Statusredegørelse og evaluering af frit valg ordningen

Sundheds- og Omsorgsudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde torsdag den 28. april 2005

 

 

Sager til beslutning

 

5.      Statusredegørelse og evaluering af frit valg ordningen

 

SOU  83/2005  J.nr. 27/2002

 

 

INDSTILLING

Sundhedsforvaltningen indstiller,

 

at      Sundheds- og Omsorgsudvalget tager statusredegørelsen vedrørende frit valgs ordningen til efterretning

 

at      Sundheds- og Omsorgsudvalget drøfter evalueringen vedrørende frit valgs ordningen

 

at      Sundheds- og Omsorgsudvalget tiltræder, at der udarbejdes en ny evaluering af frit valgs ordningen medio 2006.

 

RESUME

Sundhedsforvaltningens hjemmehjælpsmodtagere har siden efteråret 2003 haft mulighed for frit at vælge mellem flere leverandører af personlig og praktisk hjælp mv. Sundheds- og Omsorgsudvalget er løbende blevet orienteret om status for frit valgs ordningen.

 

Der på nuværende tidspunkt (april 2005) godkendt i alt 21 private og 8 kommunale leverandører. Forvaltningen modtager en til to anmodninger om godkendelse pr. kvartal. Siden august 2004 er en leverandør ophørt med at levere hjælp, mens tre nye er godkendt, og tre leverandører har udvidet aktiviteterne til yderligere lokalområder.

 

Antallet af borgere tilknyttet de forskellige ydelseskategorier inden for frit valg ordningen - praktisk hjælp, personlig hjælp, tøjvask og grundig rengøring – har i perioden marts 2004 – februar 2005 været svagt stigende. Med hensyn til indkøbsordningen var der medio 2004 og januar-februar 2005 dog et fald i efterspørgslen. Variationerne kan tilskrives problemer med en indkøbsleverandør samt i januar- februar 2005 indkøringen af nye indkøbsleverandører.

 

Andelen af nyvisiterede borgere der vælger en privat leverandør til praktisk hjælp har i 2. halvår 2004 (seneste opgørelse) været jævnt stigende og var i januar 2005 på 16,7 %. I forhold til den personlige hjælp har andelen været relativ stabil og var i januar 2005 på 1,5 %.

 

Med hensyn til evalueringen er der en generel tilfredshed med kvaliteten i ydelserne. Det fremhæves dog specielt fra brugernes side, at frit valgs ordningen har medført en opsplitning af pleje- og omsorgsarbejdet i en række adskilte enkeltopgaver, der principielt kan varetages af hver sin specialiserede enkeltleverandør. Dette har bl.a. medført, at brugerne i visse tilfælde oplever koordinations- og kontinuitetsproblemer i ydelsesleveringen.

 

Samlet set er det dog Sundhedsforvaltningens vurdering, at frit valgs ordningen med den organisering, som lovgivningen betinger, og med de indkøringsudfordringer som den nye ordning har medført, generelt set fungerer tilfredsstillende.

 

Sundhedsforvaltningen indstiller på denne baggrund, at Sundheds- og Omsorgsudvalget tager statusredegørelsen til efterretning, drøfter evalueringen af frit valgs ordningen samt forelægges en ny evaluering medio 2006.

 

 

SAGSBESKRIVELSE

Hjemmehjælpsmodtagerne i Københavns Kommune har siden efteråret 2003 haft mulighed for frit at vælge mellem leverandører af personlig og praktisk hjælp mv. Sundhedsforvaltningen indgik i den forbindelse kontrakter med en række private og kommunale leverandører. Sundheds- og Omsorgsudvalget er løbende blevet orienteret om status for frit valgs ordningen.

 

Denne indstilling indeholder en faktuel gennemgang af status inden for området, herunder en opsummering af de emner som udvalget løbende er blevet orienteret om. Indstillingen indeholder desuden en evaluering af området og gennemgår på denne baggrund følgende:

 

1)     Statistik

2)     Leverandørstatus

3)     Tilsyn

4)     Ny kontraktrunde

5)     Ny lovgivning

6)     Evaluering.

