Låneramme for nyt forbrændingsanlæg-I/S Amagerforbrænding (udsat på TMUs møde den 28.11.2011)

Borgerrepræsentationen skal tage stilling til en anmodning fra I/S Amagerforbrænding om godkendelse af lånoptagelse på 3,95 mia. kr. til et nyt forbrændingsanlæg. Sagen foreslås behandlet under hensynstagen til risiko for overkapacitet og import af affald.

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget overfor Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler:

1. at I/S Amagerforbrændings låneanmodning ikke imødekommes, og at forvaltningen anmoder I/S Amagerforbrænding i samarbejde med ejerkommunerne om at tilvejebringe business case og miljøvurdering af et eller flere alternativer på et betydelig mindre traditionelt forbrændingsanlæg end i dag med lavest mulige enhedsomkostninger. Anlægget skal dække de fremtidige forbrændingsbehov i Amagerforbrændings opland og udgangspunktet er en ambitiøs ressource- og klimaindsats i de kommende år med øget vægt på forebyggelse og genanvendelse af affald, herunder udsortering af plast fra forbrændingen og deraf følgende reduktion af forbrændingsbehovet. Et mindre forbrændingsanlæg skal således kombineres med anvendelsen af nye genanvendelsesteknologier, fx REnescience jf. Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 7. februar 2011

I/S Amagerforbrænding har anmodet om godkendelse af låneoptagelse til nyt forbrændingsanlæg. Anlægget er oprindeligt fra 1970, og trods løbende og omfattende renoveringer er der behov for et nyt anlæg inden for en kortere årrække. Et nyt affaldsbehandlingscenter kan blive et aktiv for kommunen. I/S Amager­forbrændings anmodning om, at Københavns Kommune godkender optagelse af lån, er dog ikke i overensstemmelse med Teknik- og Miljøudvalgets tidligere udtrykte ønsker, da I/S Amagerforbrændings bestyrelse har besluttet en væsentlig større forbrændingskapacitet end ønsket af Teknik- og Miljøudvalget jf. bilag 1.

 

Investerings- og lånebehovet er angivet som en ramme på op til 3,95 mia.kr. i løbende priser (3,65 mia. kr. i 2010-priser).

Forudsætningen for rammen på 3,95 mia. kr. er et anlæg på 2x35 ton/time svarende til 560.000 ton/år. Amagerforbrænding har også udbudt et anlæg på 2x30 ton/time (480.000 ton/år). Energistyrelsen har godkendt et anlæg svarende til den nuværende kapacitet på 440.000 ton/år svarende til 27,5 ton/time. I 2010 og 2011 brændes ca. 400.000 ton/år.

Affaldsforbrænding medfører CO₂-udledning i kommunen jf. bilag 2

Forvaltningen anbefaler, at I/S Amagerforbrændings låneanmodning til et anlæg på 2x35 ton/time ikke godkendes, da et mindre anlæg er bedre i overensstemmelse med kommunens miljø- og klimapolitiske mål og kommunens tidligere beslutninger. Forvaltningen har i forbindelse med låneanmodningen nøje vurderet fordele og ulemper ved et stort anlæg på 2x35 ton/time jf. bilag 3. Af bilag 4 fremgår Amagerforbrændings beregninger af en business case ved et anlæg på 2x35 ton/time. Beregningerne viser, at der ud fra de givne forudsætninger er tale om en robust forretning, afhængig af hvordan udviklingen vil forme sig med hensyn til liberalisering, udsortering af plastik, affaldsmængder mv..

 

Da anlæggets størrelse sætter rammer for den fremtidige udvikling af hele affaldsområdet i København og også i høj grad påvirker udviklingen inden for miljø og klima, har forvaltningen vurderet låneanmodningen i et bredere samfundsøkonomisk lys, i overensstemmelse med det mandat Teknik- og Miljøudvalget tidligere har givet.

 

På den baggrund anbefales et betydeligt mindre anlæg (model 1). Nedenfor er også vurderet fordele og ulemper ved et anlæg på 2x30 ton/timen (model 2).

 

Model 1: Mindre anlæg kombineret med nye genanvendelsesteknologier.

Fordele ved mindre anlæg:

• Klart incitament til grøn vækst og nye genanvendelsesteknologier som fx REnescience, jf. bilag 5, eller biogasanlæg.

• Vil nedbringe klimapåvirkning i kommunen jf. bilag 2.

• Mindsket overkapacitet til affaldsforbrænding på Sjælland.

• Mindre anlægsinvestering.

