Endelig vedtagelse af lokalplan Stejlepladsen og kommuneplantillæg, Vesterbro/Kgs. Enghave

Borgerrepræsentationen skal tage stilling til endelig vedtagelse af lokalplan Stejlepladsen med tilhørende kommuneplantillæg, miljøkonsekvensrapport (VVM) og miljørapport. Planen muliggør omdannelse af Stejlepladsen til et boligområde.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at godkende lokalplan Stejlepladsen (bilag 2) med miljørapport (bilag 4).
2. at godkende VVM-tilladelsen (bilag 7) på baggrund af miljøkonsekvensrapporten (bilag 6) og høringsnotat (bilag 10).
   
   Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,
   
   
3. at godkende tillæg til Kommuneplan 2019 (bilag 2) med miljørapport (bilag 4).
4. at godkende udbygningsaftale (bilag 11) med grundejeren.

Problemstilling

Med Budget 2019 (BR 4. oktober 2018) (A, B, C, F, I, O og V) blev der vedtaget en ny løsning for Ørestad Fælled Kvarter, herunder at der på Stejlepladsen (også benævnt Bådehavnsgade Øst) skal bygges ca. 64.500 m2 – primært boliger. Grundejer har lagt nabogrunde til lokalplanområdet med ønske om at bygge i alt 72.000 m2 i ét sammenhængende projekt. Realisering af byggeriet kræver en lokalplan og et tillæg til Kommuneplan 2019. Lokalplanforslaget, kommuneplantillægget, miljørapporten og miljøkonsekvensrapporten (VVM) blev godkendt i Borgerrepræsentationen den 20. august 2020 og har været i høring fra den 26. august 2020 til den 21. oktober 2020. Forvaltningerne har modtaget 363 (heraf 7 dubletter) henvendelser. Høringen har givet anledning til ændringsforslag fra forvaltningen til lokalplanen. Høringen har ikke medført ændringer til VVM-tilladelse og vurderingerne i miljøkonsekvensrapporten.

Løsning

Lokalplanen og kommuneplantillægget muliggør et byggeri på i alt op til 72.000 m2, hvilket svarer til en bebyggelsesprocent på 140. Det er bygherres intention, at der både bruges trækonstruktioner i byggeriet og anvendes genanvendte materialer til facade, belægning til gårdrum mv. i det omfang, det er muligt. Der stilles krav om 25 % almene boliger, der fordeles ligeligt i lokalplanområdet på tre delområder. Økonomiforvaltningen ønsker, at lokalplanforslaget muliggør en daginstitution til 10 grupper, der forventes ibrugtaget i 2024. Den samlede bebyggelsesplan består af åbne klynger af huse omkring åbne gårdrum i modsætning til lukkede karréer. Indenfor hver klynge etableres mindst to-tre forskellige boligtyper, fx rækkehuse, opgangshuse og korridorhuse/ungdomsboliger, og der sikres variation ved krav om mindst to skift i enten materiale, farve, vinduesudformning eller tagform mellem de enkelte bygninger. Bygningshøjden varierer fra tre-seks etager med en maks. højde på 24 m. Arealet nærmest kysten fastholdes som grønt areal og friholdes for boligbebyggelse. Det muliggjorte projekt er yderligere beskrevet i lokalplanen (bilag 2, s. 7-15) og i faktaarket (bilag 3).

Bygherre har indgået aftaler med virksomhederne RGS Nordic, Sydhavn Genbrugscenter, Københavns Skyttecenter og Københavns Flugtskytteklub om gennemførsel af nødvendige støjdæmpende foranstaltninger for, at støjgrænser for lokalplanområdet kan overholdes.

Forslag til ændringer af lokalplanforslaget 

Høringen har givet anledning til, at Teknik- og Miljøforvaltningen foreslår følgende ændringer af lokalplanen.

1. På baggrund af høringssvar fra nærmeste boligforening foreslås det, at maks. højde i den vestlige side af byggefelt F reduceres fra 5 til 4 etager for at sikre, at bebyggelsen falder mod de nærmeste naboboliger.

