Intern Revisions rapport om fortovsordningen

Intern Revisions væsentligste kritikpunkter

Teknik- og Miljøforvaltningens bemærkninger

Manglende genberegning af væsentlige fordelingsnøgler anvendt ved beregning af takster

Forvaltningen har ikke været tilstrækkelig opmærksom på anbefalinger fra Ernst & Young givet i 2013 i rapport om fortovsordningen, herunder anbefaling om regelmæssig genberegning af fordelingsnøgler.

Forvaltningen er enig i kritikken af den utilstrækkelige opfølgning på anbefalingerne fra Ernst og Young fra 2013.

Forvaltningen burde løbende have genberegnet bl.a. den centrale fordelingsnøgle, som angiver fortovenes andel af de samlede omkostninger til renhold i København.

En løbende genberegning ville have betydet, at de gennemførte effektiviseringer var slået igennem som en reduceret takst til grundejerne. Intern Revisions kritik er således berettiget. Den manglende reduktion af takterne i 2016 og 2017 rettes der nu op på i form af tilbagebetaling af 17,5 mio. kr. til grundejerne, jf. Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 11. oktober 2018.

Teknik- og Miljøudvalget besluttede ligeledes på mødet den 11. oktober 2018: ”At forvaltningen pålægges at vende tilbage med en indstilling om mulighederne for at tilbagebetale et andet beløb end de 17,5 mio. kr. på baggrund af beregninger fra Deloitte.”

Subsidiering af det skattefinansierede renhold

Medarbejderen (whistleblower), som henvendte sig til borgerrådgiveren 15. november 2017, anførte, at penge, der modtages for renhold i fortovsordningen, i stedet bliver brugt til at finansiere det almindelige daglige renhold.

Ifølge Intern Revision bekræfter revisionens gennemførte undersøgelser whistleblowerens påstand om, at grundejerne har betalt for meget for fortovsrenholdet. Intern Revision har som overordnet konklusion, at overfaktureringen er blevet anvendt i Byens Drift, og at der således er sket en subsidiering af de skattefinansierede opgaver, herunder det almindelige renhold af veje, cykelstier og pladser, på bekostning af det brugerfinansierede renhold (fortovsordningen).

Forvaltningen erkender, at den overbetaling, der har fundet sted i fortovsordningen i 2016 og 2017, har været anvendt til øget renholdelse dels i fortovsordningen og dels på skattefinansierede områder som vej og park. Intern Revisions kritik er således berettiget.

Der rettes nu op på overfaktureringen i form af tilbagebetaling til grundejerne for 2016 og 2017. Supplerende vil Deloitte undersøge mulighederne for at tilbagebetale et andet beløb end de 17,5 mio. kr., jf. ovenfor.

Fremadrettet vil priserne i fortovsordningen være bestemt af markedet, da hele ordningen udliciteres fra og med 2019.

Forskellen på 25,5 mio. kr. mellem de opkrævede indtægter og priserne i Teknik- og Miljøforvaltningens kontrolbud

Forvaltningen afgav i forbindelse med konkurrenceudsættelse af en del af fortovsordningen i foråret 2018 et kontrolbud, som var ca. 30 % lavere end de fastsatte, og af Borgerrepræsentationen godkendte, takster for 2018. Det lavere bud kan henføres til en række effektiviseringer:

• Løvpustere har fra 2015 gradvist erstattet håndsnappere.

   

• Ny arbejdstidsaftale, optimering af placering af driftspladser, ruteoptimering gennem GPS i køretøjer m.v.

   

• Fra 2016 ledelsestiltag samt digitalisering af sikkerhedstjek af materiel.

Intern Revision kritiserer, at forvaltningens opgørelse af effektiviseringer i perioden 2015-2017 er foretaget skønsmæssigt, og at den hovedsageligt er baseret på faglige vurderinger og i mindre grad på verificerbar dokumentation.

Dermed stiller Intern Revision også spørgsmålstegn ved forvaltningens opgørelse af tilbagebetalingskravet. Intern Revision konkluderer således, at det ikke er muligt at bekræfte, hvorvidt værdiansættelsen af effektiviseringer på 25,5 mio. kr. er korrekt.

