Forslag til nyt tilsynskoncept vedr. plejehjem mv.
Forslag til nyt tilsynskoncept vedr. plejehjem mv.
Sundheds- og Omsorgsudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde torsdag den 31. august 2006
Sager til beslutning
5. Forslag til nyt tilsynskoncept vedr. plejehjem mv.
SOU 274/2006 J.nr. 45/99
INDSTILLING
Sundheds- og Omsorgsforvaltningen indstiller,
at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender at følgende indstilling vedrørende nyt tilsynskoncept for plejehjem mv. sendes i høring hos en bred kreds af interessenter på ældreområdet:
at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender forslag til nyt tilsynskoncept for plejehjem mv. med et uafhængigt tilsyn og med en justering af tilsynenes gennemførelse og metode, som beskrevet i indstillingen,
at Sundheds- og Omsorgsudvalget beslutter at udførelsen af tilsynet på plejehjem mv. sendes i udbud med henblik på, at en ekstern leverandør overtager opgaven pr. 1. januar 2007,
at Sundheds- og Omsorgsudvalget beslutter, at forvaltningen på baggrund af udvalgets behandling af forslag til nyt tilsynskoncept udarbejder udbudsmateriale, der blandt andet omfatter en uddybende kravspecifikation vedrørende tilsynets tilrettelæggelse, udvikling og operationalisering af indikatorer, tilsynsrapporterne samt høringsprocessen,
at Sundheds- og Omsorgsudvalget beslutter hvorvidt de ikke lovbundne tilsyn i hjemmeplejen, dagcentre, træningscentre og hos private leverandører af personlig og praktisk bistand inddrages i udbudsprocessen eller revurderes med hensyn til organisering og udførelse.
at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender, at overvejelserne om et omsorgspanel indtænkes i det eksisterende visionspanel.
RESUME
Sundheds- og Omsorgsforvaltningen har udarbejdet forslag til nyt tilsynskoncept, hvor udførelsen af tilsynet udbydes til en ekstern leverandør med henblik på at sikre uafhængighed af Københavns Kommune.
Niveauet og omfanget af tilsyn fastholdes, men tilsynet justeres med henblik på
· at de uanmeldte tilsyn udføres som en screening på grundlag af beskrevne og kendte indikatorer på plejehjemmenes kerneydelser med inddragelse af brugertilfredshedsmålinger for det enkelte plejehjem samt klager,
· at der indføres opfølgende uanmeldte tilsyn, der udførligt afdækker forholdene på de plejehjem, der ikke scorer tilfredsstillende på indikatorerne i det nye koncept,
· at de uanmeldte tilsyn gennemføres som et ekstraordinært tilsyn på hvert enkelt plejehjem mindst en gang indenfor en fireårig periode,
· at de anmeldte tilsyn skal skabe optimale rammer for organisatorisk læring og udvikling med udgangspunkt i en anerkendende og værdsættende metode,
· at der stilles krav om, at tilsynsrapporterne tydeligt redegør for observationer og grundlag for konklusioner, og der tilføjes et øget handlingsvejledende sigte,
· at høringsprocessen ændres så høringssvar fremover inddrages og kommenteres i den færdige tilsynsrapport forud for offentliggørelse, samt at afledte handlingsplaner for de enkelte plejehjem ligeledes offentliggøres,
· at ældrekontorerne tildeles en tydeligere rolle i plejehjemmenes opfølgning på tilsynsrapporten.
Endvidere lægger konceptforslaget op til, at Sundheds- og Omsorgsudvalget drøfter organiseringen af de ikke lovbundne tilsyn.
Denne indstilling iværksætter en høring af det påtænkte koncept blandt en række interessenter på ældreområdet.
SAGSBESKRIVELSE
Baggrund
Sundheds- og
Omsorgsudvalget godkendte på mødet den
1. juni 2006 forvaltningens indstilling om, at Sundheds- og
Omsorgsforvaltningen i løbet af efteråret 2006 kommer med forslag om det
fremtidige tilsynskoncept, herunder tilsynets organisatoriske tilhørsforhold
eller udbud af tilsynsopgaven til private firmaer. Forslaget om det fremtidige
tilsynskoncept udarbejdes således, at der sikres uafhængighed af Københavns
Kommune.