2. På baggrund af høringssvar fra bygherre foreslås det, at der muliggøres 1 m mere i bygningshøjde, mens maks. højde for tagkonstruktioner reduceres med 1 m. Den samlede maks. højde vil forblive den samme, og det er således kun fordelingen mellem etager og tagkonstruktion, der justeres. Dermed kan der skabes plads til større etageadskillelser og dermed større fleksibilitet til bæredygtigt byggeri, idet etageadskillelser af fx træ kan være tykkere end traditionelle elementer.

3. Større fleksibilitet i bestemmelser om facadematerialer for at imødekomme bygherres ønske om større fleksibilitet af hensyn til genbrugsmaterialer.

4. At undtagelse fra krav om hævet gulvniveau gælder ved alle anvendelser, hvor der er direkte indgang til stueetager, for at skabe bedre kontakt mellem ude og inde.

5. Krav til at flade tage skal være grønne, hvis de ikke anvendes til ophold, foreslås fjernet ved træbyggeri på baggrund af bygherres bemærkning om, at det kan medføre bygningsskader, og at kravet derved kan reducere incitament til træbyggeri.  

6. Mulighed for fleksibilitet til placering af nye træer grundet brandhensyn. Der reduceres ikke i krav til samlet antal træer.

7. Enkelte justeringer af teknisk karakter. De præcise forslag til ændringer fremgår af bilag 9 og 13.

Høring

De 363 modtagne henvendelser i høringsperioden vedlægges som bilag 8. I bilag 9 og 10 er henvendelserne refereret med forvaltningernes bemærkninger. Der blev afholdt borgermøde den 21. september 2020, hvor ca. 25 borgere deltog fysisk og ca. 15 deltog via online streaming. Referat af mødet er vedlagt (bilag 12). Borgernes hovedsynspunkter i høringen er anført nedenfor.

Københavns Museum (bilag 8, henvendelse nr. 142)

Københavns Museum finder, at lokalplanen vil have en negativ indvirkning på fiskerimiljøet og det historiske miljø omkring Stejlepladsen og Fiskerhavnen.

Forvaltningernes bemærkninger: 

Der henvises til forvaltningernes svar under borgernes henvendelser.

Kgs. Enghave Lokaludvalg har følgende hovedsynspunkter  (bilag 8, henvendelse nr. 217)

1. Bynatur og forudindtagethed i miljørapporter: Der bør ikke fjernes grønne områder og bynatur. Miljørapporterne er ikke neutrale og vurderinger om væsentlighed – eksempelvis om reduktion af grønne områder, beskyttet natur og truede dyrearter, falder ud til bygherres fordel. 

2. Kulturmiljø: Der er ikke taget hensyn til Fiskerhavnens kulturmiljø, som vil blive væsentligt påvirket ved planlægningen. Miljørapporterne har ikke undersøgt kulturmiljøet tilstrækkeligt og konklusionerne om, at påvirkningen af kulturmiljøet ikke er væsentlig, er ifølge lokaludvalget ikke korrekte.

3. Trafik og infrastruktur: Der bør laves en helhedsvurdering af konsekvenser for trafikken ved samlet byudvikling af området omkring Bådehavnsgade og en plan for løsninger. Der efterlyses parkeringsløsninger og en stibro over Sjællandsbroen. Der skal sikres adgang for kørsel til båd- og sejlklubberne både i anlægsfasen, og når området er færdigudbygget.

4. Bæredygtigt byggeri/selvbyg: Lokaludvalget kan ikke se vinderforslagets visioner om selvbyg og bæredygtigt byggeri afspejlet i lokalplanen.

Forvaltningernes bemærkninger:

Lokaludvalgets synspunkter er sammenfaldende med borgernes henvendelser, og forvaltningerne kommenterer derfor samlet nedenfor.

