afgrænsning for den kommende klimaplan, vil forvaltningen fortsætte arbejdet med den næste klimaplan. Anbefalingerne til målsætninger, delmål og referenceår inden for de geografiske og forbrugsbaserede afgrænsninger forventes fremlagt ultimo 2023.

                                         Søren Wille

                                                           / Karsten Biering Nielsen