Organisering af hjemmepleje og hjemmesygeplejen i Københavns Kommune

Indstilling

Sundheds- og Omsorgsforvaltningen indstiller til Sundheds- og Omsorgsudvalget,

1. at Sundheds- og Omsorgsudvalget beslutter, om der skal foretages en nærmere analyse af den ikke tilstrækkeligt belyste borgergruppe (primært de 2.000 borgere), jf. løsningsafsnittet.
2. at Sundheds- og Omsorgsudvalget tager Sundheds- og Omsorgsforvaltningens indstilling til efterretning.

Problemstilling

Implement Consulting Group har foretaget en analyse af fordele og ulemper ved en sammenlægning af hjemme- og sygeplejen i Socialforvaltningen og Sundheds- og Omsorgsforvaltningen under Sundheds- og Omsorgsforvaltningen. Som drøftet på fællesmødet mellem Sundheds- og Omsorgsudvalget og Socialudvalget er analysegrundlaget på flere områder ikke tilstrækkelig klart til, efter Sundheds- og Omsorgsforvaltningens vurdering, at give forvaltningerne en retning for det videre arbejde.

Analysen beskriver tre mulige scenarier for en fremtidig organisering, samt fordele og ulemper ved de tre scenarier

• 0: Den nuværende organisering fastholdes
• 1A: Hjemmepleje- og hjemmesygeplejeorganisationer (udfører/drift) sammenlægges.
• 1B: Hjemmepleje- og hjemmesygepleje samt myndighedsfunktionen (visitation) sammenlægges.

Sundheds- og Omsorgsforvaltningen kan dog også pege på 2 mulige mellemformer for en evt. sammenlægning:

• Alternativ 1: Sammenlægning af de to hjemmesygeplejer i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen og fastholdelse af den sociale hjemmepleje (SEL § 83) i Socialforvaltningen. Det betyder, at disse borgere vil fremover skulle modtage hjemmeplejen fra Socialforvaltningen og hjemmesygepleje fra Sundheds- og Omsorgsforvaltningen.

  Det bemærkes, at dette scenarie vil efterlade Den Sociale Hjemmepleje uden decideret sygeplejefaglighed, hvilket kan have faglige konsekvenser for Den Sociale Hjemmeplejes indsatser ift. deres ”resterende” målgruppe (som er borgere, der får anden indsats (§85) end hjemmepleje).

• Alternativ 2: Analysens scenarie 1B dog således, at borgere med behov for indsatser efter SEL § 85 (socialpædagogisk støtte) forbliver Socialforvaltningens ansvar både ift. myndighed og levering af hjemmepleje.

Det er vigtigt at bemærke, at ingen af de overstående scenarier (1A-1B eller Alternativ 1 – Alternativ 2) vil fjerne snitfladeproblematikker mellem Socialforvaltningen og Sundheds- og Omsorgsforvaltningen, ligesom der er generelle økonomiske usikkerheder forbundet med alle scenarierne.

Såfremt der vil skulle ske en sammenlægning af hjemmepleje og hjemmesygepleje, vil det efter Sundheds- og Omsorgsforvaltningens vurdering kræve yderligere viden om de borgere, der modtager hjemmepleje og hjemmesygepleje i Socialforvaltningen, herunder hvilke konsekvenser en sammenlægning vil have for borgerne.  Det vil også skulle belyses hvilke konsekvenser en evt. sammenlægning vil kunne have for Sundheds- og Omsorgsforvaltningens økonomi, mulige transaktionsomkostninger og påvirkning på organisationen som helhed.

På den baggrund er det Sundheds- og Omsorgsforvaltningens vurdering, at en ressortændring ikke kan anbefales på det nuværende grundlag.

Nedenfor skitseres de generelle udfordringer ved en evt. sammenlægning, og i bilag 1 opsummeres fordele og ulemper ved de tre scenarier i Implements analyse (bilag 2) samt forvaltningens forslag til alternativer. 