• Mulighed for afklaring af en mulig liberalisering af området og for at medtænke Regeringens Affaldshåndteringsplan (Ressourceplan), som skal være færdig i 2012, og som vil lægge rammer for kommunernes fokusområder og genanvendelsesmål.

 

Ulemper ved mindre anlæg:

• Projektet udskydes med ca. 1 år. Amagerforbrænding har endnu ikke  tilvejebragt grundlaget for et mindre anlæg.

• Yderligere projekteringsomkostning samt udskydelse af de bedre miljøresultater, der er ved et nyt anlæg (bedre energiudnyttelse og røggasrensning).

• Enhedsomkostninger bliver større, når forbrændingsanlægget bliver mindre. Ved en evt. liberalisering vil det kunne medføre mindre rentabilitet og dårligere selskabsøkonomi.

• I en periode på nogle få år kan der blive tale om, at Københavns affald skal afbrændes på andre anlæg uden for København med overkapacitet, indtil de alternative teknologier som fx REnescience er fuldt udbyggede jf. det grønne område bilag 6. Hvis der indgås aftaler med omkringliggende anlæg om at optimere transportvejene, forventes dog ikke nødvendigvis øget transport jf. bilag 6.

• Mindre fjernvarmeproduktion giver behov for mere varmeproduktion på biomasse eller fx geotermi. Et lille anlæg vil kunne mindske affaldsvarmens andel af fjernvarmen i København. Der er en risiko for lidt højere fjernvarmepriser på kort sigt (få år), da mere varme skal leveres fra olie- og gasbaserede spidslastværker, men ikke på lidt længere sigt jf. bilag 7.

 

Samlet set er der muligheder for nedbringelse af klimapåvirkning og udvikling af nye teknologier til grøn vækst ved model 1, men også ulemper og usikkerheder ved overgang fra en kendt og effektiv forbrænding til nye teknologier.

 

Model 2: Etablering af kapacitet 2x30 ton/time (480.000 ton/år)

Det nuværende anlæg har en teknisk kapacitet på 60 ton i timen, men har aldrig kunnet drives i så mange timer om året som et nyt anlæg. Derfor kan anlægget i dag højest brænde ca. 440.000 ton/år. Et nyt anlæg på 2x30 ton i timen vil ved fuld drift kunne brænde ca. 480.000 ton/år.

 

Fordele ved 2x30 ton/timen (480.000 ton/år):

• Vil sikre nødvendig kapacitet til forbrænding af oplandets affald. Affaldsmængderne i København har været stabile i en længere periode jf. bilag 8 om affaldsmængder sammenholdt med befolkningstilvækst.
• Stordriftsfordele og god forrentning af investering. Forvaltningen forventer, at bestyrelsen vil arbejde for at anlægsinvesteringen mindskes i forhold til den anmodede låneramme med henblik på lavere enhedsomkostninger.
• Vil sikre fremdrift i anlægsprojektet. Amagerforbrænding har udbudt både 2x30 og 2x35, hvorfor 2x30 ton/time kan etableres uden de store konsekvenser.
• Vil give mindre miljøpåvirkning pr. ton end det nuværende anlæg (udnytte energien i affaldet op til 20 pct. bedre). Det samme vil gøre sig gældende ved et mindre anlæg.
• Vil kunne give mulighed for at sæsonforskyde varmeproduktionen til om vinteren (forudsat at der ikke fyldes op med import eller biomasse).
• Alternativt kan fyldes op med lavkvalitetsbiomasse (stød og rødder) ved manglende affaldsmængder.

 

Ulemper ved 2x30 ton/time (480.000 ton/år):

• Giver udfordringer i forhold til at nedbringe CO₂–belastning i kommunen samlet set. Hvis plasten udsorteres, eller der ikke kommer import, kan denne ulempe minimeres.
• Vil give overkapacitet på 80.000 ton i forhold til nuværende affaldsmængde. Jf. bilag 8. I tilfælde af en liberalisering er der forøget risiko som følge af overkapacitet på Sjælland generelt. Denne overkapacitet kan i værste fald generelt gøre affaldsforbrænding urentabelt.
• Ved mere end 10 pct. affald udefra kan kommunen blive tvunget til at udbyde behandlingen af al kommunens husholdningsaffald i stedet for at anvise det direkte til anlægget som følge af EU's udbudsregler.
• Risiko for import og øget transport af affald eller suboptimal udnyttelse af biomasse (biomassekraftvarmeværker udnytter generelt energien i biomasse bedre)
• Giver ikke incitament til nye behandlingsteknologier
• Bestyrelsen i Amagerforbrænding kan vise sig uvillig til at forpligte selskabet på at undgå CO₂ og import, specielt hvis sådanne begrænsninger kan have negative økonomiske konsekvenser.

