Drøftelse af øget brug af bevarende lokalplaner

Teknik- og Miljøudvalget skal drøfte mulighederne for øget brug af bevarende lokalplaner for at sikre balancen mellem nybyggeri og bevaring af bevaringsværdige bygninger og værdifulde bymiljøer.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller,  

1. at Teknik- og Miljøudvalget drøfter forvaltningens redegørelse for mulighederne for øget brug af bevarende lokalplaner.
   
   Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,
2. at der hermed er gjort op med medlemsforslaget stillet af Enhedslisten den 13. august 2018.

Problemstilling

Teknik- og Miljøudvalget vedtog den 13. august 2018 et medlemsforslag fremsat af Enhedslisten om, at Teknik- og Miljøudvalget skulle drøfte balancen i byudviklingen mellem nybyggeri og bevaring af bevaringsværdige bygninger og værdifulde bymiljøer. Som motivation for forslaget nævnes nedrivning af Slagtergårdene, nedrivning af Rådmandsgade 34 og ombygning af ateliererne i Holckenhus-karréen til taglejligheder.

Løsning

I lokalplaner kan kommunen fastlægge bestemmelser, hvis formål er at sikre bevaringsværdier. Det kan ske som bevarende lokalplaner eller som lokalplaner med bestemmelser for fx bygninger, der skal bevares eller strukturer mv., der skal videreføres. Der er ikke forskel på, hvad der kan reguleres med de to typer lokalplaner, men alene hvad formålet med lokalplanerne er.

Bevaringsværdier kan kort forklares som værdifulde historiske spor. Disse spor kan bevares ved at fastlægge dem som bevaringsværdige i lokalplaner - enten for et helt område (bevarende lokalplaner) eller for enkelte bygninger, anvendelser, strukturer eller artefakter. 

Planloven giver mulighed for bevaring af eksisterende bebyggelse, således at der i lokalplaner kan stilles krav om, at bebyggelse kun med tilladelse fra kommunalbestyrelsen må nedrives, ombygges eller på anden måde ændres. Dette er en såkaldt kompetencenorm, som har en særlig hjemmel i planloven, i forhold til at sikre bevaringsværdig bebyggelse.

Fastlæggelse af en bygning som bevaringsværdig kan betyde en væsentlig indskrænkning for ejeren i forhold til at kunne udnytte sin ejendom, og kommunen kan, hvis der meddeles afslag på nedrivning, være forpligtet til at overtage bygningen. Dette kan blive aktuelt, hvis der er et væsentligt misforhold mellem ejendommens afkastningsgrad og afkastningsgraden for ejendomme med en lignende beliggenhed og benyttelse, som ikke er omfattet af en bevaringsbestemmelse. Det bemærkes, at der ikke er afsat midler i kommunens budget til eventuel overtagelse af bygninger, men kommunen er så vidt vides aldrig er blevet mødt med et overtagelseskrav, der har fået effekt.

Bevarende lokalplaner

Bevarende lokalplaner er lokalplaner, hvis formål er at sikre et større område fx et bevaringsværdigt landsbymiljø eller et bykvarter. Det er ikke så ofte, der udarbejdes bevarende lokalplaner. De seneste bevarende lokalplaner er ”På Bjerget” og ”Nyhavn og Gammelholm”, som begge omfatter større områder med meget betydelige bevaringsværdier. Begge lokalplaner er fra 2014.

Lokalplaner

Der udarbejdes oftere lokalplaner, som foruden nybyggeri også fastlægger bevaring af bygninger eller andet. Det kan fx være bevaring af konstruktioner, som viser tilbage til den tidligere anvendelse, som det er sket for Lindgreens Allé, Pladehallen og på Grønttorvet (se nedenfor). Der er fra 1. januar 2016 og frem til 20. maj 2018 vedtaget 53 lokalplaner - heraf har 24 bestemmelser om bevaringsværdige/fredede bygninger/bebyggelse.

Kommuneplan

Kommuneplanen skal tage sig af kultur- og bygningsarv. Det sker ved at fastlægge kulturmiljøer og bebyggelsesbevaring i kommuneplanen. Disse kvaliteter udgør et særligt aktiv i kommunen, og deres bevaring og udvikling varetages bl.a. gennem kommune- og lokalplanlægningen. Det betyder, at der inden for de udpegede kulturmiljøer og bebyggelsesbevaring i øvrigt er en særlig opmærksomhed i lokalplanlægningen.

I forbindelse med kommuneplanrevisionen (Kommuneplan 2019) forventer Økonomiforvaltningen at indstille, at der ikke ændres på den nuværende regulering i kommuneplanen.