 

1)     Statistik

 

Antallet af borgere tilknyttet de forskellige ydelseskategorier inden for frit valg ordningen - praktisk hjælp, personlig hjælp, tøjvask og grundig rengøring – har i perioden marts 2004 – februar 2005 været svagt stigende. Med hensyn til indkøbsordningen var der medio 2004 og januar-februar 2005 dog et fald i efterspørgslen. Variationerne kan tilskrives problemer med en indkøbsleverandør samt i januar- februar 2005 indkøringen af nye indkøbsleverandører.

 

Opdeles statistikken i forhold til de enkelte ydelsestyper, som varetages af private leverandører, fremkommer følgende resultat (det skal bemærkes, at den samme borger kan være tilknyttet flere ordninger samtidigt og dermed optræde i statistikken flere gange):

 

·        1.072 borgere fik praktisk hjælp fra private leverandører (februar 2005). I forhold til det samlede antal borgere visiteret til ydelsen benytter ca. 7,5 % en privat leverandør. Andelen af nyvisiterede borgere der valgte en privat leverandør til praktisk hjælp var i januar 2005 (seneste opgørelse) på 16,7 %.

·        142 borgere fik personlig hjælp fra private leverandører (februar 2005). I forhold til det samlede antal borgere visiteret til ydelsen benytter ca. 2,1 % en privat leverandør. Andelen af nyvisiterede borgere der valgte en privat leverandør til personlig hjælp var i januar 2005 (seneste opgørelse) på 1,5%.

·        5.165 borgere benyttede indkøbsordningerne (februar 2005)

·        5.165 borgere var tilknyttet tøjvask (februar 2005)

·        9.589 borgere var tilknyttet grundig rengøring (februar 2005)

 

Indkøbsordning, tøjvaskordning og grundig rengøring leveres alene af private leverandører.

 

Bilag 1 beskriver udviklingen i antallet af borgere inden for de enkelte ydelseskategorier, den samlede udvikling vedrørende visiterede borgere, der benytter private leverandører samt den procentmæssige udvikling vedrørende visiterede borgere, der benytter private leverandører opgjort på lokalområdeniveau.

 

2)     Leverandørstatus

 

Antal af leverandører fordelt i forhold til ydelsestype og lokalområde fremgår af nedenstående tabel:

 

Antal leverandører fordelt i forhold til ydelsestype og lokalområder
	Personlig hjælp	Praktisk hjælp	Indkøb	Tøjvask	Grundig rengøring	Madud- bringning
Bispebjerg	6	10	2	2	3	2
Christianshavn/ Amager	4	7	2	2	3	1
Indre by/Vesterbro/Kgs. Enghave	6	9	3	2	3	1
Nørrebro	6	9	1	2	3	1
Valby	6	10	3	3	3	2
Vanløse/Brønshøj/ Husum	6	10	3	2	3	2
Østerbro	6	12	2	2	3	2

 

Leverandørerne har mulighed for at anmode om godkendelse til at levere en eller flere ydelser i et eller flere af de syv lokalområder. Der er april 2005 godkendt i alt 21 private og 8 kommunale leverandører.

 

Det varierer, om de private leverandører er godkendt til en eller flere ydelser og i et eller flere distrikter. I gennemsnit er der ca. 15 leverandører i hvert lokalområde. De otte kommunale leverandører omfatter de kommunale hjemmeplejeenheder i de syv lokalområder samt den kommunale madordning "Madservice à la Carte".

 

Sundhedsforvaltningen modtager en til to anmodninger om godkendelse pr. kvartal. Siden august 2004 er en leverandør ophørt med at levere ydelser, mens tre nye er godkendt, og tre leverandører har udvidet aktiviteterne til yderligere lokalområder.

 

Ophørt leverandør:

 

·        Handelsstandens Indkøbsordning (NH Distribution ApS): Indkøbsordning med call-funktion i alle lokalområder

 

Nye leverandører (herunder leverandører godkendt i yderligere områder):

 

·        Byens Indkøbsservice: Indkøbsordning med call-funktion i Bispebjerg, Indre by/Vesterbro/Kgs. Enghave og Østerbro

·        Københavns Indkøbsordning: Indkøbsordning med call-funktion i Valby og Vanløse/Brønshøj/Husum

·        Superbest: Indkøbsordning med call-funktion i Vanløse/Brønshøj/Husum

·        Vask-Rul & Rens: Tøjvaskordning i Valby

·        Darenko: Praktisk hjælp i Valby, Østerbro, Bispebjerg, Indre by/Vesterbro/Kgs. Enghave, Nørrebro samt Amager/Christianshavn

·        Medirest: Madudbringning i Brønshøj, Valby og Vanløse/Brønshøj/Husum

 

Der er i perioden ikke blevet givet afslag til leverandøransøgere.