Værdiansættelsen af effektiviseringerne er behæftet den naturlige usikkerhed, der er forbundet med ledelsens skønsmæssige vurderinger, men der er tale om kvalificerede faglige skøn, og det er forvaltningens vurdering, at tilbagebetalingsbeløbet er maksimeret til gavn for grundejerne. Endvidere har forvaltningen gennemført et kontrolbud på fortovsordningen baseret på tidsstudier, og dette kontrolbud fungerer som ”pejlemærke” for værdien af de gennemførte effektiviseringer.

Det er generelt forvaltningens vurdering, at offentlig forvaltning i visse situationer må basere sig på konkrete faglige vurderinger og skøn, og i nærværende situation er det eneste mulighed. Forvaltningen vil fremadrettet tilstræbe at øge dokumentationen i forbindelse med økonomiske opgørelser.

Resultatet af Deloittes supplerende undersøgelse af tilbagebetalingsbeløbet bliver forelagt Teknik- og Miljøudvalget.

Teknik- og Miljøforvaltningens model for opgørelse af tilbagebetaling til grundejere

Forvaltningen har opgjort besparelserne som følge af effektiviseringer til i alt 25,5 mio. kr. Tilbagebetalingsbeløbet til grundejerne er imidlertid reduceret til 17,5 mio. kr., idet forvaltningen har modregnet ”faktiske” driftsunderskud for årene 2015-2017.

Intern Revision vurderer ikke, at der er hjemmel til at modregne beregnede underskud, der er en følge af uhensigtsmæssig økonomistyring, i en fejlagtig takstberegning. Intern Revision lægger bl.a. til grund for vurderingen, at driftsbevillinger er ét-årige, og at indtægtsbudgettet sætter rammerne for udgifterne på de brugerfinansierede områder.

Forvaltningen og forvaltningens eksterne advokat er ikke enig med Intern Revision, hvad angår det juridiske grundlag for tilbagebetalingskravet. Advokaten anfører, at forvaltningen skal opkræve de faktiske omkostninger. Derfor har forvaltningen taget udgangspunkt i det enkelte års regnskab og modregnet de gennemførte effektiviseringer.

Tilbagebetalingskravet blev behandlet af Teknik- og Miljøudvalget den 11. oktober 2018. Udvalget besluttede at tiltræde forvaltningens indstilling om tilbagebetaling af 17,5 mio. kr.

I forlængelse heraf besluttede udvalget også at anmode Deloitte om en supplerende undersøgelse af tilbagebetalingsbeløbet.

Uhensigtsmæssig model for takstberegning, overhead og bevillingsstyring

Modellen for takstberegning har, ifølge Intern Revision, givet følgende uønskede effekter:

• Uhensigtsmæssige incitamenter, da øgede udgifter blot fører til øgede takster.

   

• Uklarhed og uhensigtsmæssige incitamenter, da området kan disponere over overheadindtægter, som er finansieret af grundbevillinger på andre områder (fx Teknik- og Miljøforvaltningen, Stab).                                
• Økonomisk gevinst ved at løse opgaven i eget regi (pga. samme overhead).                             

• Et højt overhead, som gør det svært at vinde udbud.   
                           
• Den manglende transparens i bevillingerne på indtægtsdækkede områder udgør en væsentlig risiko for økonomien ved nedgang i indtægterne.

Forvaltningen er ikke enig i Intern Revisions kritik. Modellen for takstberegning er i overensstemmelse med gældende love og regler for området. Beregningen af overhead er desuden baseret på priser, som er udarbejdet efter vejledning fra kommunens eksterne revisor Deloitte og Intern Revision. Endvidere har forvaltningen gennemført betydelige effektiviseringer, også af fortovsordningen, jf. det tidligere fremførte.

Hvad angår risikoen for økonomien ved nedgang i indtægterne, skal forvaltningen aktuelt reducere løn- og udgiftsbudgettet med ca. 63 mio. kr. i 2019 som følge af den forestående udlicitering af fortovsordningen. Dette er håndteret bl.a. gennem afvikling af udførende-, administrative- og lederstillinger, herunder stillinger i centrale, fælles stabsfunktioner (overhead uden for Byens Drift), ligesom udgifter til materiel m.m. reduceres.

