Drøftelse forud for revision af Miljø i Byggeri og Anlæg (MBA2016)

Teknik- og Miljøudvalget skal drøfte kommunens videre arbejde med revision af Miljø i Byggeri og Anlæg (MBA2016).

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller,

1. at Teknik- og Miljøudvalget drøfter de fremtidige miljøkrav til kommunes egne og støttede bygge- og anlægsprojekter.

Problemstilling

Københavns Kommune har siden 1998 benyttet Borgerrepræsentationens mulighed for at stille målrettede krav på de områder indenfor byggeri og anlæg, hvor kommunen har hjemmel til det. Teknik- og Miljøudvalget skal med udgangspunkt i tre scenarier drøfte muligheder og retning for det videre arbejde med fremtidige miljøkrav, idet MBA2016 (bilag 2) står foran revision primo 2020.

Løsning

Store dele af København Kommunes miljøbelastning sker gennem bygge- og anlægsprojekter og via det efterfølgende forbrug, som foregår i boliger og andre bygninger. Københavns Kommune har siden 1998 stillet særlige miljøkrav, der ligger ud over lovgivningen, til kommunens egne bygge- og anlægsprojekter samt til støttede bygge- og anlægsarbejder. Se uddybning af hjemmelsgrundlag i bilag 3. Der er ikke hjemmel til at stille skærpede miljøkrav til private grundejere.

Store dele af branchen er nu med på dagsordenen og benytter certificeringssystemer, som også Københavns Kommune kan vælge at benytte. Siden den seneste revision af MBA’en har eksterne certificeringssystemer og herunder specielt DGNB (Certificeringssystem udviklet af Deutsche Gesellschaft für Nachhaltiges Bauen, som er videreudviklet til danske forhold) vundet frem indenfor byggeriet i Danmark og i København, hvor blandt andre By & Havn stiller krav om DGNB-certificering på guldniveau. DGNB i Danmark drives af nonprofitorganisationen, Green Building Council Denmark, som har over 300 medlemmer fra hele byggebranchens værdikæde. DGNB revideres løbende i takt med udviklingen indenfor bæredygtigt byggeri.

Udbredelsen af certificeringssystemet rejser spørgsmål ved Københavns Kommunes selvstændige tilgang til miljøkrav i byggeri. Herunder om det vil være en fordel at samarbejde med byggebranchens parter om at videreudvikle værktøjer og krav inden for et anerkendt system, som kan fortsætte udviklingen af bæredygtigt byggeri. Forvaltningen anbefaler, at udvalgets drøftelse tager udgangspunkt i tre scenarier: 1) DGNB, 2) DGNB med ekstra krav og 3) MBA.

DGNB
DGNB kan anvendes til både nybyggeri og renoveringer. Det betyder, at DGNB kan anvendes til kommunens egne nybyggerier og renoveringer samt til de støttede byggerier og renoveringer indenfor alment boligbyggeri og byfornyelse. Der kan ikke stilles krav i DGNB til anlægsprojekter (broer, veje mv.), gårdsaneringer og håndværkerydelser og Green Building Council Denmark har ikke aktuelle planer om at udvikle DGNB på disse områder.

Hvor MBA sætter faste miljøkrav, fokuserer DGNB-systemet på bæredygtighed indenfor tre bæredygtighedsområder miljø, sociale forhold (omfatter krav til sundhed, komfort og brugertilfredshed, funktionalitet, æstetik og plandisponering) og (total)økonomi. I certificeringen skal der opnås et vist antal point inden for de tre områder samlet, men også et vist minimum af point indenfor hvert af de tre områder. Et byggeri kan DGNB-certificeres på niveauerne sølv, guld og platin. Valg af dette system overlader dermed et større beslutningsrum til bygherre, hvilket kan være en fordel, men også indebære en risiko for, at økonomi kan komme til at veje tungere end konsekvenserne for miljø og klima. Politisk kan kommunen vælge at fastlægge ambitionsniveauet i DGNB-systemet ved at stille krav til certificeringsniveauet. Her er guld det niveau, de fleste organisationer vælger i dag.