 

De nuværende leverandører er med hensyn til omsætning, medarbejderantal og faglig erfaring meget forskellige og spænder fra store internationale virksomheder til enkeltmandsfirmaer. Markedet for frit valg er på nuværende tidspunkt ikke fuldt udviklet. Det må derfor forventes, at der i de kommende måneder vil melde sig yderligere private aktører herunder leverandører inden for indkøbsordningen, således at der også på dette felt sikres et reelt valg i alle syv lokalområder.

 

3)     Tilsyn

 

Borgerrepræsentationen har besluttet, at der i lighed med kommunale leverandører, skal føres tilsyn med de private leverandører af serviceydelser på ældreområdet i Københavns Kommune. Ud over det løbende tilsyn, som udføres i forbindelse med revisitation af borgeren, har Borgerrepræsentationen således besluttet, at Sundhedsforvaltningens Tilsynsenhed skal udføre tilsyn med private leverandører af hjemmeplejeydelser, grundig rengøring, indkøbsordninger og tøjvask. Tilsynet udføres med mindst ét årligt uanmeldt tilsyn pr. leverandør. Grundlaget for tilsynet er kommunens kvalitetsstandarder, kravspecifikation og leverandørkrav på området.

 

På denne baggrund har Tilsynsenheden i løbet af 2004 og efterfølgende gennemført en række uanmeldte tilsyn hos de private leverandører. Den generelle konklusion er, at leverandørerne på langt de fleste områder lever op til leverandørkravene og Sundhedsforvaltningens kvalitetssstandarder. Der er dog konstateret visse mangler i forhold til dokumentation og rapportering. Et forhold som forvaltningen og de pågældende leverandører på nuværende tidspunkt arbejder på at løse.

 

Borgerne er endvidere generelt tilfredse med kvaliteten i de leverede ydelser.

 

4)     Ny kontraktrunde

 

Hovedparten af de nuværende leverandørkontrakter udløber i oktober måned 2005. I forbindelse med den nye kontraktrunde vil Sundhedsforvaltningen nærmere vurdere opbygningen og indholdet i de eksisterende kontrakter med henblik på at sikre yderligere præciseringer i aftaleteksten. Forvaltningen vil i den forbindelse endvidere overveje, hvilke godkendelsesmetoder – godkendelsesmodellen, udbudsmodellen og/eller udbudsmodel i godkendelsesmodellen (den tredje model) - det vil være mest hensigtsmæssigt at benytte i forbindelse med de forskellige ydelsestyper. Overvejelserne vil knytte sig til en samlet kvalitetsmæssig og økonomisk vurdering.

 

Det skal bemærkes, at der i forhold til kontrakter indgået inden for godkendelsesmodellen er mulighed for såvel at forlænge som at indgå nye kontrakter. Kontrakter af denne karakter kan opsiges med tre måneders varsel. Kontrakter indenfor udbudsmodellens rammer har et opsigelsesvarsel på seks måneder – de udløber dog alle i oktober måned 2005.

 

På nuværende tidspunkt er godkendelsesmodellen anvendt i forhold til leverandørkontrakterne vedrørende personlig og praktisk hjælp (hele byen), indkøbsordning (hele byen), madservice (hele byen) samt vaskeordning (Valby). Udbudsmetoden er anvendt i forhold til grundig rengøring (hele byen) og tøjvask (hele byen undtagen Valby).

 

Sundhedsforvaltningen vil forelægge resultatet af overvejelserne for Sundheds- og Omsorgsudvalget i maj/juni 2005.

