Drøftelse af grundlag for fremtidig regulering af metrobyggeri

Teknik- og Miljøudvalget skal drøfte perspektiver i at forvaltningen iværksætter et analysearbejde om et fremtidigt reguleringsgrundlag for udbygningen af metroen.

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller,

1. at Teknik- og Miljøudvalget drøfter fordele og ulemper ved at ændre den nuværende miljøregulering af metrobyggepladserne.

Metrobyggeriet er et usædvanligt og omfattende anlægsarbejde, der foregår i tæt bebyggede dele af byen, og derfor skaber mange nabogener. Miljølovgivningen er ikke indrettet med henblik på anlægsarbejder i denne størrelsesorden, og rummer derfor ikke bestemmelser, der specifikt er indrettet til at håndtere generne fra byggeriet. Den usædvanlige situation understreges af, at Natur- og Miljøklagenævnet aldrig før har truffet beslutning i en lignende sag.

Der er grundlæggende to muligheder for at regulere bygge-anlægsarbejder af en karakter som metrobyggepladserne. Den ene er at anvende påbud efter § 42, som tilfældet er i dag. Den juridiske rådgivning, som forvaltningen har modtaget i denne sammenhæng, konkluderer at regulering med påbud efter § 42 er både relevant og nødvendig i den aktuelle situation. Den anden mulighed er at anvende forskrift, enten i form af en ny forskrift for metrobyggepladser eller i form af en justering af den eksisterende forskrift for bygge-anlægsarbejder.

Situationen i Københavns Kommune kan ikke sammenlignes med situationen i Frederiksberg Kommune. For det første er der langt flere metrobyggepladser i København, og Metroselskabet har et større behov for udvidet arbejdstid i København pga. byggepladsernes lokalisering. For det andet ejer Københavns Kommunen halvdelen af Metroselskabet, hvilket juridisk set formentligt stiller kommunen anderledes end Frederiksberg Kommune, der ejer 8,3 % af Metroselskabet.

Siden udvalget den 5. november 2012 drøftede miljøreguleringen af Cityringen har to overordnede forhold ændret sig:

• Natur- og Miljøklagenævnet har i deres delafgørelse af 31. juli 2013 truffet beslutning om, at klager over påbuddet ved Marmorkirken skulle have opsættende virkning. Denne afgørelse har ændret én af forudsætningerne for udvalgets beslutning.
• Der tegner sig med Natur- og Miljøklagenævnets udkast til afgørelse for klagesagen ved Marmorkirken af 10. oktober 2013 antydningen af en praksis på området. Denne praksis vil få betydning for miljømyndighedens fremadrettede arbejde.

Uanset grundlaget skal miljømyndigheden, Center for Miljø, i forbindelse med reguleringen af metrobyggeriet varetage forskellige hensyn:

• Hensynet overfor berørte naboer
• Hensynet til miljøet
• Hensynet overfor entreprenøren og bygherren
• Hensynet til samfundsøkonomien

København vil være præget af metrobyggepladser i mange år fremover. Dels på grund af Cityringen. Men også anlægget af metroen til Nordhavn og planerne om at anlægge metro til Ny Ellebjerg skaber behov for at overveje, hvorledes reguleringen af byggepladser sker mest hensigtsmæssigt på længere sigt.

Der eksisterer imidlertid nogle væsentlige juridiske usikkerheder, som skal afklares, før forvaltningen kan indstille et juridisk valideret forslag til en fremtidig regulering af metrobyggepladser. Miljøstyrelsens svar på en forespørgsel fra Frederiksberg om deres forskrift vil i den kommende tid give svar på nogle af de juridiske problemstillinger i forhold til forskrifter. Der ud over er der behov for at kende indholdet af de afgørelser, som Natur- og Miljøklagenævnet vil træffe i de 6 verserende klagesager om metrobyggepladserne. Afgørelserne vil skabe en juridisk praksis, som Center for Miljø som miljømyndighed er forpligtet til at efterleve. Konkret vil afgørelserne have betydning for centerets vurdering af bl.a.:

• Opsættende virkning
• Afvejning af hensyn til naboer og samfundsøkonomi
• Mulighederne og begrænsningerne for støjende arbejde uden for almindelig arbejdstid

Idet Natur- og Miljøklagenævnet tillagde klagen om udvidet arbejdstid på metrobyggepladsen ved Marmorkirken opsættende virkning, er der skabt usikkerhed om muligheden for at sikre fremdrift i forbindelse med klager. Klagers opsættende virkning har følgende betydning:

• Arbejdets fremdrift bliver mere uforudsigelig, da den er afhængig af hvor lang tid Natur- og Miljøklagenævnet bruger på sagsbehandling af klagen. Nye aktiviteter kan først påbegyndes, når sagsbehandlingen er færdig
• Hvis klager ikke skal have negativ konsekvens for byggeriets fremdrift, skal Metroselskabet indsende deres ansøgninger i så god tid, at der er indlagt tid til, at klagenævnet kan behandle en eventuel klage
• Metroselskabet skal meget tidligt vide, hvad der er behov for på byggepladserne, hvilket er vanskeligt ved anlægsarbejder af denne karakter. Der er derfor risiko for, at Metroselskabet for en sikkerhed skyld vil søge om mere end nødvendigt, for på den måde at få de mest fleksible rammer

Der er derfor fremover behov for at skabe størst mulig forudsigelighed i reguleringen af anlægsarbejderne. En mulighed for at skabe større forudsigelighed i metroanlægsarbejderne kan muligvis være at udforme en ny forskrift for metrobyggepladser eller at justere den eksisterende forskrift for bygge-anlægsarbejder. Ved at påbegynde formuleringen af indholdet i en eventuel ny forskrift eller en ændret forskrift nu og i den sammenhæng få konkretiseret de juridiske usikkerheder, vil forvaltningen kunne afdække:

• Om det er juridisk muligt at udforme bestemmelser i forskrifter, der kan anvendes til den fremtidige regulering af metro-byggeriet
• Om det samlet set er hensigtsmæssigt at ændre den nuværende regulering gennem påbud til en regulering gennem forskrift

København fik sin første ”Forskrift for visse miljøforhold ved bygge- og anlægsarbejder i Københavns Kommune” i 2006. Borgerrepræsentationen vedtog en revideret, ny Forskrift den 11. oktober 2012, som kun omfatter midlertidige aktiviteter. En forskrift sætter rammer for støj, støv, vibrationer og arbejdstider, og klager har som udgangspunkt ikke opsættende virkning, medmindre andet bliver bestemt af Natur- og Miljøklagenævnet.

En ny forskrift eller en ændret bygge-anlægsforskrift med dispensationsbestemmelser, der rummer alle metrobyggeriets faser, vil – hvis den er juridisk mulig – gøre det muligt at skabe større forudsigelighed om byggeriets fremdrift, fordi klager som udgangspunkt ikke har opsættende virkning. Dispensationsbestemmelsen vil rumme mulighed for at fravige de vejledende udgangspunkter i miljøbeskyttelsesloven i nødvendigt, tilstrækkeligt og begrundet omfang.

På nuværende tidspunkt kan forvaltningen pege på følgende fordele og ulemper ved at anvende forskrift:

Fordele ved forskrifter

• En forskrift, der fastlægger rammer for aktiviteter inden for almindelig arbejdstid, øger forudsigeligheden for entreprenørerne og mindsker procesrisikoen
• Ved behov for udvidet arbejdstid eller udvidede støjniveauer kan der gives dispensation fra bestemmelser i en forskrift. Dispensationer skal sendes i partshøring og vil formentlig have et omfang, som svarer til de sager, vi i dag behandler efter § 42. Desuden kan dispensationer påklages
• Klager over dispensationer fra bestemmelser i en forskrift vil som udgangspunkt ikke have opsættende virkning. Nævnet kan dog træffe en anden beslutning
• En forskrift kan give mindre sagsbehandling for forhold inden for almindelig arbejdstid. Til gengæld skal der lægges arbejde i at udarbejde en ændret bygge-anlægsforskrift eller en ny forskrift for metrobyggepladser

Ulemper ved forskrifter

• Der er ikke sikkerhed for, at der er lovhjemmel til bestemmelser i en forskrift, der kan rumme alle faser i et metrobyggeri, jf. bilag 2
• Dispensationer fra forskrifter kan påklages, jf. bilag 2, og vil langt hen ad vejen være sammenlignelige med udstedelse af påbud efter § 42
• Forskrifter med generelle vilkår om støj (en støjramme) kan medføre flere støjgener end nødvendigt, fordi der ikke stilles krav om, at støjende aktiviteter skal begrundes i konkrete behov
• Generelle støjvilkår er vanskeligere at håndhæve end aktivitetsbaserede påbud, hvor tilsynsmyndigheden på stedet kan konstatere ulovlige aktiviteter
• Det vil være nødvendigt med flere dispensationer per byggeplads, hvis metrobyggeriet skal kunne udføres inden for de samme rammer som ved regulering efter § 42.