Udvalget præciserede at det nye tilsynskoncept skal foreligge den 15.
august 2006.
I henhold til udvalgets beslutning har forvaltningen udarbejdet forslag til nyt tilsynskoncept.
Tilsynskonceptet er
udarbejdet således, at der sikres uafhængighed af Københavns Kommune gennem
udbud af udførelsen af tilsynet, med henblik på at udlicitere opgaven til en
ekstern leverandør. Da der ikke aktuelt er grundlag for, at en offentlig
instans kan varetage tilsynet, forventes opgaven udbudt til en privat udfører.
Det bestående
tilsynskoncept foreslås samtidig justeret så tilsynene fremover i højere grad
fokuserer på kerneydelsen pleje og omsorg.
Forvaltningen har udarbejdet
forslag til hvordan tilsynet kan forbedres, uden at dette administrativt bliver
en større byrde for plejehjemmene end i dag. Det justerede tilsynskoncept
indeholder således ikke mere tilsyn, men mere fokuseret tilsyn i henhold til
pleje- og omsorgsopgaven.
Der er flere grunde til at benytte anledningen til at videreudvikle
tilsynskonceptet nu.
For det første er der konstateret svagheder ved det eksisterende
tilsyn. Det eksisterende koncept har vist sig at være godt på mange områder,
men sagen om Fælledgården og efterfølgende ekstraordinære tilsyn på andre
plejehjem er eksempler på, at der tilsyneladende forekommer problemstillinger i
forhold til kerneydelser som pleje og omsorg, som tilsynet ikke har været i
stand til at indfange.
For det andet har der gennem et stykke tid været et ønske om, at tilsyn
og tilsynsrapporter i højere grad end i dag, kan anvendes og bidrage til en
fremadrettet kvalitetsudvikling på det enkelte plejehjem. Det betyder, at
tilsynets screeningsperspektiv metodemæssigt kan suppleres med et læringsorienteret
perspektiv, med henblik på at skabe rammer for udvikling af kvaliteten af
ydelserne
For det tredje, vil en målretning af det plejefaglige tilsyn på
kerneydelser sikre, at tilsynsressourcerne anvendes optimalt og at dobbeltkontrol
undgås. Forslaget til nyt tilsynskoncept medfører, at områder der er omfattet
af andre tilsynsmyndigheder ikke inddrages i det plejefaglige tilsyn. Her
tænkes specielt på lovbundne tilsyn af embedslægeinstitutionen og
arbejdstilsynet.
Embedslægeinstitutionen vurderer de sundhedsadministrative forhold
(instrukser), de sundhedsfaglige forhold (sundhedsfaglig dokumentation,
medicinhåndtering), adgang til sundhedsfaglige ydelser (samarbejde med
praktiserende læger, patientrettigheder) og de sundhedsrelaterede forhold
(hygiejne, ernæring, aktivering og mobilisering). Derudover udpeges skiftende
tilsynstemaer, hvor temaet i 2006 er plejeboligenhedernes træningstilbud til beboerne.
Arbejdstilsynet gennemfører minimum et årligt tilsyn på samtlige plejehjem og plejeboliger. Arbejdstilsynet fokuserer på de væsentligste arbejdsmiljøproblemer, og sikrer at den enkelte arbejdsplads udarbejder arbejdspladsvurderinger og arbejder med både det psykiske og sociale arbejdsmiljø.
Derudover foretages der årlige lovbundne brand- og levnedsmiddeltilsyn.
Socialministeriet
oplyser, at der i det kommende Folketingsår forventes fremsat lovforslag
vedrørende tilsyn. Det er endnu for tidligt i processen til, at
Socialministeriet kan vurdere, hvad lovforslaget vil indeholde. I forlængelse
heraf kan det blive nødvendigt at tilpasse tilsynskonceptet og aftalen om
udførelsen af tilsynet.
Forslag til nyt tilsynskoncept
I det følgende
præsenteres tilsynskonceptet i forhold til
a)
Uanmeldte
tilsyn
b)
Anmeldte tilsyn
c)
Tilsynsrapport
med høringsproces
d)
Opfølgning på
tilsynsrapport.