Sundheds- og Omsorgsforvaltningens gennemgang af generelle udfordringer ved en sammenlægning

Borgerperspektiv

Der er ikke i analysen en samlet vurdering af, om en sammenlægning af kommunens hjemmepleje og hjemmesygepleje i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen vil være til gavn for borgerne. Dog peger analysen på, at en sammenlægning af hjemmesygeplejen vil give en mere fagligt robust sygeplejeorganisation ift. Socialforvaltningens målgrupper og vil sikre en mere ensartet betjening af borgerne. (bilag 2, side 10)

Analysen peger på at der i en evt. sammenlægnings- og implementeringsperiode, som analysen vurderer vil vare i 12-18 måneder, kan blive nedgang i kvalitet og service i indsatsen for borgerne pga. udfordringer med driftsstabilitet og kontinuitet i plejen. (bilag 2, side 48)

Analysen belyser ikke hvilke nye snitfladeudfordringer, som en evt. sammenlægning vil kunne have for borgerne.

Analysen peger på, at en stor del af borgerne, der modtager hjemmepleje og hjemmesygepleje i regi af Socialforvaltningen (ca. 2000 borgere), tilsyneladende ikke har andre behov end hjemmepleje, idet de ikke modtager andre indsatser fra Socialforvaltningen (socialpædagogisk støtte) og at deres behov dermed kan varetages af Sundheds- og Omsorgsforvaltningens hjemmepleje. (bilag 2, side 52)

Serviceloven giver mulighed for individuelt at vurdere, om en borger skal have hjælp efter Servicelovens §85 (socialpædagogisk støtte), eller om behovet kan dækkes som led i den hjælp, borger tildeles efter Servicelovens §83 (praktisk hjælp og personlig pleje). Idet der kun i begrænset omfang i den sociale hjemmepleje registreres på mere detaljerede målgrupper, er det ikke muligt at opgøre og vurdere præcist, hvor mange der har sociale udfordringer (bilag 2, side 57). Og analysen undervurderer derfor muligvis antallet af borgere med sociale udfordringer i Socialforvaltningens hjemmepleje. Det har ydermere ikke været muligt til brug for analysen at trække andre oplysninger til nærmere beskrivelse af Socialforvaltningens målgruppe, fx om hvor mange der er i behandlingsforløb i den regionale psykiatri eller får støtte til administration og indtagelse af psykofarmaka.

Usikkerheden om borgerens reelle behov for støtte understreges af, at borgere der i dag overtages af Sundheds- og Omsorgsforvaltningen fra Socialforvaltningen, if. analysen, tilsyneladende får flere indsatser i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen efter overflytning, end de gjorde i Socialforvaltningen. Dette er dog alene vurderet på baggrund af interviews og en gennemgang af få (22) borgersager.

Dermed er det vanskeligt at konkludere, om borgernes behov kan varetages af Sundheds- og Omsorgsforvaltningen inden for de eksisterende økonomiske rammer og med de eksisterende faglige kompetencer, og dermed om en sammenlægning af de to hjemmeplejer kommer borgerne til gavn.

Der er derfor behov for at belyse målgruppen bedre, for at kunne vurdere konsekvenserne af en evt. sammenlægning for hhv. borgerne, organisationen og med henblik på vurdering af økonomien.

Det er i øvrigt Sundheds- og Omsorgsforvaltningens vurdering, at overflytningen kan medføre øgede, fagligt begrundede udgifter til målgruppen, og såfremt disse ikke kan finansieres vil en sammenlægning alt andet lige kunne presse Sundheds- og Omsorgsforvaltningens ressourcer og føre til lavere kvalitet og serviceniveau for Sundheds- og Omsorgsforvaltningens nuværende målgrupper (ældre og borgere med somatisk sygdom).

