Model for udmøntning af effektiviseringspotentialer på klassiske driftsområder i Teknik- og Miljøforvaltningen

Der skal tages stilling til, hvilken model Teknik- og Miljøforvaltningen skal anvende i udmøntningen af de effektiviseringspotentialer, som Ernst & Young (EY) har identificeret i budgetanalysens fase 1 om omkostningseffektiviteten på klassiske driftsområder i forvaltningen.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at godkende, at Teknik- og Miljøforvaltningen udmønter EY’s identificerede effektiviseringspotentialer på klassiske driftsområder i forvaltningen gennem konkurrenceudsættelse af den beskrevne opgaveportefølje i bydelene Brønshøj-Husum, Bispebjerg, Vanløse, Nørrebro og Østerbro som beskrevet i model 3, jf. løsningsafsnittet.
   
   Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,
2. at Teknik- og Miljøforvaltningen udmønter EY’s identificerede effektiviseringspotentialer på klassiske driftsområder gennem interne optimeringstiltag som beskrevet i model 3, jf. løsningsafsnittet.

Problemstilling

Teknik- og Miljøudvalget behandlede den 28. januar 2019 EY’s analyse af omkostningseffektiviteten på klassiske driftsområder i Teknik- og Miljøforvaltningen samt en model til udmøntning af de identificerede effektiviseringspotentialer. Teknik- og Miljøudvalget besluttede, at forvaltningen skulle vende tilbage med en uddybende beskrivelse af tre modeller for det videre arbejde, jf. bilag 1:

Model 1: En udmøntning gennem interne optimeringstiltag og benchmarking med relevante kommuner.

Model 2: En udmøntning gennem en genindførelse af ”Den helhedsorienterede drift”.

Model 3: En udmøntning gennem ca. 40% konkurrenceudsættelse, som forvaltningen indstillede i sagen den 28. januar 2019.

Københavns Kommunes Udbudspolitik indebærer, at beslutninger om konkurrenceudsættelse kræver Borgerrepræsentationens stillingtagen, samt at der forinden skal ske inddragelse af de berørte medarbejdere. Model 2 og 3 kræver derfor Borgerrepræsentationens stillingtagen, mens model 1 alene kræver Teknik- og Miljøudvalgets stillingtagen.

Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til, hvilken model forvaltningen skal anvende i udmøntningen af de identificerede effektiviseringspotentialer.

Løsning

De tre modeller beskrives i det følgende, herunder modellernes fællestræk og forskelle samt forvaltningens anbefaling af model for det videre arbejde.

Forvaltningen vurderer, at alle modellerne kan realisere en omkostningseffektiv drift, men at de effektiviseringspotentialer, som EY har identificeret, er forbundet med en række usikkerheder. De tre modeller forudsætter alle en omlægning af væsentlige dele af forvaltningens kernedrift. Denne omlægning vil medføre personalereduktioner, som vil afspejle sig i, hvordan forvaltningen fremadrettet er organiseret. Det er derfor hensigtsmæssigt at gennemføre udmøntningen over en flerårig periode, hvilket understøttes af EY’s rapport, jf. bilag 2, der peger på en femårig implementeringshorisont.

Udmøntningen af de identificerede effektiviseringspotentialer kræver således en ændret styringsmodel for forvaltningens drift, hvor modellerne har forskellige tilgange til at sikre en omkostningseffektiv drift.

Fælles for de tre modeller er:

• Målsætning om at understøtte en omkostningseffektiv drift i forvaltningen
• Politisk vedtagne serviceniveauer og opfølgning på serviceniveauer i den daglige driftsstyring
• Højere grad af aktivitetsbaseret budgettering
• Opfølgning på de overordnede målsætninger i Fællesskab København, herunder at to tredjedele af københavnerne i 2025 opfatter København som en ren by.

Forskellene i de tre modellers styringsmodel fremgår af tabel 1.

Tabel 1. Modellernes forskelle i styringsmodel

Model 1

Model 1 indebærer ikke en konkurrenceudsættelse, og EY’s effektiviseringsforslag udmøntes således udelukkende gennem interne optimeringer. Dette medfører, at der ikke kan foretages markedsbenchmark, og niveauet for forvaltningens omkostningseffektivitet fastsættes således ud fra bedste praksis gennem benchmarks med sammenlignelige byer og interne benchmarks mellem enheder i forvaltningen.