En fordel ved at overgå til DGNB er, at kommunen anvender et udbredt og anerkendt system, og aktivt kan bidrage til at udvikle og forbedre systemet til gavn for byggeriet i øvrigt. I byområder med en blanding af private, kommunale og almene byggerier er fordelen ligeledes, at det samme system kan anvendes af alle bygherrer. Det kan reducere kompleksiteten ved opførelse af byggeri og betyde, at almene boliger og private boliger lettere kan opføres i samme byggeri. Systemet indeholder i dag større krav end MBA til livscyklusvurderinger og derved beregning af CO2-påvirkning i hele bygningens levetid. Systemet vil også give kommunen mulighed for at benchmarke miljøtiltag i byggeriet, både i forhold til CO2-belastning og overordnet på certificeringsniveauer.

Systemet indeholder i dag større krav end MBA til livscyklusvurderinger og derved beregning af CO2-påvirkning i hele bygningens levetid. Systemet vil også give kommunen mulighed for at benchmarke miljøtiltag i byggeriet, både i forhold til CO2-belastning og overordnet på certificeringsniveauer.

En ulempe ved DGNB-systemet er, at visse MBA-krav ikke kan omfattes af systemet, og nogle krav ikke kan fastlægges så specifikt, som Københavns Kommune kan ønske det. Dette omfatter fx krav om nedrivninger og kortlægning af materialer og genbrug; materialenyttiggørelse; lavenergibyggeri og fjernvarme samt energirigtig drift.

Økonomisk vurderer Green Building Council Denmark, at anvendelse af DGNB-systemet kan medføre ekstraudgifter på entreprenørudgifterne, svarende til 1% ved certificering til sølvniveau, 2% til guld og 4 % til platin. Herudover kommer udgifter til dokumentation og selve certificeringen, som vurderes at ligge fra ca. 440.000 kr. til ca. 910.000 kr. COWI har konkret i forbindelse med bygning af Arena-kvarterets skole vurderet en ekstrapris på knap 1% af anlægsbevillingen til certificeringen. Dette skal ses i forhold til udgifter forbundet med MBA16, som af COWI i 2016 er estimeret til at medføre merudgifter svarende til 1- 3 % for nybyggeri og 2- 5 % for renoveringer af de samlede anlægsudgifter. Det gælder også for alment byggeri.

Administrativt flyttes kontrollen og i nogle tilfælde også fremskaffelse af dokumentationsmateriale fra kommunens sagsbehandlere til byggerådgiver og certificeringsorgan. Green Building Council Denmark vurderer, at udgifter til certificering opvejes af den bedre kvalitetssikring der opnås, når anlægssummen er over 20 mio. kr. For mindre projekter kan kommunen vælge at anvende DGNB uden certificering. Kommunens sagsbehandlere vil i dette tilfælde forsat stå for kontrollen.

De almene boliger udgør 20 % af kommunens bygningsmasse og vil fremover udgøre op mod 25 % af alt nyt boligbyggeri, hvilket formentlig vil være den primære mulighed for at tilvejebringe almene boliger i København fremover. Sektoren har derfor et betydeligt potentiale til at reducere den københavnske boligmasses samlede klima- og miljøbelastning. Interesse- og brancheorganisationen BL 1. kreds - de almene boliger i København - har historisk stillet sig kritisk overfor kommunale MBA-krav, som de vurderer, står i vejen for kommunens ønske om flere billige boliger. BL. 1. kreds gør opmærksom på, at sektoren arbejder indenfor et begrænset rammebeløb, når de opfører nye almene boliger, og med huslejeudviklingen i fokus, når de renoverer eksisterende boligmasse. De anbefaler, at der på kortere sigt i København arbejdes videre med DGNB-standarden ”Sølv” indtil en eventuel national bæredygtighedsstandard er udviklet. BL 1. kreds' anbefaling er med forbehold for efterfølgende godkendelse i BL 1. kreds’ politiske organisation, som forventes afholdt den 7. november 2019 (se bilag 4).

DGNB kan ikke sættes i stedet for kommunens sagsbehandling om støtte, hvor kommunen efter almenboligloven blandt andet skal sikre, at byggeriet har en god arkitektonisk, teknisk, sundhedsmæssig og energi- og miljømæssig kvalitet samt, at omkostningerne og huslejen samtidig holdes på et sådant niveau, at boligerne kan lejes ud til en målgruppe, som ellers ikke vil kunne sikre sig en bolig på boligmarkedet i Københavns Kommune.