Økonomisk perspektiv

Analysen identificerer ikke nævneværdige stordriftsfordele ved en evt. sammenlægning. Særligt på kort sigt (12-18 måneder) kan der ikke forventes en nettogevinst, men derimod transaktionsomkostninger fx i form af tab af medarbejdere i overgangsperioden. Analysen peger i stedet på, at en sammenlægning vil betyde merudgifter både til omkostninger ifm. sammenlægningen og på sigt til et evt. højere serviceniveau for borgere i Socialforvaltningens målgruppe. Eksempelvis vil det betyde en merudgift på godt 20 mio. kr., hvis sygeplejeaktiviteten for borgere i Socialforvaltningens hjemmesygepleje fremadrettet vil skulle leveres på samme niveau som i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen. (bilag 2, side 7)

Omkostningerne er dog vanskeligt præcist at vurdere – hvilket bl.a. kan bero på, at der i den sociale hjemmepleje og hjemmesygepleje ikke er en systematisk og dokumenteret vurdering af borgernes støttebehov.

Implement peger ligeledes på, at de varige økonomiske virkninger af en sammenlægning samlet set er små og usikre. På kort sigt (12-18 måneder) kan der ikke forventes en nettogevinst og risikoen er snarere tab af medarbejdere i overgangsperioden. (bilag 2, side 7)

Det kan hertil bemærkes, at det med Budget 2022 blev besluttet at tilføre Den Sociale Hjemmepleje 25 mio. kr. årligt mhp. at lukke den strukturelle økonomiske ubalance. Denne tilførsel dækker dog ikke merudgiften til en evt. sammenlægning, herunder ensartning af serviceniveau og transaktionsomkostninger ved sammenlægningen.

Implement vurderer, at en sammenlægning af hjemmeplejerne i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen vil kræve yderligere økonomiske analyser og etablering af en forberedelses- og implementeringsorganisation, som skal arbejde med sammenlægningen i 1 til 1½ år. Derudover vil det kræve en mere dybdegående analyse af bl.a. økonomien, som ikke har være mulig at gennemføre inden for rammerne af den nuværende analyse. (bilag 2, side 63)

Hertil kommer, at samtlige borgere tilknyttet Socialforvaltningen som overflyttes, vil skulle revisiteres af Sundheds- og Omsorgsforvaltningen i forbindelse med en evt. overgang, hvor både drifts- og myndighedsopgaven samles. En overgang vil kræve klarhed over, hvor mange ydelser de vil skulle modtage fremadrettet og evt. tilføjelse af økonomi.

Organisatorisk perspektiv

Som nævnt identificerer Implement i analysen ikke nævneværdige stordriftsfordele ved en evt. sammenlægning. Der peges således på, at der ikke vil være større tæthed i driften eller mulighed for at udnytte specialiseringsfordele. Der vil grundlæggende blot være tale om at tilføre flere teams og køreruter – dvs. kopier af den driftsmodel, der er i dag. (bilag 2, side 6)

Derudover belyser analysen i overvejende grad eksisterende snitflader og ikke, at en evt. ændret organisering skaber nye snitflader med andre udfordringer og koordineringsbehov på tværs af de to forvaltninger.

Hjemmepleje og hjemmesygepleje i Socialforvaltningen har iflg. Implements rapport (bilag 2, side 1), de seneste år været igennem en vanskelig periode, hvor der ifølge Socialforvaltningen har skullet gennemføres en genopretning og stabilisering af økonomi, drift og kvalitet. Det har jf. analysen delvist rod i en organisationsændring foretaget i Socialforvaltningen tilbage i 2018, som fik negative følgevirkninger for trivsel og personaleomsætning (og heraf afledt stigning i vikarforbrug). Det satte sig spor i den faglige kvalitet, og kommunen fik i 2019 påbud fra Styrelsen for Patientsikkerhed om at rette op på kritisable forhold blandt andet vedrørende medicinhåndtering. Organisationsændringen er i store træk rullet tilbage, og medio 2019 blev der iværksat en genopretningsplan. Det må forventes at en kommende – endnu større organisatorisk ændring – vil give fastholdelses- og rekrutteringsudfordringer, ikke mindst blandt personale, der aktivt har tilvalgt at arbejde med Socialforvaltningens målgruppe.