Hvert fjerde år ved valgperiodens begyndelse fremlægger forvaltningen en redegørelse for serviceniveauer, og Teknik- og Miljøudvalget beslutter serviceniveauerne fremadrettet.

Model 2

Model 2 tager udgangspunkt i modellen ”Den helhedsorienterede drift”, som forvaltningen tidligere har anvendt, og forvaltningen har på baggrund af erfaringerne forenklet styringstiltagene i modellen.

Modellen indebærer, at EY’s effektiviseringsforslag udmøntes gennem både konkurrenceudsættelse og interne optimeringstiltag. Konkret medfører modellen en konkurrenceudsættelse af driftsopgaverne på områderne Grøn drift og pleje, Renhold af veje, cykelstier og pladser, Renhold af ubemandede toiletter, Tømning af affaldskurve samt Pleje og drift af kirkegårde i udvalgte bydele. Forvaltningen anbefaler bydelene Brønshøj-Husum, Bispebjerg og Nørrebro, hvilket svarer til ca. 20% af det samlede areal i Københavns Kommune.

De tre bydele sikrer et sammenhængende areal, en bredde i driftsopgaverne og en tilstrækkelige volumen i driftsopgaverne. Bydelene dækker samtidig både områder i og uden for brokvarterne og dermed områder med forskellige karakteristika. De tre bydele giver dermed et så repræsentativt udvalg af kernedriftsopgaver som muligt ved dette niveau af konkurrenceudsættelse.

I de øvrige bydele gennemføres interne optimeringstiltag. For at sikre en klar opdeling mellem enheder i bydele, hvor driftsopgaver konkurrenceudsættes, og enheder i de øvrige bydele, hvor der gennemføres interne optimeringer, vil eksisterende konkurrenceudsatte opgaver i de øvrige bydele blive hjemtaget, når kontrakterne ophører.

Model 2 adskiller sig fra model 1 og 3 ved, at der to gange årligt gennemføres borgertilfredshedsundersøgelser, som sammenholdt med en redegørelse for serviceniveauer forelægges Teknik- og Miljøudvalget en gang årligt. Borgertilfredshedsundersøgelserne gennemføres to gange årligt for at kunne korrigere for eventuelle sæsonudsving i borgernes tilfredshed henholdsvis om sommeren og vinteren. Modellen medfører således en udgift til gennemførelse af borgertilfredshedsundersøgelser på 2,8 mio. kr. årligt.

Model 3

Model 3 stemmer overens med forvaltningens indstillede model på Teknik- og Miljøudvalgets møde den 28. januar 2019, hvor EY’s effektiviseringsforslag udmøntes gennem både konkurrenceudsættelse og interne optimeringstiltag.

Modellen indebærer en konkurrenceudsættelse af driftsopgaverne på de samme opgaveområder som i model 2, men i et større geografisk areal. Forvaltningen anbefaler Vanløse og Østerbro som supplement til bydelene Brønshøj-Husum, Bispebjerg og Nørrebro. De fem bydele svarer til ca. 40% af det samlede areal i Københavns Kommune og sikrer et sammenhængende areal, en bredde i driftsopgaverne og en tilstrækkelig volumen i driftsopgaverne. De tre bydele dækker samtidig både områder i og uden for brokvarterne og dermed områder med forskellige karakteristika.

En konkurrenceudsættelse af driftsopgaverne i ca. 40% af kommunens areal sikrer en volumen, der forventes at ville kunne give mere fordelagtige markedspriser ved konkurrenceudsættelsen. Endvidere etableres et grundlag for mere sammenlignelige benchmarks mellem markedet og kommunens driftsenheder. I de øvrige bydele gennemføres interne optimeringstiltag, og ligesom i model 2 vil eksisterende konkurrenceudsatte opgaver i de øvrige bydele blive hjemtaget, når kontrakterne ophører.

Hvert fjerde år ved valgperiodens begyndelse fremlægger forvaltningen en redegørelse for serviceniveauer, og Teknik- og Miljøudvalget beslutter serviceniveauerne fremadrettet.

De tre modeller er nærmere beskrevet i bilag 3, herunder modellernes særlige egenskaber, fordele og ulemper.