 

Samlet set giver model 2 tilstrækkeligt kapacitet med en gennemprøvet teknologi. Af samme grund vil der være mindre incitament til udvikling af nye teknologier i mange år frem. Der er også en risiko for import og øget klimapåvirkning.

 

Miljøstyrelsen og Energistyrelsens vurderinger

Energistyrelsen gav i 2010 Amagerforbrænding afslag på et anlæg på 2x35 ton/time svarende til 560.000 ton/år. I stedet har Amagerforbrænding lov til at brænde affald svarende til den nuværende midlertidige godkendelse på 440.000 ton/år. Begrundelsen for afslaget var, at der ikke er udsigt til stigende affaldsmængder de kommende 5-8 år. I juni 2011 har Energistyrelsen givet Amagerforbrænding tilladelse efter elforsyningsloven til et anlæg på 560.000 ton/år men bekræftet, at affaldsgrundlaget er 440.000 ton/år. Det betyder, at forbrænding herudover skal være med biomasse.

 

Miljøstyrelsen har jf. bilag 9 tilkendegivet, at afsættet for de kommende års udvikling på affaldsområdet ”er en ressource-tankegang, og hermed lægges der øget vægt på forebyggelse og øget genanvendelse af affald og deraf følgende reduktion af den mængde der forbrændes.” Desuden mener Miljøstyrelsen, ”at der er behov for at undgå, at der etableres affaldsforbrændingskapacitet i et så stort omfang, at der ikke er økonomisk incitament til at overveje andre behandlingsformer f.eks. genanvendelse (det såkaldte økonomiske og teknologisk ”lock in”).”

Særligt om samarbejde med I/S Vestforbrænding

Der har igennem længere tid været diskuteret, om der kan skabes et fælles fusioneret selskab mellem I/S Amagerforbrænding og I/S Vestforbrænding. Denne proces er endnu ikke afsluttet, og der er sat gang i gensidig adgang til forudsætninger for større udbygninger. Vestforbrænding har foreløbigt udtrykt betænkeligheder ved Amagerforbrændings anlægsbyggeri, herunder business casen, og i hvilken grad anlægsbyggeriet harmonerer med Vestforbrændings fremtidsplaner. Det bunder bl.a. i andre forventninger til udviklingen i affaldsmængder, priser for forbrænding ved liberalisering, regler for prissætning af fjernvarme mv.

 

Risikoen ved anlægsprojektet vurderes at blive minimeret ved en fusion mellem Amagerforbrænding og Vestforbrænding. Forvaltningen vurderer samlet, at der er betydelige fordele ved et fusioneret selskab, men samtidig at der er meget usikkert om der opnås enighed om en fusion.

Forvaltningen anerkender, at der i forhold til anlægsbyggeriet vil være en meromkostning ved at udskyde byggeriet af det nye forbrændingsanlæg. Dette bl.a. på grund af et mindre energioutput og som følge af vedligeholdelsesudgifter på det nuværende anlæg, samt opbremsning af det igangværende forprojekt. Bestyrelsen har i alt bevilget ca. 84 mio. kr. til projektet i perioden april 2009 til februar 2012. Heraf vil udførte opgaver i forbindelse med fx anlægsprojektering og udbud ikke kunne bruges, hvis anlægsstørrelsen ændres markant. Derimod vil fx udførte forundersøgelser og sorteringsanlægsundersøgelse kunne bruges uanset anlægsstørrelse.

 

Forvaltningen anbefaler, at der ikke bygges kapacitet udover forbrændingsbehovet, og at hensynet til udvikling af teknologi og miljø vejer tungere end de selskabsøkonomiske betragtninger isoleret set.

 

En skibakke er en del af det vindende arkitektforslag for projektet. Amagerforbrænding kan dog ikke inden for lovgivningens rammer afholde udgifter til etablering af en skibakke, da affaldsforbrænding er en brugerfinansieret hvile-i-sig-selv aktivitet. Etablering af en skibakke er derfor ikke en del af beslutningen om etablering af ny kapacitet, og finansiering og antallet af brugere af en evt. skibakke er uafklaret. Et mindre anlæg kan betyde, at den nuværende udformning af skibakken skal redesignes.