Overhead- og bevillingsmodeller kan udformes på forskellig vis med forskellige fordele og ulemper. Forvaltningen vil, i forbindelse med den eksterne analyse af Teknik- og Miljøforvaltningens takster som pågår i øjeblikket, revurdere sin styringsmodel på området. Heri vil Intern Revisions anbefalinger også indgå.

Generel økonomistyring og ledelsesmæssigt tilsyn

Der har ikke fundet en tilstrækkelig økonomisk styring sted i Teknik- og Miljøforvaltningen i relation til fortovsordningen, ligesom det ledelsesmæssige tilsyn har været mangelfuldt.

Forvaltningen har ikke været tilstrækkelig opmærksom på anbefalinger fra Ernst & Young givet i 2013 i rapport om fortovsordningen, herunder anbefaling om regelmæssig genberegning af fordelingsnøgler (jf. det allerede nævnte), regelmæssig efterkalkulation af fortovstaksterne samt benchmarking af omkostningsniveau.

Forvaltningen har således ikke kunnet fremlægge dokumentation for de anvendte fordelingsnøgler i takstberegningen (jf. det tidligere beskrevne).

Der er ikke foretaget årlige efterkalkulationer, der viser de reelle regnskabsresultater på området, hvilket kunne have afdækket de gennemførte effektiviseringer tidligere.

Der har ikke har været nok fokus på mange klager igennem årene over for høje takster.

Der har ikke været sammenlignet med omkostningsniveauet for lignende opgaver, som forvaltningen løser i eget regi eller gennem udbud.

Forvaltningen burde have reageret allerede på indhentede kontrolpriser i foråret 2017, der viste, at fortovsrenholdet kunne varetages til langt lavere priser.

Intern Revisions kritik af styringen af fortovsordningen er berettiget. Forvaltningen har ikke sikret tilstrækkelig opfølgning på anbefalingerne fra Ernst og Young fra 2013 om regelmæssig genberegning af fordelingsnøgler samt efterkalkulationer af fortovstaksterne. Endvidere er den manglende dokumentation kritisabel.

For så vidt angår benchmarking har det dog ikke umiddelbart været muligt at finde sammenlignelige priser, da fortovsordningen er ’unik’. Fx er renholdelseskontrakten på Amager med en privat leverandør ikke sammenlignelig med fortovsordningen, da kontrakten også vedrører renhold af veje, cykelstier og tømning af affaldskurve. Andre af forvaltningens kontrakter indeholder renhold af grønne områder, hvilket vanskeliggør en umiddelbar sammenligning med fortovsordningen.

Forvaltningen er uenig i, at der ikke har været opmærksomhed på klager over for høje priser i fortovsordningen. Forsøgene på Nørrebro og i Hamletsgade og Holmbladsgade med inddragelse af grundejerne i fortovsrenholdelsen (TMU 7. oktober 2013 og 12. maj 2014) var et forsøg på at imødekomme grundejernes ønske om lavere priser uden at tilsidesætte et politisk ønske om en renere by.

Forvaltningen er heller ikke enig i, at der ikke blev reageret på de indhentede kontrolpriser i 2017. Som konsekvens af forvaltningens vurdering af de modtagne kontrolpriser orienterede forvaltningen den 19. juni 2017 Teknik- og Miljøudvalget om, at det var nødvendigt at gennemføre et reelt og bindende udbud for at sikre en valid afdækning af markedsprisen. Forvaltningen igangsatte umiddelbart derefter forberedelsen af et sådant udbud.

I relation til det ledelsesmæssige ansvar skal den uvildige advokatundersøgelse (ØU 14. august 2018) vurdere, om Teknik- og Miljøforvaltningens varetagelse af fortovsordningen har været i strid med vejlovgivningen. Undersøgelsen skal endvidere vurdere ledelsesansvaret i varetagelsen af fortovsordningen og, om der bør træffes ansættelsesretlige konsekvenser.

Advokatundersøgelsen foreligger, formentligt med udgangen af 2018.