Afslutningsvis
præsenteres lovgrundlaget for det plejefaglige tilsyn, andre kommuners tilsyn,
Sundheds og Omsorgsforvaltningens ikke-lovbundne tilsyn, omsorgspanel samt
udbudsproces og økonomi.
a) Uanmeldte tilsyn
Det foreslås at
formålet med de uanmeldte tilsyn fastholdes som hidtil.
Udgangspunktet for de uanmeldte tilsyn er således, at de udgør
borgernes og politikernes mulighed for at sikre, at de standarder, der er
vedtaget også gennemføres på udvalgte kvalitetsområder.
Det uanmeldte tilsyn med pleje og omsorg foreslås defineret gennem
måling på beskrevne og kendte indikatorer for følgende udvalgte
kvalitetsområder fra plejehjemsgrundpakken:
·
Personlig pleje
·
Psykisk pleje
og omsorg
·
Hverdag på plejehjem
·
Praktisk hjælp
Indikatorer på kvalitetsområdet praktisk hjælp kan eksempelvis omhandle
om beboernes boliger og toiletter er rene. I forbindelse med udarbejdelsen af
udbudsmaterialet vil det blive præciseret, at tilbudsgiver skal give en
beskrivelse af indikatorerne – herunder af hvordan tilsynet følger op på
indikatorerne. Med henblik på at inddrage brugertilfredshedsundersøgelserne
mere direkte i forbindelse med tilsynene sikres det at spørgsmålene i
brugertilfredshedsundersøgelse korresponderer med kvalitetsområderne.
Omfanget af de årlige uanmeldte tilsyn tilrettelægges med udgangspunkt i niveauet for 2006, med mulighed for at iværksætte opfølgende uanmeldte tilsyn, såfremt plejehjemmene ikke vurderes tilfredsstillende på indikatorerne for de udvalgte kvalitetsområder. For at validere screeningsmodellen og følge op på hvad velfungerende plejehjem gør godt, kan det overvejes at supplere med 14-15 årlige ekstraordinære uanmeldte tilsyn på plejehjem, der vurderes tilfredsstillende på indikatorerne. Dermed vil hver fjerde uanmeldte tilsyn have karakter af et ekstraordinært uanmeldt tilsyn, og hvert plejehjem vil indenfor en fireårig periode modtage mindst et ekstraordinært uanmeldt tilsyn. De opfølgende uanmeldte tilsyn og de ekstraordinære uanmeldte tilsyn vil blive udført med inspiration fra de ekstraordinære skærpede uanmeldte tilsyn i forlængelse af sagen om Fælledgården.
b) Anmeldte tilsyn
Formålet med de anmeldte tilsyn er, at afdække det enkelte plejehjems
styrker inden for på forhånd definerede fokusområder af betydning for udførelse
af kerneydelsen, for at sikre en fremadrettet udvikling af kvaliteten i den
pleje, borgeren modtager. Udvælgelsen af fokusområder sker dels ved det enkelte
plejehjem på baggrund af f.eks. forudgående tilsyn, brugertilfredshedsundersøgelse,
medarbejdertilfredsheds-undersøgelse eller projekter, dels ved at Sundheds- og
Omsorgsudvalget udvælger et årligt fokusområde blandt kvalitetsområderne for
plejehjemsgrundpakken.
Tilsynets rolle er at medvirke til at målrette fremadrettede,
konstruktive og anerkendende udviklingsforløb for medarbejdere og ledelse på
det enkelte plejehjem. Det betyder, at det anmeldte tilsyn understøtter en
udviklingsproces i forhold til Sundheds- og Omsorgsforvaltningens fokusområder,
hvor plejehjemmet, med procesbistand fra tilsynet spiller en nøglerolle i at
identificere organisationens styrker og ressourcer, med henblik på
udvikling.
Tilsynets opgave bliver således, at igangsætte udforskningen af de gode
erfaringer/styrker. Herefter tager organisationen selv over og fortsætter
udviklingsprocessen med udgangspunkt i de styrker/ressourcer, der blev
identificeret med tilsynet. Hermed oparbejdes erfaringer og metodekendskab i
organisationen til at støtte op om enhederne.
Omfanget af de årlige anmeldte tilsyn tilrettelægges med udgangspunkt i
niveauet for 2006.