Anmodning om godkendelse af optagelsen af lån er det eneste tidspunkt, hvor ejerkommunernes kommunalbestyrelser inddrages formelt i anlægsprojektet. Hvis låneanmodningen ikke imødekommes i blot en enkelt af ejerkommunerne, kan Amagerforbrændings bestyrelse ikke beslutte en fortsættelse af projektet.

Borgerrepræsentationens eventuelle godkendelse af, at Amagerforbrænding optager lån, har ikke indflydelse på kommunens låneramme, men kommunen hæfter som udgangspunkt for en andel af lånet svarende til ejerandelen – ca. 2,5 mia. kr. ved et anlæg på 2x35 ton/time.

Sideløbende med behandlingen af anmodningen om optagelse af lån har Teknik- og Miljøforvaltningen og Økonomiforvaltningen på anmodning fra grundejer udarbejdet et forslag til lokalplan og kommune­plantillæg med miljøvurdering for Kraftværks­halvøen. Miljøstyrelsen har udarbejdet VVM-redegørelse samt et udkast til miljøgodkendelse for det nye anlæg. Borgerrepræsentationen behandlede plandokumenterne den 15. juni 2011, og de har været i offentlig høring fra den 29. juni til den 29. september 2011.

Hvis anmodningen om godkendelse af optagelse af lån afslås af Borgerrepræsenta­tionen, beder forvaltningen Amagerforbrænding undersøge et mindre anlæg. Hvis låneanmodningen godkendes, vil forvaltningen meddele Amagerforbrænding beslutningen og eventuelle forudsætninger herfor. Ved et mindre anlæg skal prækvalificering mv. gå om, hvilket kan udskyde projektet med op til 1 år, mens en beslutning om 2x30 ton/time formentlig vil udskyde projektet op til 6 måneder. Det skal ses i lyset af, at det nye anlæg på 2x35 ton/time efter de oprindelige planer skal være i fuld drift i 2016.

Det anbefales, at sagen søges færdigbehandlet i Borgerrepræsentationen inden jul, sådan som I/S Amagerforbrænding har anmodet om af hensyn til den videre proces.

                    Hjalte Aaberg                                           

                                                                                        / Mikkel Aarø-Hansen

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning i møde den 28. november 2011

Indstillingen blev udsat.

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning i møde den 12. december 2011

Socialdemokraterne, SF, Enhedslisten og Det Radikale Venstre stillede ændringsforslag til indstillingen om at ændre 1. at-punkt og tilføje et 2. at-punkt:

1 at-punkt ændres

fra:

1 at I/S Amagerforbrændings låneanmodning ikke imødekommes, og at forvaltningen anmoder I/S Amagerforbrænding i samarbejde med ejerkommunerne om at tilvejebringe business case og miljøvurdering af et eller flere alternativer på et betydelig mindre traditionelt forbrændingsanlæg end i dag med lavest mulige enhedsomkostninger. Anlægget skal dække de fremtidige forbrændingsbehov i Amagerforbrændings opland og udgangspunktet er en ambitiøs ressource- og klimaindsats i de kommende år med øget vægt på forebyggelse og
genanvendelse af affald, herunder udsortering af plast fra forbrændingen og deraf følgende reduktion af forbrændingsbehovet. Et mindre forbrændingsanlæg skal således kombineres med anvendelsen af nye genanvendelsesteknologier, fx REnescience jf. Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 7. februar 2011

til:

1. at Borgerrepræsentationen ikke på det foreliggende grundlag træffer beslutning om I/S Amagerforbrændings anmodning om godkendelse af låneoptagelse til nyt forbrændingsanlæg, idet der henvises til nye oplysninger, der kan have væsentlig økonomisk betydning, bl.a. i miljøministerens og klima- og energiministerens tilkendegivelser vedrørende den nye regerings fokus på grøn omstilling, forebyggelse af affald og mere genanvendelse. Der er dermed skabt uklarhed om, hvorvidt et nyt, stort forbrændingsanlæg vil være i overensstemmelse med kommende nationale retningslinier for affaldsbehandling.

Der tilføjes et 2. at-punkt til indstillingen:

2. at Borgerrepræsentationen instruerer Københavns Kommunes medlemmer af I/S Amagerforbrændingens bestyrelse om i selskabets bestyrelse at arbejde for en afklaring af betydningen af en ny national affaldsbehandlingspolitik efter regeringsskiftet for selskabets beslutning om en kapacitetsudvidelse. I den sammenhæng instrueres Københavns Kommunes medlemmer af bestyrelsen til i samarbejde med ejerkommunerne at tilvejebringe business case og miljøvurdering af et eller flere alternativer i form af et betydeligt mindre traditionelt forbrændingsanlæg end i dag med lavest mulige enhedsomkostninger, bedst mulige klima- og miljøhensyn, kombineret med anvendelse af nye genanvendelsesteknologier som fx REnescience o.a. Alternativerne skal sammenlignes med et scenario, hvor den nuværende kapacitet retableres.