Bygherre har følgende hovedsynspunkter og ønsker til ændringer (bilag 8, henvendelse nr. 159)

1. Vendepladser kan etableres som T-kryds for at undgå, at der i byggesagen stilles krav om vendepladser, som vil vanskeliggøre overholdes af krav til ubefæstede arealer.

2. Kun kørespor på Sejlklubvej udlægges som vej for at muliggøre reservation af p-pladser til sejlklubberne uden for vejareal.

3. Den maksimale bygningshøjde kan overskrides med 1 m for at muliggøre tykkere etagedæk ved eks. trækonstruktioner.

4. Genanvendte materialer er undtaget fra bestemmelsen om krav til materialer.  

5. Bestemmelse, der fastlægger gulvniveau til mellem 0,4-0,6 m, ønskes fjernet for at skabe bedre kontakt mellem inde og ude, for at undgå hulrum under hævede gulvkoter og da begrænsningerne opleves som uhensigtsmæssige, da regnvandshåndtering allerede vanskeliggøres af jordpåfyld og terrænspring.

6. Flade tage på træbyggeri undtages fra bestemmelsen om, at flade tage skal begrønnes, da flade tage kombineret med sedum giver risiko for bygningsskader.

7. Højere fleksibilitet til placering af træer på tværs af underområder, såfremt nye brandkrav gør det vanskeligt at overholde bestemmelsen.

Forvaltningernes bemærkninger:  

1. Foreslås ikke imødekommet, da den trafikale løsning skal godkendes af politiet og vejmyndigheden. Det indgår i redegørelsen, at der kan være enkelte steder, hvor T-kryds må anvendes for at lave en trepunktsvending.

2. Foreslås ikke imødekommet, da fortov skal indgå som vejareal, og da et privat areal til parkering vil kræve en fysisk adskillelse og dermed et bredere vejareal end planlagt. Forvaltningerne vurderer umiddelbart, at det vil være muligt at indgå en privat parkeringsordning, som kan reservere pladser til særlige brugergrupper fx sejlklubberne. Parkeringsordningen skal godkendes af Teknik- og Miljøforvaltningen, som vil forholde sig til, om der er almene offentlige hensyn, der taler imod projektet.  

3. Den samlede højde foreslås ikke øget, men der foreslås en anden fordeling mellem bygningskrop og tagkonstruktion for at muliggøre øget fleksibilitet.

4. Planloven muliggør ikke, at der i en lokalplan kan stilles krav til bæredygtige materialer. Men der foreslås indarbejdet en øget fleksibilitet i forhold til facadematerialer.

5. Bestemmelsen foreslås fastholdt for at modvirke indbliksgener. Men det foreslås, at mulighed for undtagelse ved direkte primær indgang til stueetagen udvides til at gælde alle anvendelser og ikke kun boliger.

6. og 7. Foreslås imødekommet.

Hovedsynspunkter i borgernes henvendelser

1. Affredning (ca. 110 henvendelser): Affredningen af området er udemokratisk. Området burde genfredes. Kritik af, at området blev affredet uden om Fredningsnævnet.

2. Økonomi og finansiering (ca. 45 henvendelser): Kommunen har pengene til at dække underskud for metroen og dermed købe By & Havn ud af Stejlepladsen.

3. Natur og grønne områder (ca. 265 henvendelser): Området skal bevares som et grønt område, det er særligt vigtigt med Corona og klimakrise. Stejlepladsens unikke og vilde natur ødelægges, og biodiversitet modvirkes. Undersøgelse af truede dyrearter er ikke tilstrækkelig. Vurderingen i miljørapporterne af, at der ikke er tale om beskyttet natur, kritiseres.

4. Kulturmiljø (ca. 130 henvendelser): Det særlige kulturmiljø omkring Fiskerhavnen og Stejlepladsen vil blive ødelagt pga. byggeriet. Miljørapporternes vurdering af, at påvirkning af kulturmiljøet ikke er væsentlig, er forkert.