Virkemidler og effekter

 Eksempler på lokalplaner ”andre lokalplaner” jf. skemaet ovenfor

Grønttorvet er et eksempel på en ikkebevarende lokalplan, hvor bygherre ikke umiddelbart kunne se fordelene i at bevare dele af en tidligere halkonstruktion. Det fremgår af lokalplanen for Grønttorvet, at 25% af konstruktionen af hallen skulle bevares. Den del af konstruktionen, der skulle bevares, er derfor midlertidigt blevet taget ned, renset og sat op igen, som et historisk, skulpturelt element i byrummet. Bygherre har efterfølgende udtalt, at han er meget tilfreds med, at der blev stillet krav om, at konstruktionerne skulle genopstilles i byrummet. Noget tilsvarende er gjort i lokalplanen for Teglværkshavnen, hvor selve konstruktionen af Pladehallen er bevaret, og der er bygget boliger under konstruktionen, og i lokalplanen for Lindgreens Allé er konstruktionen af et lager bevaret, således at konstruktionen skal indgå som et historisk spor i byrummet.

Et eksempel på bevaring af eksisterende bygninger er Carlsberg, hvor der er en særlig historie, der skaber identitet for hele byområdet, hvor mange af de gamle bygninger er både helt og delvist bevaret og transformeret. Det er på denne måde lykkedes at bevare de unikke, kulturelle træk.

Fordele ved øget brug af bevarende lokalplaner

Fordelene ved at udarbejde bevarende lokalplaner er, at der på forhånd er taget stilling til, på hvilken måde området kan udvikles og bygningerne ombygges/udnyttes. Dette har især betydning for byggesagsbehandlingen, idet der på forhånd er taget stilling til, hvad der kan tillades, og ikke kan, i forhold til bevaringsværdige bygninger. Formålet med lokalplanen vil være bevaring, og det er derfor nødvendigt, for at kunne udarbejde denne type lokalplaner, at foretage en egenartsanalyse og en egentlig registrering af, hvilke bygninger mv. der bør bevares og på hvilken måde.  

Ulemper ved øget brug af bevarende lokalplaner

Ulempen ved generelt at udarbejde bevarende lokalplaner, uden et konkret ønske til byudvikling, er, at de bevarende lokalplaner kan spænde ben for udvikling af et område, som måske godt ville kunne rummes inden for området, uden bevaringsværdier mistes. Hvis der er udarbejdet lokalplaner med det formål generelt at bevare bygninger, vil der ikke kunne dispenseres, og det vil være nødvendigt at udarbejde en ny lokalplan, hvis det, man ønsker, er i strid med lokalplanen. Der er også de ressourcemæssige forhold, idet udarbejdelse af bevarende lokalplaner kræver forholdsvis mange ressourcer, et halvt til et helt årsværk, idet forvaltningen selv skal udarbejde al materialet til lokalplanen - også det materiale bygherre normalt udarbejder.

Hvordan finder forvaltningen frem til bevaringsværdierne?

Processen med at finde frem til, hvad der skal bevares, og hvad der skal videreføres, sker ved, at forvaltningen i starten af en lokalplanproces udarbejder en egenartsanalyse bl.a. med henblik på at identificere bevaringsværdier i lokalplanområdet, som kan fastholdes og videreføres. Kulturspor, forstået som det, der ikke er bygninger, kan bevares ved fx at videreføre sporene i lokalplanens bebyggelsesplan, ved at bevare noget af det, og lade det indgå i nye sammenhænge, og i anvendelsesbestemmelserne.

Arkitekturpolitik København 2017-2025 og kommuneplanen danner baggrund for forvaltningens arbejde, idet begge fremhæver, at den eksisterende bys bevaringsværdier skal sikres i forbindelse med udvikling af både nye områder og eksisterende områder. Det fremgår bl.a. af arkitekturpolitikken, at ny arkitektur skal skabes med afsæt i Københavns egenart og skal bygge videre på lokal egenart, så det styrker forskelligheden og det unikke samtidig med, at eksisterende kulturværdier i bymiljøer, bygninger og byrum respekteres.  

SAVE-registrering

Registreringen rummer en kortlægning af arkitektoniske værdier i miljøet. SAVE-registreringerne er foretaget i forbindelse med udarbejdelse af bydelsatlas i begyndelsen af 1990érne og indebærer, at alle bygninger opført før 1940 (enkelte steder dog op til 1950) blev registreret med bevaringsværdi 1-9.

Karaktererne 1 – 3 regnes for høj værdi, 4 – 6 for middel og 7 – 9 for lav værdi. SAVE-værdierne indgår i vurderingen af bevaringsværdi. I lokalplanarbejdet indgår bevaringsværdierne i afklaringen af, om de skal udpeges som bevaringsværdige i lokalplanen. SAVE registeret er et meget værdifuldt værktøj i forhold til forvaltningens arbejde, men lider dog af den svaghed, at det ikke er fuldt opdateret og at det i udgangspunktet ikke tager bygninger med, som er opført efter 1940’erne.