DGNB med ekstra krav
Københavns Kommune kan også vælge at anvende DGNB kombineret med faste krav, som er centrale for at opfylde kommunes miljømål. En fordel ved en sådan løsning er, at kommunen kan medtage krav, som bidrager specifikt til kommunens målsætninger eller som har særligt politisk fokus, og hvor kommunen ønsker at gå længere end DGNB-systemets krav. Det vil dog betyde, at branchen fortsat skal forholde sig til flere kravsæt. For områder, hvor kommunen har mere ambitiøse målsætninger, kan ekstrakrav fordyre byggeproces både for kommunens egne byggerier og den almene sektor. Pension Danmark og Region Nordjylland stiller krav om DGNB-guld kombineret med egne krav og har positive erfaringer med det.

Københavns Kommune kan vælge at supplere DGNB med ekstrakrav til lavenergibyggeri og drift, som bidrager til kommunens målsætning om CO2-neutralitet i 2025, krav til affaldshåndtering, som er specifikke for Københavns Kommune og til områder, som på anden måde har særligt politisk fokus.

Alternativt til at stille ekstrakrav kan kommunen arbejde med konkrete indsatser indenfor ønskede områder. Dette sker allerede med de tre politiske beslutninger:1) Københavns deltagelse i EU-projektet CIRCuIT, hvor der arbejdes konkret med bæredygtigt byggeri, 2) Borgerrepræsentationens beslutning den 19. september 2019, som medfører at Økonomiforvaltningen fremover screener de kommunale byggerier for at klarlægge mulighederne for genanvendelse af byggematerialer og 3) KBH2025 Klimaplanens indsats i forhold til emissionsfrie byggepladser. Hvad enten kommunen arbejder med ekstrakrav eller konkrete indsatser kan der politisk vælges, hvorvidt de almene boliger skal omfattes.

De økonomiske konsekvenser af en kombineret løsning afhænger af, hvor mange og hvilke faste krav, der fastlægges. For krav, hvor kommunen vil afprøve nye veje, må udgifterne dog forventes at stige i starten. På de områder kan kommunen fortsætte med konkrete indsatser, som beskrevet ovenfor og efterfølgende arbejde for at få krav indarbejdet i DGNB eller alternativt selv stille faste krav. Administrativt vil der ligge en opgave i at udarbejde et supplerende kravsæt, i samarbejde med brugere og aktører.

MBA
Københavns Kommune kan også fortsætte arbejdet via MBA’en. Det vil betyde, at det politiske mandat for at sætte ambitiøse mål fortsat vil være forankret i Borgerrepræsentationen, som dermed kan sikre sammenhæng mellem kommunens miljø- og klimamål og redskaber til at nå målene. Vælges den løsning, vil synergi og samarbejde med byggebranchen blive mindre.  

MBA kan også alene videreføres for anlægsprojekter, gårdsaneringer og håndværkerydelser, hvor der ikke er DGNB-krav. En fordel ved at fortsætte med MBA2016 på disse områder er, at kommunen fortsat vil stille krav på områder, som udgør en betydelig andel af kommunens bygge- og anlægsaktiviteter. Men det betyder også, at både kommune, rådgivere og byggeentreprenører skal arbejde med to systemer. Økonomisk vurderes forsættelse af MBA2016 ikke at ændre på de nuværende udgifter.

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for kommunen. Vurdering af omkostninger ved videreførelse af arbejdet med bæredygtigt byggeri i MBA/DGNB-regi vil indgå i en efterfølgende sag om revision af MBA2016.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har drøftet retningen for det videre arbejde, vil Teknik og Miljøforvaltningen udarbejde enten forslag til en overgang til DGNB, en revideret MBA eller et forslag for en overgang til DGNB for de relevante målgrupper og eventuelt en MBA for de øvrige, som ikke kan anvende DGNB. Teknik- og Miljøforvaltningen forventer at forelægge Borgerrepræsentationen en indstilling i første halvdel af 2020.

Status for en eventuel revision og erstatning af de aktuelle MBA-krav, som stilles til den almene boligsektor drøftes igen mellem parterne på Partnerskabsforum den 7. november 2019.

                                Søren Wille

                                                                /Karsten Biering Nielsen

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 7. oktober 2019

Indstillingen blev drøftet.