5. Trafik og Parkering (ca. 55 henvendelser): Planlægningen vil medføre større problemer ved Sjællandsbroen og på Bådehavnsgade, som ikke løses med tiltagene i udbygningsaftalen. Der vil opstå udfordringer med parkering, når nye beboere vil bruge de eksisterende pladser.

6. Bebyggelse og landskab (ca. 40 henvendelser): Bebyggelsen er for høj og massiv i forhold til omgivelserne. Bebyggelsesprocenten er for høj. De nærmeste naboer ønsker reduktion af højder og tilbagetrækning af byggefelter for daginstitutionen og de nærmeste boliger.

7. Natura 2000 (ca. 40 henvendelser): Det er en fejl, at der ikke er foretaget en konsekvensvurdering, jf. habitatbekendtgørelsen. Der bør stilles krav til tidspunkter for anlægsarbejdet af hensyn til fuglelivet, ligesom Københavns Kommune har vurderet det ved Valby Strand.

8. Byggefællesskaber/selvbyg (ca. 20 henvendelser): Miljøet i området er kendetegnet ved selvbyg. Det skal også indgå på Stejlepladsen.

Forvaltningernes bemærkninger:

1. Affredning: Byudvikling af Stejlepladsen tager afsæt i en politisk beslutning i Borgerrepræsentationen. Beslutningen forudsatte en affredning af området. Folketinget vedtog 19. marts 2020 en lov, som gav hjemmel til, at arealet på bl.a. Stejlepladsen kan byudvikles af By & Havn. Folketinget har kompetencen til at ophæve en fredning. Der har derfor ikke været grundlag for at involvere Fredningsnævnet.

2. Økonomi og finansiering: Det er en politisk beslutning at kompensere By & Havn med alternative byggemuligheder fremfor at betale med kommunens skatteindtægter.

3. Natur og grønne områder: Københavns Kommune arbejder ud fra en arealplan for grønne områder, der skal understøtte kommunens målsætning om adgang til fysiske og sociale aktiviteter, såvel som ro og naturoplevelser i byens grønne områder. I Kgs. Enghave udgør Tippen et stort areal til ro og naturoplevelser. Det vurderes i miljørapporterne, at Stejlepladsens beplantning ikke opfylder kravene for naturtyper beskyttet af naturbeskyttelsesloven. Af miljørapporterne fremgår det, at der indenfor projektområdet Stejlepladsen ikke er fundet beskyttede arter fx padder, firben etc., som er listet på habitatdirektivets bilag IV.

4. Kulturmiljø: Fiskerhavnen og Stejlepladsen indgår i et udpeget kulturmiljø i Kommuneplan 2019, og Fiskerhavnens bebyggelse er vurderet som en af de bærende værdier. Kommuneplanen beskriver tillige, at kulturmiljøerne rummer mulighed for omdannelse, hvor kulturværdierne udnyttes som et aktiv. Bebyggelsen i Fiskerhavnen ligger uden for lokalplanområdet og ændres ikke fysisk som følge af planlægningen. Da lokalplanen er inspireret af Fiskerhavnens egenart og muliggør fiskerierhverv, vurderes der ikke at være tale en væsentlig påvirkning. Forvaltningerne anerkender, at planlægningen vil påvirke miljøet i Fiskerhavnen indirekte, da den nye bebyggelse vil afvige i volumen fra den eksisterende bebyggelse, og der skal etableres et nyt fællesskab.

