Udbud af restaffald til forbrænding
Indstilling
Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,
- at udbuddet af forbrænding af restaffald gennemføres som et fælles offentligt udbud med mindstekrav som beskrevet i løsningsafsnittet.
- at forvaltningen evaluerer de indkomne tilbud på baggrund af pris tillagt et transporttillæg.
Indstillingen behandles sideløbende i de fire kommuner, der deltager i udbuddet: Dragør Kommune, Frederiksberg Kommune, Hvidovre Kommune og Tårnby Kommune.
Problemstilling
Hidtil har kommunerne kunnet aflevere restaffald indsamlet fra de kommunale indsamlingsordninger på kommunernes egne affaldsforbrændingsanlæg uden at gennemføre udbud. En ændring af Miljøbeskyttelsesloven pålægger kommunerne at udbyde behandlingen af restaffald med virkning fra senest den 1. juli 2025.
Borgerrepræsentationen besluttede den 20. juni 2024 at delegere beslutning om udbudsstruktur, minimumskrav og evalueringsmodel til Teknik- og Miljøudvalget. På den baggrund skal udvalget tage stilling hertil.
Løsning
Københavns Kommune har fået tilsagn fra Dragør Kommune, Frederiksberg Kommune, Hvidovre Kommune og Tårnby Kommune om at indgå i et fælles udbud af restaffald til forbrænding. Udbuddet omfatter det første år i kontraktperioden omkring 160.000 ton restaffald fra husholdninger og kommunale institutioner samt fra renholdelsesaktiviteter, jf. bilag 2. Den årlige mængde affald forventes at falde i kontraktperioden som følge af både øget kildesortering og sortering på ARCs kommende sorteringsanlæg. Udviklingen i mængder vil blive beskrevet nærmere i udbudsmaterialet sammen med en beskrivelse af affaldet. Forbrændingsegnet affald fra stort indbo/storskrald og fra genbrugsstationer indgår i en anden kontrakt for sortering og behandling og indgår ikke i dette udbud.
Strukturen
på udbuddet
Teknik- og Miljøforvaltningen
har som udgangspunkt fulgt Forsyningstilsynets ”Vejledning om
konkurrencefremmende tiltag” (vejledningen) ved tilrettelæggelsen af udbuddet.
Vejledningens formål er at sikre, at udbuddet ikke favoriserer enkelte anlæg,
og der er fx ikke mulighed for at stille krav om afstand til anlæg, fordi det
vil begrænse konkurrencen. Det kan medføre, at der frem til etablering af
sorteringsanlæg bliver behov for, at omlastning og transport efterfølgende skal
udbydes, hvilket vil medføre ekstraomkostninger. Dette indtræder, hvis et
anlæg, der vinder, ligger længere væk end el-skraldebilernes rækkevidde.
Vejledningen er at betragte som en forskrift, som kommunerne som udgangspunkt
skal følge. Vejledningen kan fraviges, men så skal kommunerne indberette
afvigelsen til tilsynet med en saglig begrundelse for afvigelsen.
Efter åben invitation til markedet har fem interesserede danske markedsaktører deltaget i en skriftlig markedsdialog, som er fulgt op af korte møder til afklarende spørgsmål mellem forvaltningen og hver af de fem aktører. På baggrund af markedsdialogen foreslår forvaltningen følgende udbudsstruktur (se også bilag 3):
- Udbuddet bliver tilrettelagt som et fælles offentligt EU-udbud og følger dermed den praksis, forvaltningen generelt benytter ved udbud af affaldsbehandling, hvor Københavns Kommune udbyder en opgave på vegne af kommunen og en eller flere af de øvrige kommuner i ARCs opland.
- Udbud af forbrændingsopgaven: Vejledningen giver mulighed for, at udbuddet kan omfatte enten ”omlastning, transport og forbrænding” eller kun ”forbrænding” af restaffaldet. Forvaltningen anbefaler, at udbuddet alene omfatter ”forbrænding”, da markedsdialogen har vist, at markedet kun i meget begrænset omfang kan levere en ydelse bestående af ”omlastning, transport og forbrænding”.
- Udbuddet omfatter i alt op mod 160.000 ton restaffald årligt og er opdelt i otte delkontrakter på mellem 6.500 og 36.500 ton per år, se bilag 2. For hver delkontrakt er fastlagt en central adresse/et sted i det område, som delkontrakten dækker (et transporttyngdepunkt). Transporttyngdepunktet bruges som udgangspunkt for beregningen af transporttillægget, se nedenfor. Københavns Kommune bliver kontraktholder på alle delkontrakter for at reducere administrationsomkostninger for både tilbudsgivere og kommuner. Mængderne i de delkontrakter, der ligger over 20.000 ton affald, afviger fra krav i vejledningen om delaftaler på maksimalt 20.000 ton. Ifølge vejledningen kan kravet fraviges med baggrund i markedsdialogen. Det er forvaltningens vurdering, at forudsætningen for at fravige kravet er opfyldt på baggrund af, at markedsdialogen har vist, at de potentielle tilbudsgivere foretrækker delaftaler med større årlige mængder end 20.000 ton. Begrundelsen er, at det kan reducere omkostningerne til tilbudsgivning og øvrig administration. Afvigelsen skal indberettes til Forsyningstilsynet sammen med begrundelsen. Forvaltningen foretager indberetningen.