Den todelte struktur i København adskiller sig fra andre kommuner, herunder også de øvrige store kommuner. Rapporten peger dog samtidig på, at selvom den sociale hjemmepleje i Socialforvaltningen er væsentlig mindre end i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen, svarer Socialforvaltningens hjemmepleje størrelsesmæssigt til hjemmeplejen i en mellemstor dansk by.

Modsat hjemmeplejen er sygeplejen i Socialforvaltningen med sin normering på 35-40 sygeplejersker (fordelt på to områder) mindre end hjemmesygeplejen i en mellemstor kommune. Hvis sygeplejen blev samlet i én forvaltning, ville denne strukturelle sårbarhed blive reduceret eller afhjulpet. (bilag 2, side 61)

Analysen peger også på, at en sammenlægning af hjemmesygeplejen i de to forvaltninger vil give en fagligt mere robust sygeplejeorganisation i forhold til Socialforvaltningens målgrupper og vil sikre en mere ensartet betjening af borgerne i Københavns Kommune. (bilag 2, side 61)

Begge forvaltninger oplever væsentlige rekrutteringsudfordringer. Implement vurderer, at en evt. sammenlægning vil føre til stor usikkerhed i organisationen, og det kan have en negativ effekt for forvaltningernes evne til at fastholde medarbejdere. Det vil i den nuværende situation være meget problematisk.

Løsning

På baggrund af borger-, økonomi- og det organisatoriske perspektiv, samt fordele og ulemper beskrevet i bilag 1 er det vanskeligt at konkludere, hvorvidt de beskrevne ændringsscenarier (1A, 1B og Alternativ 1 og Alternativ 2) vil være til gavn for de berørte borgere eller ej.

Sundheds- og Omsorgsforvaltningens vurdering er, at der bør opnås bedre viden om borgerne i den Sociale Hjemmepleje - deres profiler og evt. sociale problemstillinger - for at kunne vurdere om en flytning vil gavne indsatsen for disse borgere.

Behov for yderligere dataanalyse

For at skabe et bedre (dataunderstøttet) kendskab til målgruppen i Den Sociale Hjemmepleje foreslås en gennemgang af journaler ift. de 2.000 borgere, som Socialforvaltningen til brug for Implements analyse, har kategoriseret som ”øvrige borgere” - altså borgere som ikke er registreret med handicap eller sociale problemstillinger, da disse borgersager potentielt kan være mere komplekse og kræve en socialfaglig indsats, end de tilgængelige data viser.

Såfremt denne afdækning af data iværksættes, vil det kræve et betragtelig ressourcetræk for Sundheds- og Omsorgsforvaltningen, i form af arbejdstimer, og der vil evt. være behov for konsulenthjælp. Der er ikke foretaget en vurdering af ressourcetræk for Socialforvaltningen, men ressourcetrækket må formodes at være betragteligt. En evt. analyse forudsætter, at Socialforvaltningen medvirker.

Derudover er det Sundheds- og Omsorgsforvaltningens vurdering, at en overflytning af ansvaret for disse borgere alene vil give borgerne en højere kvalitet og bedre forløb, såfremt der afsættes ressourcer hertil. I modsat fald vil der være en risiko for fald i serviceniveau for Sundheds- og Omsorgsforvaltningens nuværende borgere.

Økonomi

Indstillingen har i sig selv ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Såfremt udvalget tiltræder indstillingens 1. at-punkt, vil Sundheds- og Omsorgsforvaltningen anmode Socialforvaltningen om at indlede et samarbejde om yderligere dataanalyse af Socialforvaltningens borgere, med henblik på et tilstrækkeligt grundlag for at vurdere fordele og ulemper ifm. en evt. hel eller delvis sammenlægning.