5. Trafik og parkering: Miljørapporterne har vurderet de trafikale konsekvenser fra det konkrete projekt. Til støjanalysen er anvendt beregninger for fuld udbygning omkring Bådehavnsgade. Analysen understreger udfordringerne særligt i krydset Bådehavnsgade/Sjællandsbroen. Tiltagene i udbygningsaftalen vil ikke kunne løse den samlede problematik, der kræver en mere omfattende løsning. Forvaltningerne er opmærksomme på, at der skal findes flere trafikløsninger i den videre planlægning af det samlede byudviklingsområde. Forvaltningerne er enige i, at der er behov for løsninger for de bløde trafikanter og for at belyse muligheder for at skabe en forbindelse for bløde trafikanter i den kommende planlægning omkring Sjællandsbroen. Forvaltningerne henviser til muligheden for at ansøge om etablering af en privat parkeringsordning, som kan reservere pladser til særlige brugergrupper fx sejlklubberne. Der er i lokalplanforslaget taget højde for transport af både og, at vejadgang til eksisterende anvendelser skal opretholdes i anlægsfasen.

6. Bebyggelse og landskab: Med udgangspunkt i den vedtagne startredegørelse for projektforslaget skal der bygges 72.000 m2 i lokalplanområdet svarende til en bebyggelsesprocent på 140. Hvis bebyggelsen skal være lavere i etager end planlagt, skal et større grundareal bebygges og det gør bebyggelsen tættere, og vil medføre vanskeligheder i forhold dagslyskrav. Det har været prioriteret at friholde arealet mod kysten for bebyggelse, hvilket betyder, at bebyggelsen i det hele taget bliver højere og tættere.

7. Natura 2000: Der er gennemført en Natura 2000-screening (væsentlighedsvurdering), som er udarbejdet efter reglerne, jf. habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1. Det er forvaltningernes vurdering, at Natura 2000-screeningen har påvist, at projektet ikke vil påvirke udpegningsgrundlagene væsentligt, herunder at fuglene ikke vil påvirkes væsentligt af støj. Ifølge habitatbekendtgørelsen udføres en konsekvensvurdering kun, såfremt screeningen viser, at det ikke kan udelukkes, at anlægget vil medføre en væsentlig påvirkning.

8. Byggefællesskaber/selvbyg: Det er ikke muligt at regulere ejerforhold i lokalplaner, udover krav om almene boliger. Projektselskabet har oplyst, at de fortsat arbejder med muligheden for selvbyg/medbyg i udvalgte områder, og rammerne for anlæg, organisering, ejerform og proces er under afklaring.

Miljøkonsekvensrapport (VVM) og VVM-tilladelse (§25-tilladelse)

I bilag 10 har forvaltningerne vurderet bemærkninger og spørgsmål til miljøkonsekvensrapporten (bemærkninger om affredning, økonomi, finansiering og byggefællesskaber/selvbyg er vurderet ifm. lokalplanen med tilhørende miljøvurdering). Hovedparten af bemærkningerne er imod, at der bygges på Stejlepladsen, fordi det ønskes at bevare Stejlepladsens grønne rekreative område og natur. Hovedsynspunkterne til miljøkonsekvensrapporten er:

1. Hvorfor der ikke er udarbejdet en konsekvensvurdering efter Habitatdirektivet?

2. Støjpåvirkning fra anlægsarbejdet må være væsentlig ift. fuglene på udpegningsgrundlaget i det nærliggende Natura 2000 område?

3. Naturen på Stejlepladsen er unik og skal bevares.

4. Jordforureningen på Stejlepladsen er markant og umuliggør boligbebyggelse.

5. Generel bekymring for støj og gener i anlægsfasen.

Forvaltningernes bemærkninger

1. Der mangler efter forvaltningernes vurdering ikke en Natura 2000 konsekvensvurdering. Der er gennemført en Natura 2000-screening (væsentlighedsvurdering), som er udarbejdet efter reglerne i habitatbekendtgørelsen. Projektet vil ikke medføre påvirkning på arter eller habitatnaturtyper på udpegningsgrundlaget i Natura 2000-området, og områdets integritet bevares. På den baggrund skal der således ikke udarbejdes en konsekvensvurdering.