 

5)     Ny lovgivning

 

Der er i løbet af 2. halvår 2004 foretaget en række justeringer i den eksisterende lovgivning på frit valgs området. Lovændringerne er primært gennemført med henblik på at præcisere kommunernes forpligtelser i forbindelse med frit valg, herunder eksempelvis informationspligten over for borgerne samt efterbetalingen af de private leverandører i de tilfælde, hvor det viser sig, at den kommunale myndighed har fastsat timeprisen for den kommunale leverandørvirksomhed for lavt. Momsreglerne vedrørende de private og kommunale leverandører af hjemmehjælpsydelser er desuden blevet ændret.

 

Endvidere er Borgerrepræsentationen lovgivningsmæssigt forpligtet til én gang inden for hver valgperiode at vurdere, hvorvidt det er muligt inden for lovgivningens rammer at udvide eksisterende fritvalgsordninger eller at indføre frit valg på områder, hvor dette ikke allerede er sikret. Vurderingen skal finde sted inden udgangen af 3. kvartal i det år, hvori valg finder sted for valgperioden – det vil sige efter sommerferien 2005.

 

Samtidig pålægges Borgerrepræsentationen at udarbejde en redegørelse for opfølgningen på informationsforpligtelsen i relation til frit valg og kravet om at overveje mulighederne for øget frit valg. Redegørelsen skal afgives inden udgangen af 3. kvartal i det år, hvori valg finder sted for valgperioden.

 

6)     Evaluering

 

Siden etableringen af frit valgs ordningen i slutningen af 2003 har brugerne, de private leverandører samt Sundhedsforvaltningen indhentet en række erfaringer med det nye ydelsessystem. De generelle erfaringer og vurderinger - der forsat er af en foreløbig karakter - er sammenfattet i nedenstående afsnit:

 

Brugerne

 

Sundhedsforvaltningen har i forbindelse med evalueringen gennemført et fokusgruppeinterview med Fællesudvalget for Ældrerådene. Det blev i den forbindelse bl.a. fremhævet, at der som følge af frit valgs ordningerne var kommet for mange hjælpere i hjemmet, hvilket har medført overfladisk kontakt i forhold til den enkelte hjælper samt mange og til tider lange ventetid, hvor man "spildte tid" med at vente. Dette havde den bivirkning, at den ældre blev mere ensom, da det begrænsede muligheden for at komme ud af hjemmet. Det blev endvidere nævnt, at når man blev ældre og nogle gange havde svært ved at følge med i, hvad der foregik, kunne det være meget uoverskueligt, at der kom så mange mennesker i ens hjem.

 

Det blev endeligt påpeget, at informationen omkring frit valgs ordningerne ikke var optimal, og man fandt, at det var vanskeligt at følge med i hvilke leverandører, der var godkendt i hvilke områder.

 

Udover interviewet med Fællesudvalget har Sundhedsforvaltningen i forbindelse med udarbejdelsen af rapporten om forebyggende hjemmebesøg[1] fået information om nogle hjemmehjælpsmodtageres holdninger og foreløbige erfaringer om bl.a. frit valgs ordningerne. Rapporten frem­hæver bl.a. følgende hovedproblemfelter:

 

1)     Koordinering af hjælp. Det største problem for de fleste borgere består i den decentralisering, der har fundet sted inden for udbud af serviceydelser. Det er som regel ikke selve ydelserne, der klages over, men koordineringen af disse. Således har flere borgere været tilfredse med rengøring fra private firmaer, men hovedproblemet knytter sig til koordinering af forskellige ydelser. Nogle borgere føler sig bundet til hjemmet, fordi hjælpen fra forskellige udbydere kommer på forskellige dage.

2)     Hjælp som social kontakt. Nogle borgere savner den sociale og tætte kontakt, det gav at have en fast hjemmehjælp i huset. De savner både kontinuiteten i hverdagen, og det at den faste hjælp kender deres baggrund og historie.

3)     Kommunikation om hjælp. En række af borgerne har – ifølge de forebyggende medarbejdere - svært ved at finde rundt i de mange tilbud om hjælp og kan ikke finde ud af at tage stilling og vælge, hvad der er bedst for dem. 

 

Leverandørerne

 

Ankestyrelsen har i rapporten "Frit valg i ældreplejen – 22 private leverandørers erfaringer, november 2004" undersøgt de private leverandørers vurdering og fremtidige ønsker vedrørende frit valgs ordningerne. En række af de leverandører, der deltog i undersøgelsen, har kontrakt med Sundhedsforvaltningen.