- Kontraktperioden bliver på tre år med option for yderligere et år, hvor kontraktparterne skal være enige om at fortsætte et år mere. Herefter skal opgaven udbydes igen. Markedsdialogen har vist, at kontraktlængden bør tage hensyn til, at usikkerheder i forbrændingsanlæggenes rammebetingelser, herunder uafklarede forhold fx statslige krav om CO2-afgifter, prislofter mv., vil påvirke priserne i de kommende år. En længere kontraktperiode vil derfor kunne resultere i høje priser i tilbuddene for at afdække tilbudsgivernes risiko. Udover almindelig prisregulering vil der desuden indgå en mulighed for regulering af priserne i kontraktperioden ved væsentlige ændringer i afgiftsforholdene.
- Evalueringen af tilbud foretages på baggrund af laveste pris baseret på de tilbudte priser tillagt et transporttillæg. Transporttillægget beregnes på baggrund af afstanden fra transporttyngdepunktet i hver delkontrakt til tilbudsgiverens anlæg og omkostningen ved at transportere affaldet. Evalueringsmodellen er sammensat, så den i størst muligt omfang tager sagligt hensyn til kommunernes omkostninger til transport af affaldet, er omkostningsægte og samtidig ikke forvrider konkurrencen.
- Miljø- og kvalitetsparametre, fx krav om miljøledelse, arbejdsmiljøledelse, garanti for daglig modtagelse af affaldet også ved havari og planlagt vedligehold, nyttiggørelse af restprodukter mv., vil indgå som mindstekrav i udbuddet. Ifølge vejledningen bør kommunerne som udgangspunkt ikke medtage miljø- og klimaforhold i udbuddet ud over ovennævnte, idet det efter Forsyningstilsynets vurdering vil begrænse konkurrencen væsentligt og vil være vanskeligt at relatere direkte til den opgave, som skal løses. Forsyningstilsynet kan ophæve kontrakten med en frist for at gennemføre et nyt udbud, hvis tilsynet finder, at miljøparametre i evalueringsmodellen har favoriseret kommunens eget/egne anlæg. Anlæggene er underlagt ensartede miljøkrav fra EU og skal anvende den bedste mulige teknologi ift. energiudnyttelse og miljø. Forvaltningen har ligeledes vurderet, at miljøforhold, fx forskelle i emissioner mv., vil være vanskelige at knytte til det konkrete affald, der udbydes.
- Klimaparametre: I forhold til klimamæssige krav hænger den fossile CO2-udledning fra forbrænding af affaldet entydigt sammen med sammensætningen af affaldet, herunder plastindholdet. Forbrændingsanlæggene har endnu ikke etableret CO2-fangst, men udledningerne af fossil CO2 fra det affald, der udbydes, vil blive reduceret ved, at en del af plastaffaldet fra medio 2026 bliver frasorteret på det kommende sorteringsanlæg til restaffald. Der vil på den baggrund ikke indgå klimakrav i udbuddet.
- Udbuddet vil indeholde andre krav om overholdelse af kommunernes sociale klausuler, krav til form og hyppighed af dataindberetning til hver kommune, separat fakturering af de enkelte kommuner, mulighed for at aflevere affald frem til kl. 20 på hverdage og om lørdagen samt eventuelle andre driftsmæssige krav.
Politisk handlerum
Teknik- og Miljøudvalget kan beslutte, at forvaltningen i samarbejde med de kommende leverandører og frem mod næste udbudsrunde i 2027/2028 skal arbejde med en udbudsmodel, der kan sikre, at der ved fremtidige udbud af restaffald skal indgå miljøparametre i evalueringen af tilbuddene, så der i kontraktperioden kan opnås dokumentation for opfyldelse af de enkelte parametre. Forvaltningen fraråder at medtage miljøparametre i evalueringsmodellen på nuværende tidspunkt af de årsager, som fremgår under løsningsafsnittet. Desuden er der tale om det første udbud af forbrændingsopgaven, og der er uklarhed om konkurrenceforholdene på markedet.
Økonomi
Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.
Udbuddet kan medføre en ændret behandlingspris for restaffaldet fra husholdninger i Københavns Kommune. Da markedet for affaldsforbrænding af kommunernes affald ikke hidtil har været konkurrenceudsat, kendes markedspriserne ikke på nuværende tidspunkt. Indførelse af nye skatter og afgifter, fx en CO2-afgift, må forventes at føre til generelt let stigende priser på affaldsforbrænding i de kommende år. Hvis der bliver behov for omlastning og transport til et anlæg, der ligger længere væk end skraldebilernes rækkevidde, vil det medføre ekstraomkostninger. Eventuelle ændringer vil blive indarbejdet i affaldsgebyrerne for de kommende år.
Videre proces
Når Teknik- og Miljøudvalget har godkendt indstillingen, sender forvaltningen udbudsmaterialet ud med tilbudsfrist ultimo januar. Teknik- og Miljøudvalget bliver orienteret om resultatet, når udbuddet er afsluttet. Hvis den leverandør, som kommunen indgår kontrakt med, er placeret længere væk end skraldebilernes rækkevidde, vil forvaltningen hurtigst muligt efter kontraktindgåelsen udbyde omlastning og transport frem til det vindende forbrændingsanlæg mhp., at der findes en løsning for denne opgave med virkning fra senest den 1. juli 2025.
Søren Wille
/ Karsten Biering Nielsen