Der henvises til bilag 3, hvor der er nærmere beskrivelse af SAVE. I økonomiafsnittet er herudover beskrevet omkostningerne ved en opdatering af SAVE registeret.

Hvordan sikres balancen?

Forvaltningen søger, når de konkrete sager lægges frem til politisk beslutning, at afbalancere og varetage hensyn til både bevaring og udvikling i indstillingen, og det er i sidste ende en politisk beslutning, der afgør, om det, der er indstillet til bevaring bliver fastlagt i lokalplanerne.  

Bevarende lokalplaner, og bestemmelser om bevaringsværdige bygninger i ”almindelige lokalplaner”, kan skaleres, dvs. en vurdering af, hvor detaljeret bygningerne eller andet ønskes reguleret. Skaleringen kan afpasses efter den ånd eller kulturhistorie eller kulturmiljø, man ønsker at bevare. Dette stiller dog krav til, at det man ønsker at opnå med lokalplanen, kan begrundes planlægningsmæssigt og er omfattet af lokalplankataloget, dvs. planlovens opremsning af, hvad der lovligt kan reguleres i en lokalplan. Hertil kommer, at det man ønsker at opnå skal kunne omsættes til entydige og præcise bestemmelser i en lokalplan. Eksempler på skalering er lokalplanen for ”Østergade 27” hvor kunstværket ”Pigen med pelsdyret” er sikret bevaret og lokalplanen for ”Postgrunden”, hvor hele den gamle postbygning er fastlagt som bevaringsværdig.

Blandt de 24 lokalplaner, med bevarende bestemmelser, som er nævnt ovenfor, er der graduerede bestemmelser gående fra nedrivning efter dispensation, til forbud mod nedrivning, til forbud mod nedrivning og ombygning, videre til forbud mod nedrivning, ombygning og anden ændring, som er det mest omfattende.

Spænd for regulering

Det er, og skal være, en konkret vurdering, om en given bygning eller kulturmiljø skal bevares. Men graden af hvor restriktivt man skal være i sin vurdering kan variere:

• Man kan bevare mindre end vi gør i dag, dvs. ændre den hidtidige praksis, således at det i forbindelse med forelæggelse til politisk godkendelse af startredegørelser og lokalplanforslag i højere grad indstilles, at bygninger kan rives ned, for at give plads til nybyggeri.
• Man kan bevare mere end vi gør i dag, dvs. ændre den hidtidige praksis, således at der i forbindelse med forelæggelsen til politisk godkendelse af startredegørelser og lokalplanforslag i højere grad indstilles, at bygninger, strukturer, artefakter, konstruktioner mv. bevares.
• Man kan fortsætte arbejdet i overensstemmelse med det, der er fremlagt i denne indstilling, dog således at der fremover vil være et særligt afsnit om bevaringsværdige bygninger mv. i startredegørelserne, og det vil fremgå af indstillingerne, hvordan bevaringsværdier er behandlet.

Henvendelse fra Indre By Lokaludvalg

Indre By Lokaludvalg har den 11. september 2018 henvendt sig til teknik- og miljøborgmesteren, Økonomiforvaltningen og Teknik- og Miljøforvaltningen (bilag 4). Lokaludvalget ønsker en skarpere holdning til nybyggeri, og mener som udgangspunkt ikke, at nyere, større bebyggelser og højhuse hører hjemme i Middelalderbyen. Lokaludvalget ønsker, at der udarbejdes bevarende lokalplaner for samtlige bykvarterer i Middelalderbyen.

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune. Opdatering og vedligeholdelse af SAVE-registreringen for Københavns Kommune vurderes at koste 3,8 mio. kr. i anlægsudgifter og 0,02 mio. kr. i årlige serviceudgiver, jf. budgetnotat udarbejdet forud for forhandlingerne om budget 2019.

Hvis Indre By Lokaludvalgs ønske om bevarende lokalplaner for Middelalderbyen imødekommes, vil der skulle udarbejdes en meget omfattende eller ca. syv bevarende lokalplaner med et ressourcetræk på 4 – 7 årsværk (et årsværk er ca. 1.500 arbejdstimer). Der henvises til bilag 2, hvor lokalplanlagte områder i Middelalderbyen er vist.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har drøftet sagen, vil Teknik- og Miljøforvaltningen tage konklusionerne fra drøftelsen i udvalget til efterretning og i øvrigt fortsætte arbejdet med i overensstemmelse med det her fremlagte, dog således at der fremover vil være et særligt afsnit om bevaringsværdige bygninger mv. i startredegørelserne, og forvaltningen vil udarbejde en vejledning i, hvordan man i forbindelse med lokalplanlægningen på en ensartet og systematisk måde kan udpege bevaringsværdige bygninger.

                        Pernille Andersen

                                                             / Karsten Biering Nielsen

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 3. december 2018