Modellernes evne til at realisere de identificerede effektiviseringspotentialer

Det er forvaltningens vurdering, at EY’s analyse peger på væsentlige effektiviseringspotentialer. Forvaltningen vurderer dog, at analysemetoden og de effektiviseringspotentialer, som EY påpeger, er forbundet med en række usikkerheder, og derfor skal kvalificeres:

• En stor del af EY’s identificerede effektiviseringspotentialer vedrører harmonisering af serviceniveauer. Der er dog ikke gennemført en analyse af de nuværende serviceniveauer, og derfor kan det heller ikke vurderes, hvordan serviceniveauet vil blive påvirket af effektiviseringerne.
• Prisforudsætningen for konkurrenceudsættelse bygger på markedsbenchmark, hvor leverandører er blevet spurgt om deres respektive priser. Der er dermed ikke tale om en konkret markedsafprøvning.
• Det identificerede effektiviseringspotentiale på området Grøn drift og pleje udgør 38,3% af den afsatte bevilling på området. EY har imidlertid kun vurderet en delmængde af opgavetyperne, svarende til ca. 55%, og dernæst antaget, at effektiviseringspotentialerne for disse opgavetyper er retvisende for hele området.
• Potentialerne for effektiviseringsforslaget Reduktion i antal tømninger via overgang til tilstandskrav er forbundet med en række risici, da forvaltningen endnu ikke har en gennemprøvet teknologisk løsning i form af eksempelvis sensorer til at understøtte den ændrede arbejdstilrettelæggelse, hvor tømmefrekvensen afhænger af, i hvilken grad affaldskurvene er fyldte.

For at illustrere modellernes evne til at realisere effektiviseringspotentialerne er der i tabel 2 taget udgangspunkt i EY’s beregninger og forudsætninger for de 14 effektiviseringsforslag, jf. bilag 4, samt periodiseringen af investeringer, effektiviseringer og varig drift. Forvaltningen vurderer derudover, at der årligt skal afsættes 2,8 mio. kr. til at gennemføre de to årlige borgertilfredshedsundersøgelser i model 2. Denne årlige udgift er inkluderet i tabellen.

Tabel 2. Modellernes økonomi med udgangspunkt i EY’s beregninger

Note: * Forvaltningens estimat af de årlige driftsudgift i model 2 til at gennemføre brugertilfredshedsundersøgelser to gange årligt.

Det fremgår af tabel 2, at økonomien for de tre modeller er relativt ensartet, når der tages udgangspunkt i EY’s beregninger og forudsætninger. Model 3 har en højere nettoeffekt, men har samtidig et større investeringsbehov og højere årlige driftsomkostninger. De højere årlige driftsudgifter skyldes at contract managementopgaven vurderes større med en konkurrenceudsættelse af 40% i model 3.  De tre modeller har alle en fuld indfasning i det 5. år og en tilbagebetalingstid på 2 år.

Forvaltningens indstillede model

Forvaltningen indstiller, at der arbejdes videre med at udmønte effektiviseringspotentialerne gennem model 3. Det er fortsat forvaltningens vurdering, at der gennem en konkurrenceudsættelse etableres et grundlag for at afprøve markedet og få konkurrencedygtige priser, som forvaltningen kan anvende som grundlag for de interne optimeringer og priserne i forvaltningens egenproduktion. Gennem konkurrenceudsættelse kan forvaltningen derudover markedsteste EY’s teoretiske effektiviseringspotentialer.

Forvaltningen vurderer, at der ved en udbudsprocent på ca. 40% kan opnås et fuldt tilstrækkeligt sammenligningsgrundlag mellem udbudte opgaver og opgaver i intern drift. Ved dette niveau af udbud vil benchmark mellem ekstern og intern drift således blive mest valid. Hermed skabes de bedste forudsætninger for, at forvaltningen kan benchmarke forvaltningens egen produktion med en privat leverandør.

Endvidere er det forvaltningens vurdering, at konkurrenceudsættelse vil understøtte en hurtigere indfasning og en mere sikker realisering af potentialet end ved interne optimeringer alene.

Forvaltningen anbefaler, at der ikke gennemføres kontrolbud fra forvaltningens side, da EY’s analyse med tydelighed viser, at forvaltningen ikke på nuværende tidspunkt er omkostningseffektiv i forhold til markedet. Et kontrolbud er desuden ressourcekrævende, og forvaltningen vil endvidere lade markedspriserne danne udgangspunkt for priserne i forvaltningens egenproduktion. Forvaltningen vil ved kontraktudløb tage stilling til, om der skal gennemføres kontroludbud i forbindelse med konkurrenceudsættelse.