Der blev stemt om ændringsforslaget:

For ændringsforslaget stemte 8 udvalgsmedlemmer: A, B, F og Ø.
Imod ændringsforslaget stemte 1 udvalgsmedlem: I.
2 udvalgsmedlemmer undlod at stemme: C og O.

Ændringsforslaget blev vedtaget.

Indstillingen blev anbefalet.

Et enigt Teknik- og Miljøudvalg gav Teknik- og Miljøborgmesteren mandat til at fremme sagen så den kan afgøres i Borgerrepræsentationen torsdag den 15. dec. 2011.

Socialdemokraterne, SF, Enhedslisten og Det Radikale Venstre afgav protokolbemærkning:

”Socialdemokraterne, SF, Enhedslisten og Det Radikale Venstre ønsker at sikre en affaldshåndtering med fokus på klima- og miljøhensyn og som er i overensstemmelse med kommunens vedtagne mål om CO2-neutralitet i 2025. Dette mål kan ikke opnås uden en anderledes satsning på miljømæssige bæredygtige løsninger, herunder affaldshåndteringen.

Et fremtidigt affaldshåndteringsanlæg skal opføres, så det føjer sig ind i byens klima- og miljømål, samtidig med, at det selvfølgelig skal være økonomisk rentabelt og passe ind i de overordnede rammer på nationalt niveau for affaldshåndtering.

Partierne ønsker en affaldshåndtering uden import af affald fra udlandet og uden unødig afbrænding af biomasse.

En beslutning nu om at udbygge kapaciteten uden at tage hensyn til genanvendelse o.a. vil fastlåse affaldsbehandlingen til udelukkende at bestå af afbrænding i de næste 30-40 år, hvilket er i modstrid med både kommunens klimaplan og partiernes ønsker på området.

Partierne ønsker en markant reduktion af forbrænding af affald, således at der kommer fokus på genanvendelse af ressourcerne i affaldet, herunder på udskillelse af plastik og metal fra affaldet.

Nye teknologier skal udvikles og anvendes i videst muligt omfang, og de politiske og forvaltningsmæssige beslutninger skal understøtte denne teknologiudvikling, således at København og københavnske virksomheder kan blive førende i udviklingen og anvendelsen. REnescience og andre teknologier er endnu på et begyndende stade, men det er partiernes ønske, at kommunens og de kommunale fællesskabers beslutninger medvirker til at bringe teknologierne frem til et egentligt operationelt stade.

Med regeringsskiftet i september 2011 er der skabt uklarhed, om der vil ske ændringer i den nationale politik for affaldsbehandling. Således har miljøministeren i pressen omtalt regeringens fokus på grøn omstilling, og klima- og energiministeren har udtalt sig om behovet for forebyggelse af affald og mere genanvendelse.

I den forbindelse er det vigtigt at få afklaret, hvorvidt et nyt, stort forbrændingsanlæg vil være i overensstemmelse med kommende nationale retningslinjer for affaldsbehandling, herunder om der vil blive stillet nationale krav til genanvendelse, fx i form af tostrenget indsamlingssystemer eller lignende. Dette kan i givet fald have markant effekt på såvel affaldsmængder som krav til affaldsbehandlingsteknologi og dermed for det økonomiske grundlag for et nyt forbrændingsanlæg.

Den daværende regerings politiske aftale fra februar 2011 (Konkurrencepakken) indeholder en konkurrenceudsættelse af forbrændingssektoren, og I/S Amagerforbrændingens analyser tager ligeledes udgangspunkt i en konkurrencesituation. Det er derfor vigtigt, at der tilvejebringes et tydeligere billede af den nye regerings intentioner i relation til Konkurrencepakken.

Den fremtidige regulering af forbrændingssektoren er ligeledes på Kommunernes Landsforenings bestyrelsesmøde den 15. december. Københavns Kommune vil her opfordre til, at staten i samarbejde med Kommunernes Landsforening hurtigst muligt afholder en national konference om den fremtidige affaldspolitik i Danmark.

Det er partiernes ønske, at der først fremsendes en ny låneanmodning, når alternativerne nævnt i selve at-punkterne foreligger.”