Nedenstående tabel indikerer hvordan gennemførelse af uanmeldte og
anmeldte tilsyn metodemæssigt tilsammen tilgodeser de to perspektiver ved
kvalitet. De metodemæssige overvejelser vil blive udfoldet i forbindelse med
udarbejdelsen af udbudsmaterialet, og tilbudsgiver vil blive opfordret til at
indarbejde bud på videreudvikling af tilsynskonceptet.
Oversigt over metoder ved
henholdsvis uanmeldte og anmeldte tilsyn
|
Uanmeldt tilsyn |
Anmeldt tilsyn |
Brugerperspektiv/ Brugeroplevet kvalitet |
Kvalitative
interviews med udvalgte beboere. Resultater fra den
seneste brugertilfredshedsanalyse Gennemgang af
klager |
Fokusgruppeinterviews
med udvalgte beboere og bruger- pårørenderåd . |
Fagligt perspektiv/ Faglig kvalitet |
Observationsstudier
Stikprøvebaseret
vurdering af den plejefaglige dokumentation Samtaler med
personalet og plejehjemsledelsen |
Dialogbaserede
metoder med medarbejdere Dialog med plejehjemsledelsen |
c) Tilsynsrapport med høringsproces
På baggrund af de udførte uanmeldte og anmeldte tilsynsbesøg udarbejdes
udkast til tilsynsrapport. Tilsynsrapporten skal udformes så den kan leve op
til krav om:
·
et godt og
læsevenligt lay-out, der er overskuelig og systematisk opbygget,
·
præcisering
af observationer og dokumentation mv.,
·
tydeliggørelse
af grundlaget for konklusioner,
·
eventuelle
anbefalinger skal være konkrete og handlingsvejledende.
Det foreslås at høringsprocessen indtænkes i forbindelse med udarbejdelsen af tilsynsrapporten, således at høringssvar og eventuelt kommentarer til høringssvarene indarbejdes i tilsynsrapporten forud for rapportens offentliggørelse. Der indhentes høringssvar fra alle de høringsberettigede parter - plejehjem, ældreråd og bruger- pårørenderåd.
d) Opfølgningsproces
Der etableres en fast defineret opfølgningsproces, hvor ældrekontorerne
tildeles en tydeligere rolle i forbindelse med deltagelse i plejehjemmenes
opfølgning på tilsyn – herunder i forbindelse med udarbejdelse og gennemførelse
af handlingsplaner.
Formålet med at præcisere opfølgningsprocessen er dels, at tydeliggøre
ældrekontorets rolle i arbejdet med faglig og organisatorisk udvikling, og dels
at forankre opfølgningen på tilsynene lokalt på det enkelte plejehjem.
Såfremt handlingsplanen indeholder forslag til tiltag, der ikke alene
kan realiseres med bistand for ældrekontorerne kan ældrechefen kontakte
direktionen med henblik på en vurdering af andre handlemuligheder.
Lovgrundlaget for det plejefaglige tilsyn
Efter Servicelovens § 75 i har kommunalbestyrelsen[1]
pligt til at føre tilsyn med, at de kommunale opgaver efter §§ 71 og 73a løses
i overensstemmelse med de afgørelser, kommunen har truffet, og i
overensstemmelse med kommunens vedtagne kvalitetsstandarder jf. § 74a. Der
foretages i den sammenhæng et anmeldt og et uanmeldt tilsynsbesøg på plejehjem
og lignende boligenheder om året.
Tilsynenes formål og udførelse er nærmere defineret i bekendtgørelser,
vejledninger og skrivelser. Formålet med at føre tilsyn er at opgaverne løses i
overensstemmelse med den sociale lovgivning, det kommunale serviceniveau og den
konkrete afgørelse, der er truffet for den enkelte borger.
Det er op til kommunalbestyrelsen at tage stilling til hvordan tilsynet
konkret planlægges og udføres i kommunen. De lokale ældreråd skal tages med på
råd ved tilrettelæggelsen af de overordnede retningslinier for tilsynet.
Andre kommuners tilsyn
Flere af de kommuner, som Københavns Kommune normalt sammenligner sig med har valgt at organisere tilsynet på anden vis. Sundheds- og Omsorgsforvaltningen har løbende udvekslet erfaringer med de øvrige kommuner – både med hensyn til 6-by samarbejdet og bilateralt.