 

De private leverandører har et overvejende positivt billede af markedet for hjemmeplejeydelser, frit valgs ordningen og samarbejdet med myndighederne. Leverandørerne forventer, at deres markedsandel vil vokse. Næsten alle de private leverandører har fremgang i deres kundegrundlag. Flere af dem oplever allerede betydelig vækst i antallet af kunder og vurderer at konkurrencen mellem de forskellige leverandører generelt vil føre til et kvalitets- og effektivitetsløft på hjemmeplejeydelserne. Dog forudsat at konkurrencen mellem den kommunale og private leverandør foregår på lige betingelser.

 

De private leverandører peger imidlertid på en række økonomiske og administrative områder, der kan forbedres. Blandt andet efterspørger de en standardisering af godkendelsesprocedurerne, når en leverandør skal godkendes i forskellige kommuner. Endvidere betragtes sikkerhedsstillelsen på 50.000 pr. ydelse pr. lokalområder (100.000 kr. for indkøbsordning) som en økonomisk forhindring specielt for de mindre private virksomheder. Kommunens kvalitetskrav har derimod mindre betydning for deres overvejelser om at søge ind som leverandør af hjemmepleje, hvilket svarer til observationerne i Københavns Kommune. 

De private leverandører så desuden gerne, at plejehjem og lignende boligenheder indtænkes i frit valgs ordningen. Dette er efter gældende lovgivning ikke er muligt. Endvidere efterspørges mere og bedre information til brugerne om frit valg fra både kommunal og statslig side. Endeligt ønsker de private leverandører en større sikring af visitators uvildighed, for eksempel ved at gøre visitationen uafhængig af den kommunale myndighed.

 

Den kommunale udførerorganisation (Ældrekontorerne)

 

Med hensyn til de kommunale leverandører har introduktionen af frit valgs ordninger medført en holdningsmæssig ændring, hvor fokus er flyttet fra sundheds- og socialydelser til serviceydelser, og hvor økonomien har fået en større rolle. Den kommunale udførerorganisation oplever en konkurrencesituation, men den vurderes til tider som værende ulig. Det fremhæves i den forbindelse, at de kommunale leverandører eksempelvis ikke må tilbyde tilkøbsydelser, og at de har en række forpligtelser, som de private ikke har, f.eks. i forhold til deltagelse i udviklingsprojekter samt beredskabsforpligtigelsen.

 

Frit valgs ordningen har endvidere medført en omorganisering af arbejdet i den kommunale hjemmepleje. Dette skyldes, at den kommunale hjemmepleje i dag kun varetager ydelserne vedrørende personlig og praktisk hjælp og ikke f.eks. tøjvask og indkøb inden for frit valgs ordningen. Det skal dog bemærkes, at den kommunale hjemmepleje fortsat varetager indkøb mv. i forhold til de svageste borgere.

 

En samling af alle ydelserne ville kunne skabe sammenhæng i en arbejdsdag. Dette er dog ikke kun en konsekvens af frit valg, da ordningerne allerede tidligere i høj grad blev varetaget af private firmaer.

 

De kommunale leverandører vurderer dog også, at den kommunale hjemmepleje har en række fordele. Kommunen har en stor viden og erfaring på området. Der er tale om et sammenhængende system - hvor der efter en indkøringsfase som følge af den nye organisationsform (BUM) - er et stadigt tættere samarbejde mellem hjemmeplejen og Pensions- og Omsorgskontorerne. Dette skal sikre, at borgeren i vidst muligt omfang sættes i centrum, og at der tænkes i helheder o g koordinerede indsatser. Dette er f.eks. vigtigt, når borgeren udskrives fra hospital, og hjemmeplejen yder hjælp, indtil visitationen er blevet gennemført.

 

Den kommunale bestillerorganisation

 

Den kommunale bestillerorganisation (Pensions- og Omsorgskontorerne) fremhæver at den administrative opgaveportefølje er vokset i forbindelse med indførelsen af frit valgs ordningerne.