Bemærkninger fra medarbejderrepræsentanterne i forvaltningens MED-udvalg

Medarbejderne i forvaltningen er blevet inddraget i arbejdet med de tre modeller, jf. kravene i Københavns Kommunes Udbudspolitik. Bemærkningerne fra medarbejderrepræsentanterne i forvaltningens MED-udvalg fremgår af bilag 5.

Økonomi

Teknik- og Miljøforvaltningen vil udarbejde investeringsforslag til forhandlingerne om Budget 2020 om finansieringsbehovet. For at sikre, at forvaltningen kan igangsætte arbejdet med at indfri de identificerede effektiviseringspotentialer i 2019, vil forvaltningen efter aftale med Økonomiforvaltningen stjernemarkere investeringsbehovet i 2019. De investeringsmidler, der er nødvendige for at igangsætte arbejdet i 2019, vil således kunne frigives med Borgerrepræsentationens vedtagelse af Budget 2020 den 3. oktober 2019.

Teknik- og Miljøforvaltningen vil i udarbejdelsen af investeringscase til budget 2020 kvalificere EY’s effektiviseringspotentialer, herunder sikre at effektiviseringerne korrigeres for allerede vedtagne effektiviseringer jf. investeringscases til overførelsessagen 2018/2019. De identificerede potentialer vil både skabe et økonomiske råderum til omdisponeringer indenfor Teknik- og Miljøudvalgets ramme, men forventes ligeledes at bidrage til reducerede takster blandt andet på kirkegårdsområdet.

Videre proces

Når Borgerrepræsentationen og Teknik- og Miljøudvalget har godkendt indstillingen, vil forvaltningen arbejde videre med at udmønte de identificerede effektiviseringspotentialer:

• Foråret 2019: Teknik- og Miljøforvaltningen igangsætter interne optimeringstiltag vedrørende mere effektiv arbejdstilrettelæggelse, blandt andet reducering af transporttid og ændrede mødetidspunkter.
• August/september 2019: Teknik- og Miljøudvalget forelægges sag vedrørende fastlæggelse af serviceniveauer samt kvalificerede potentialer.
• August/september 2019: Teknik- og Miljøudvalget forelægges sag vedrørende udbudsplan.

Michel Schilling

                                       /Anna Schou Johansen          

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 8. april 2019

Det Konservative Folkeparti fremsatte følgende ændringsforslag (ÆF1):
”At 100 procent af driftsopgaverne bringes i udbud.”

Ændringsforslaget (ÆF1) blev ikke vedtaget med en stemmer mod otte. Ingen undlod at stemme.

For stemte: C.
Imod stemte: A, B, F, O, Ø og Å.

Enhedslisten fremsatte følgende ændringsforslag (ÆF2):
”At model 1 vælges i stedet for model 3.”

Ændringsforslaget (ÆF2) blev ikke vedtaget med en stemmer mod otte. Ingen undlod at stemme.

For stemte: Ø.
Imod stemte: A, B, C, F, O og Å.

Alternativet og Socialdemokratiet fremsatte følgende ændringsforslag (ÆF3) til erstatning af indstillingens 1. og 2. at-punkt:
”1. At forvaltningen vender tilbage hurtigst muligt med en udmøntning af model 2, der kvalificeres i samarbejde med TMF MED-udvalget om, hvilke og hvor store områder, der er behov for at udlicitere for at få en repræsentativ markedstest på effektiviteten. Derudover skal indstillingen indeholde en beskrivelse af den model, der løbende skal måle borger- og medarbejdertilfredshed.

2. at Teknik- og Miljøforvaltningen udmønter EY’s identificerede effektiviseringspotentialer på klassiske driftsområder gennem interne optimeringstiltag, jf. løsningsafsnittet.”

Ændringsforslaget blev vedtaget med syv stemmer mod to. Ingen undlod at stemme.

For stemte: A, F, O, Ø og Å.
Imod stemte: B og C.

Den således ændrede indstilling blev godkendt uden afstemning.

Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”Vi mener, at 100 procent af driftsopgaverne skal bringes i udbud.”

Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:
”Ø ser rene gader og grønne områder som velfærd, og ønsker ikke udlicitering på dette område.”