Århus Kommune har en selvstændig kommunal tilsynsenhed, der på baggrund af en omfattende tilsynsskabelon udfører de lovbundne uanmeldte tilsyn og anmeldte tilsyn, der benævnes Kvalitets- og udviklingsbesøgene. Århus Kommune har for nyligt styrket deres uanmeldte tilsyn, så de nu strækker sig over 16-18 timer. De påtænker endvidere at koble deres tilsyn endnu tættere på deres kvalitetsudviklingsenhed med henblik på at styrke lærings- og udviklingsaspektet i organisationen, og fastholde viden og kompetencerne internt.
I Odense Kommune foregår såvel de anmeldte som uanmeldte tilsynsbesøg over 2 timer, med deltagelse af 1-2 politikere, ældrerådsmedlemmer og sekretærbistand afhængig af tilsynstypen.
Både Randers og Aalborg Kommune har indgået aftaler med eksterne virksomheder om udførelsen af tilsyn. Randers Kommune har indgået aftale med Human House A/S, og oplyser at de typisk benytter 3-4 timer pr. anmeldt tilsyn. Aalborg Kommune har indgået aftale med Revisionsaktieselskabet af 1.12.1962 om udførelsen af tilsynet. Omfanget af tilsynsbesøgene fremgår ikke af aftalen.
Hverken Odense, Randers eller Aalborg Kommune har detaljerede beskrivelser af krav til eller indikatorer for tilsynet.
Ikke-lovbundne tilsyn
Foruden de lovbundne årlige uanmeldte og anmeldte tilsyn på plejehjem
og lignende boligenheder foretages et uanmeldt tilsyn i de kommunale
hjemmeplejeenheder, et anmeldt tilsyn på hhv. dagcentre og træningscentre, samt
et uanmeldt tilsyn i de private firmaer, der leverer personlig og praktisk
hjælp under frit-valg lovgivningen.
Disse tilsyn er ikke-lovbundne, men er et led i Sundheds- og
Omsorgsforvaltningens overordnede målsætning om, at sikre kvaliteten på
ældreområdet og er politisk besluttet af Borgerrepræsentationen.
I forbindelse med den politiske behandling af forslag om udbud af det
lovbundne tilsyn med plejehjem og lignende boligenheder skal der tages politisk
stilling til, om det ikke-bundne tilsyn skal indgå i udbuddet. Alternativt kan
tilrettelæggelsen af de ikke-lovbundne tilsyn revurderes og eventuelt
organiseres i tilknytning til den nyoprettede dokumentationsstab i Sundheds- og
Omsorgsforvaltningen.
Omsorgspanel
Det har været drøftet om det lovbundne tilsyn skal suppleres med et
omsorgspanel med repræsentanter fra alle interessegrupper på plejeområdet, der
skal komme med forslag til hvordan man sætter fokus på, og følger op på,
omsorgen og trivslen hos beboerne på plejehjemmene – jf. udspillet Livskvalitet
på plejehjem af 23. maj 2006.
Et omsorgspanel, med deltagelse af
repræsentanter fra ældreråd og alle andre relevante interessenter, kunne
etableres som en tænketank for at udvikle forståelsen af "det gode plejehjem"
og livskvalitet på plejehjem. Omsorgspanelet kunne arrangere besøg på plejehjem
og invitere forskere og andre ressourcepersoner til at komme med oplæg til
drøftelse i omsorgspanelet. Omsorgspanelet vil på denne måde kunne levere input
til det videre arbejde i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen – herunder i forhold
til videreudviklingen af tilsynskonceptet og Sundheds- og Omsorgsudvalgets
årlige drøftel
ser af fokusområde for det kommende års tilsyn.
Det bør indgå i overvejelserne, om omsorgspanelet kan integreres i det eksisterende visionspanel med henblik på at sikre faste tilbagevendende drøftelser af visioner og udviklingsmuligheder på ældreområdet.