2. Miljøkonsekvensrapporten redegør for, at ynglende fugle på udpegningsgrundlaget ikke vil blive påvirket af støj i anlægsfasen, idet projektområdet ligger langt fra deres ynglepladser (3–10 km). Anlægsstøj kan betyde, at fugle, der holder hvil eller samler føde, vil flygte midlertidigt. Dette vurderes ikke at være en væsentlig påvirkning, idet fuglene let vil kunne finde alternative områder i nærheden. Under isvintre kan fugle have vanskeligere ved at finde alternative områder i nærheden, idet Kalvebodløbet er det eneste område, der vil være isfrit. Det er en del af projektet ikke at udføre støjende aktiviteter i vintermåneder med hård og vedvarende frost (isvinter). Derved vil de væsentlige effekter af støj på overvintrende fugle under isvintre kunne udelukkes.

3. Forvaltningerne anerkender, at Stejlepladsen for mange indsigere opleves som vild natur og for mange er et vigtigt rekreativt grønt område. Stejlepladsen er dog et opfyldt areal med en selvopstået og uplejet natur. Ud fra et myndighedsperspektiv er Stejlepladsen karakteriseret som et bynært, opfyldt areal med en relativt lav grad af naturkvaliteter. Registreringen af Stejlepladsen har vist, at området er forholdsvist artsrigt, men i overvejende grad domineres af nogle få arter. Der er desuden forekomster af forskellige invasive arter. Det er forvaltningernes vurdering, at den selvopståede natur på Stejlepladsen ikke er videre unik og ikke indeholder beskyttet natur.

4. Det er beskrevet i rapporten, hvordan indeklima i bygningerne sikres ved etablering af foranstaltninger i forhold til jordforurening. Det er en del af projektet, at forureningen enten fjernes, eller at der iværksættes byggetekniske foranstaltninger som f.eks. ventilation under bygningerne. De ubebyggede arealer vil afslutningsvist bestå af en halv meter ren jord.  De konkrete løsninger vil blive reguleret i tilladelser efter jordforureningsloven.

5. Anlægsarbejder forårsager støj, dette kan desværre ikke undgås. Det er blandt andet også derfor, at Københavns Kommunes bygge- og anlægsforskrift indeholder skærpede krav til på hvilke tidspunkter, der må udføres særligt støjende anlægsarbejder. Anlægsarbejderne vil være periodevise og midlertidige og er derfor ikke vurderet væsentlige i dette projekt. Anlægsarbejderne vil blive reguleret efter Miljøbeskyttelseslovens § 42 eller Bygge- og anlægsforskriften.

Samlet set, er der ikke fremkommet oplysninger, som har givet anledning til ændring af vurderingerne i miljøkonsekvensrapporten. Bemærkninger har ikke ført til ændring af vilkår i VVM-tilladelsen (bilag 7).

Økonomi

På grundejers anmodning er udarbejdet en frivillig udbygningsaftale i henhold til planlovens § 21 b. Aftalen indeholder optimering af fremkommelighed i krydset Bådehavnsgade/Sjællandsbroen med forlængelse af venstresvingbane fra Sjællandsbroen til Bådehavnsgade og forlængelse af svingbaner fra Bådehavnsgade til Sjællandsbroen, samt krydsningspunkt med signalregulering ved Fragtvej/Bådehavnsgade til forbedring af trafiksikkerhed. I forhold til det tidligere fremlagte udkast til udbygningsaftale er der foretaget enkelte præciseringer i aftaleteksten. Kommunen får anlæggene vederlagsfrit, når de er færdiganlagt og godkendt af kommunen. Teknik- og Miljøforvaltningen forventer årlige driftsudgifter på ca. 35.000 kr., når anlæggene er etableret. Driftsudgifterne vil blive dækket indenfor Teknik- og Miljøforvaltningens ordinære driftsramme.

Videre proces

Når Borgerrepræsentationen har vedtaget lokalplanen med tilhørende kommuneplantillæg, bekendtgør forvaltningerne lokalplan og kommuneplantillæg i henhold til reglerne i planloven, og VVM-tilladelse meddeles og offentliggøres i henhold til Miljøvurderingsloven.

Søren Hartmann Hede

/ Søren Wille