Til sammenligning peger forvaltningen på følgende fordele og ulemper ved regulering efter § 42:

Fordele ved § 42

• Med påbud for de enkelte metrobyggepladser kan forvaltningen foretage konkrete vurderinger og forholde sig til stedspecifikke forhold ud fra de ansøgte aktiviteter
• Påbud giver et godt grundlag for miljømyndighedens tilsyn og håndhævelse, der i praksis skal sikre naboerne mod unødvendige gener
• Påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 42 giver retssikkerhedsmæssige garantier for bygherrer og borgere, jf. bilag 2
• Fremtidige afgørelser fra Natur- og Miljøklagenævnet i de verserende klagesager vil skabe et juridisk grundlag for den fremtidige regulering af anlægsarbejdet.

Ulemper ved § 42

• Påbud kan påklages af parterne i sagen, og Nævnet kan underkende kommunens påbud. Hvis klager generelt tillægges opsættende virkning, kan det forsinke anlægsarbejderne
• Metroselskabet skal kunne forudsige byggeaktiviteter lang tid i forvejen, hvis selskabet skal indregne klagesagsbehandlingen i deres tidsplaner og kan derfor være tilbøjelig til at søge om videre rammer end nødvendigt
• Miljømyndigheden, Center for Miljø, kan i denne sammenhæng risikere at give tilladelse til mere støj og længere arbejdstid end højst nødvendigt
• Med konkrete aktivitetsbaserede påbud kan det være svært at skabe en forudsigelig regulering

Forvaltningens vurdering

Uanset valget af fremtidig reguleringsmodel vil den for bygge-anlægsaktiviteter, der ligger uden for almindelig arbejdstid og støjer usædvanlig meget, stille store krav til bygherrens og ansøgers evner til at tænke og planlægge langsigtet og stille krav om at kunne formulere behov for at arbejde udenfor almindelig arbejdstid og almindelige støjgrænser i god tid før aktiviteterne skal gennemføres.

Forvaltningen vurderer, at det vil være hensigtsmæssigt allerede nu at påbegynde analyserne af de juridiske muligheder for den fremtidige regulering af metrobyggeriet. I den sammenhæng vil det være hensigtsmæssigt at få konkretiseret de juridiske muligheder for at formulere indholdet af en ændret bygge-anlægsforskrift og en ny forskrift for metrobyggepladser. Arbejdet vil skabe klarhed over mulighederne for at benytte forskrift som et alternativ til den nuværende regulering.

Forvaltningen anbefaler – i lighed med anbefalingerne i bilag 2 - at reguleringen af byggepladserne i Cityringen indtil videre forbliver på anvendelsen af § 42 i miljøbeskyttelsesloven. Det vil fastholde fokus på de foreliggende udfordringer. Men samtidig vil forvaltningen anbefale, at der tages hul på overvejelserne om de mere langsigtede perspektiver for reguleringen af metrobyggepladser.

Indstillingen har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser.

Såfremt udvalget ønsker, at Center for Miljø går i gang med arbejdet, anbefaler forvaltningen følgende proces:

• Afklaring af spørgsmålet om hjemmel for metroforskrift i dialog med Miljøstyrelsen, som er den kompetente myndighed
• Analyser af afgørelser fra Natur- og Miljøklagenævnet i de aktuelle klagesager for at afklare fremtidig praksis for regulering af store bygge-anlægsarbejder
• Vurdering af mulighederne for fortsat regulering af metrobyggepladser med påbud efter § 42, herunder Metroselskabets muligheder for at søge om tilladelser i så god tid, at klager ikke står i vejen for fremdrift i byggeriet
• Center for Miljø udarbejder forsøgsvis et udkast til forskrift på baggrund af udvalgets drøftelser for at konkretisere mulighederne
• Det udarbejdes en sammenfatning af arbejdet

Forvaltningen vil på dette grundlag udarbejde en indstilling til udvalget i det nye år.


                         Pernille Andersen
                                                                             /Hans Christian Karsten

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning i mødet 4. november 2013

Indstillingen blev drøftet.