Udbud
Tilsynsopgaven er i henhold til EU Udbudsdirektivet kategoriseret som
en Bilag II B ydelse, hvorfor udbuddet ikke er omfattet af de almindelige
regler for EU-udbud. I forlængelse af Københavns Kommunes indkøbspolitik
anbefales det imidlertid, at udbudsprocessen tilrettelægges med udgangspunkt i
EU's udbudsregler, for at sikre at udbuddet foregår i lige og åben konkurrence.
Udbudsmaterialet, herunder beskrivelse af udbudsvilkår mv., forventes udarbejdet frem til medio november 2006. Der vil i udbudsmaterialet blive taget forbehold for eventuelle fremtidige lovændringer, således at udarbejdelse af tilbud og efterfølgende aftaleindgåelse tilpasses de enhver tid gældende regler for området.
Som en del af udbudsmaterialet skal tilbudsgiver operationalisere
indikatorerne for de udvalgte kvalitetsområder.
Lov om lønmodtagernes retsstilling ved virksomhedsoverdragelse samt protokollat om medarbejdernes inddragelse og medvirken ved omstilling, udbud og udlicitering vil finde anvendelse i forbindelse med tilrettelæggelsen af udbudsprocessen.
I forlængelse heraf skal de umiddelbart berørte medarbejdere i Tilsynsenheden informeres om, at det indstilles at opgaven udbydes. Tilsvarende skal Hovedsamarbejdsudvalget inddrages i drøftelserne om tilrettelæggelsen af udbuddet, herunder om vilkårene for de ansatte.
Udbudsprocessen tilrettelægges med henblik på, at opgaven overdrages
til en ekstern leverandør pr. 1. marts 2007.
Videre procedure
Såfremt udvalget på mødet godkender, at indstilling om nyt tilsynskoncept sendes i høring vil høringssvar samt forslag til nyt tilsynskoncept blive forelagt til beslutning i udvalget på mødet den 12. oktober 2006.
MILJØVURDERING
Sagen er ikke omfattet af Sundheds- og Omsorgsforvaltningens positivliste over sager, der skal miljøvurderes.
ØKONOMI
I budget 2006 er der afsat ca. 1,8 mio. kr. til den samlede tilsynsopgave, hvilket primært udgøres af lønbudget for Tilsynsenhedens 4 medarbejdere og omfatter de lovbundne tilsyn med plejehjem mv. og de ikke lovbundne tilsyn.
De skærpede uanmeldte tilsyn, der blev iværksat som følge af sagen om Fælledgården, vurderes at være ca. 3 gange så omfattende i forhold til de ordinære uanmeldte tilsyn.
Der er udarbejdet et estimat over de årlige udgifter til udførelse af tilsyn på plejehjem, såfremt forslag til tilsynskoncept udføres ved en ekstern leverandør. Udgifterne estimeres til ca. 4 mio. kr. årligt – eksklusiv udgifter til ikke lovbundne tilsyn. Omkostninger til konsulentbistand i forbindelse med videreudvikling af konceptet er medtaget i estimatet.
I forbindelse med udbudsmaterialet udarbejdes en nærmere kontrolberegning, der også inddrager indirekte udgifter til Tilsynsenheden.
Udgifterne til udførelsen af det nye tilsynskoncept forventes ikke at kunne afholdes inden for budgetrammen. Der vil i forbindelse med budget 2007 blive stillet forslag om tilførelse af flere midler.
Så snart der foreligger nærmere oplysninger om de økonomiske konsekvenser af det nye tilsynskoncept, vil de blive forelagt Sundheds- og Omsorgsudvalget.
HØRING
Forslag til nyt tilsynskoncept er præsenteret for Ældrerådenes Formandsgruppe på deres møde tirsdag den 15. august 2006, og sendes på baggrund af udvalgets beslutning efterfølgende i høring hos en bred kreds interessenter på ældreområdet med 4 ugers høringsfrist.
Høringssvarene forelægges i forbindelse med
mødet i Sundheds- og Omsorgsudvalget den 12. oktober 2006.
BILAG
Bilag 1: Arbejdspapir - skematisk oversigt
Bilag 2: Liste over høringsparter.
Jesper Fisker
/Hanne Baastrup
[1] I København er det Borgerrepræsentationens pligt. Den 10. februar 2005 bemyndigede Borgerrepræsentationen Sundheds- og Omsorgsudvalget til at træffe beslutninger vedrørende tilsynsmetoder og organisering