 

Selve implementeringen af den nye lovgivning medførte et stort forberedelses- og planlægningsarbejde med hensyn til bl.a. fastlæggelse af arbejdsgange i forhold til økonomi- og kontrolstyring, kvalitetsstyring, dokumentations- og afregningssystem for leverede ydelser etc.

 

Med hensyn til den efterfølgende drift skal det enkelte Pensions- og Omsorgskontor nu samarbejde med ca. 15 forskellige leverandører, hvilket bl.a. har medført:

 

·        Øget arbejdsmængde som følge af den generelle håndtering af de mange leverandører

·        Øget administration i forbindelse med borgernes skift mellem leverandører

·        Øget administration i forbindelse med information, samarbejde, afregning og kontrol af de mange leverandører.

 

Det er dog vurderingen, at tilrettelæggelsen af de administrative forhold og procedurer - efter at implementeringsfasen er overstået – nu er ved at blive optimeret. Enkeltstående forhold – eksempelvis lukningen af Handelsstandens Indkøbsordning (NH Distribution ApS) – har dog stor betydning for arbejdsbyrden i Pensions- og Omsorgskontorerne.

 

Sundhedsforvaltningens bemærkninger

 

Med hensyn til brugervurderingerne kan en af konsekvenserne ved en fuld udrulning af frit valgs ordningen blive en opsplitning af pleje- og omsorgsarbejdet (vedrørende ydelserne inden for frit valg) i en række adskilte enkeltopgaver, der principielt kan varetages af hver sin specialiserede enkeltleverandør.

 

Sundhedsforvaltningen har derfor en særlige opgave med hensyn til at sikre såvel koordinering som information til brugerne, så serviceydelserne - det være sig private som kommunale - fungerer og opleves som helhedsorienterede. Forvaltningen vil i den forbindelse have yderligere fokus på udviklingen og optimeringen af samarbejdet mellem bestiller- og udførerenhederne.

 

Med hensyn til bemærkningerne fra de private leverandører indgår Sundhedsforvaltningen i en arbejdsgruppe under Socialministeriet, der skal vurdere mulighederne for at standardisere såvel godkendelsesprocedure samt kvalitetskrav. Udgangspunktet fra Sundhedsforvaltningens side er dog, at en eventuel standardisering kun bør have en overordnet karakter, der efterfølgende kan tilpasses de lokale forhold (herunder særlige krav til leverandørerne, baseret på de lokalpolitiske beslutninger om kvalitetsstandarder, serviceniveau mv.).

 

I forhold til sikkerhedsstillelsen vil Sundhedsforvaltningen i forbindelse med revideringen af kontrakterne vurdere, om det nuværende niveau er hensigtsmæssigt specielt med hensyn til den fortsatte udvikling af konkurrencesituationen.

På det generelle niveau skal det endeligt fremhæves, at implementeringen af Københavns Omsorgssystem (KOS) i alle lokalområder fremover vil sikre en væsentlig forbedring af styringsværktøjerne bl.a. med hensyn til statistik. Systemet å bner endvidere mulighed for at de private leverandører kan tilknyttes systemet via en web-løsning.

 

Det er på denne baggrund Sundhedsforvaltningens samlede vurdering, at frit valgs ordningen, med den organisering som lovgivningen betinger, og de indkøringsudfordringer som en ny ordning har medført, generelt set fungerer tilfredsstillende. Med henblik på at følge udviklingen inden for området indstilles det, at Sundheds- og Omsorgsudvalget forelægges en ny evaluering medio 2006.

 

 

MILJØVURDERING

 

Sagstypen er ikke omfattet af Sundhedsforvaltningens positivliste over sager, der skal miljøvurderes.

 

 

ØKONOMI

 

Der er ingen økonomiske konsekvenser af indstillingen.

 

 

HØRING

 

Sundhedsforvaltningens vurderinger i denne indstilling sendes til Ældrerådene til orientering.

 

Fællesudvalget for Ældrerådene har endvidere deltaget i et fokusgruppeinterview vedrørende evalueringen af frit valgs ordningen.

 

 

BILAG

 

Bilag 1: Statistik vedrørende frit valgs ordningen

 

 

 

 

Lau Svendsen-Tune                                                                           

                                                                 /Lars Bo Bülow