Regnskabsprognose 2001 - budgetoverholdelsen i hjemmeplejen

DAGSORDEN

for ordinært møde mandag den 26. marts 2001

3. Regnskabsprognose 2001 - budgetoverholdelsen i hjemmeplejen

SOU 97/2001 J.nr. 1/2001

Sundhedsforvaltningen indstiller,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget drøfter den økonomiske situation i hjemmeplejen i 2001

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tager til efterretning, at forvaltningen benytter de oplistede forslag til tiltag som grundlag for det videre arbejde med strategier for de enkelte bydeles budgetoverholdelse i 2001

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tager orienteringen om den forventede regnskabsprognose for det øvrige udvalgsområde til efterretning

Hjemmeplejebudgettet for 2001 er udmeldt til de decentrale enheder i bydelene.

I det samlede budget, dvs. i den overordnede ramme for hjemmeplejeområdet, er der indregnet følgende tilpasninger og effektiviseringskrav:

• Tilpasningskrav på 17,5 mill. kr. svarende til demografikorrektionen som Sundheds- og Omsorgsudvalget er blevet pålagt af Økonomiudvalget i indkaldelsescirkulæret for budget 2001.
• Effektiviseringskrav på i alt 24 mill. kr. som Borgerrepræsentationen pålagde Sundheds- og Omsorgsudvalget den 11. maj 2000 i forbindelse med vedtagelse af regnskab 1999 sagen.

Nogle bydele vil herudover have et tilpasningsbehov i 2001 som følge af et for højt aktivitetsniveau ved indgangen til 2001, dvs. et merforbrug i budget 2000.

Budgetudmeldingen indebærer derfor, at der generelt skal ske tilpasninger i de enkelte bydele for at sikre budgetoverholdelsen.

Hver enkelt bydel i Sundhedsforvaltningen er i lyset af de udmeldte budgetter blevet anmodet om at beskrive, hvad der i hver enkelt bydel foreslås af tiltag til sikring af budgetoverholdelsen i 2001, samt hvad disse tiltag forventes at have af konsekvenser for hjemmeplejen.

På den baggrund er der oplistet en række tiltag, bl.a. indkøbs- og vaskeordninger, medicindosering på apoteker, ændring af rengøringsinterval fra hver 2. uge til hver 3. eller 4. uge m.m.

Samtidig er der beskrevet de konsekvenser, som de foreslåede tiltag forventes at få. Her er der særligt peget på forringelse af rengøringskvaliteten, samt mindre mulighed for at udøve forebyggende pleje, når hjemmeplejen kommer sjældnere i hjemmet.

Sundhedsforvaltningen vil bearbejde de enkelte bydeles indberetninger yderligere med henblik på, at der til Sundheds- og Omsorgsudvalgets møde den 2. april 2001 kan præsenteres en samlet beskrivelse af de enkelte bydeles strategier til sikring af budgetoverholdelsen.

Hjemmeplejebudgettet for 2001 er udmeldt til de enkelte Pensions- og Omsorgskontorer og til de enkelte hjemmeplejeenheder i bydelene.

I det samlede budget, dvs. i den overordnede ramme for hjemmeplejeområdet, er der indregnet følgende tilpasninger og effektiviseringskrav:

• Tilpasningskrav på 17,5 mill. kr. svarende til demografikorrektionen som Sundheds- og Omsorgsudvalget er blevet pålagt af Økonomiudvalget i indkaldelsescirkulæret for budget 2001. Tilpasningskravet er beregnet i Økonomiforvaltningens demografimodel for 2001.
• Effektiviseringskrav på i alt 24 mill. kr. svarende til hjemmeplejens andel på 18 mill.kr. af den effektiviseringsbesparelse på 20 mill. kr. som Borgerrepræsentationen pålagde Sundheds- og Omsorgsudvalget den 11. maj 2000 i forbindelse med vedtagelse af regnskab 1999 sagen, samt hjemmeplejens andel på 6 mill. kr. af samdriftsbesparelsen, som Borgerrepræsentationen den 11. maj 2000 også pålagde Sundheds- og Omsorgsudvalget at realisere for at opnå balance i økonomien.

Den samlede budgetramme for hjemmeplejeområdet er herefter blevet fordelt på bydele. Pensions- og Omsorgskontorernes budgetter er beregnet som en marginalbudgettering af budget 2000. Det samlede rene hjemmeplejebudget er fordelt mellem bydelene ved hjælp af Sundhedsforvaltningens budgetfordelingsmodel, hvori der tages højde for bydelenes forskellige befolkningssammensætning og for antallet af ældreboliger i bydelene. Fordelingsmodellen er udmøntet med en overgangsordning, således at det i 2001 kun er 1/3 af den beregnede tilpasning, der udmøntes.

Nogle bydele vil herudover have et tilpasningsbehov i 2001 som følge af et for højt aktivitetsniveau ved indgangen til 2001, dvs. et merforbrug i budget 2000.

Budgetudmeldingen indebærer derfor, at der generelt skal ske tilpasninger i de enkelte bydele for at sikre budgetoverholdelsen.

I forlængelse heraf har flere bydele meldt ind til Sundhedsforvaltningen, at de har problemer med at overholde budgettet, og i den anledning er der sat en proces i gang med henblik på at præsentere Sundheds- og Omsorgsudvalget for situationen og fastsætte strategier for de enkelte bydeles budgetoverholdelse.

Serviceniveauet på hjemmeplejeområdet er principielt fastsat i kommunens socialplan for 1997 – 2000 (et uddrag – s. 79 – 82 vedlægges som bilag 1). Dette er udmøntet i "Det blå hæfte", som danner grundlag for tildeling af hjælp til borgerne (den side i hæftet, hvor ydelserne er beskrevet vedlægges som bilag 2). Som vejledende administrationsgrundlag har endvidere været anvendt Social- og Sundhedsforvaltningens lovinformationssystem for sagsbehandlere – LISA-systemet, der bygger på Socialministeriets vejledninger og de af kommunen fastsatte retningslinier (LISAs afsnit om hjemmeplejeydelserne vedlægges som bilag 3). Serviceniveauet er derudover præget af, at visitationen principielt er gået på hvilke ydelser hjemmehjælpsmodtageren vil modtage og ikke den tid hjemmehjælperen skal være i hjemmet. Disse forskelligt rettede bestemmelser er en af de væsentligste grunde til ønsk et om at få fastsat et ensartetserviceniveau på basis af en anvendelse af "Fælles Sprog".

Efter ressortomlægningen i 1998 har der dog været gennemført en række strategiske omstillinger på ældreområdet i kommunen. Disse har været baseret på udvikling af en større bredde i tilbuddene til de ældre med store pleje- og optræningsbehov, således at der ikke kun tilbydes institutionsophold eller hjemmepleje. Målet er, at der skal være tilbud tilpasset de ældres meget differentierede behov, og at behovet for at flytte til plejehjem derved reduceres.

Der er i perioden etableret nye tilbud bl.a. aflastningspladser, døgntræningspladser, demensteam, træningscentre og akutstuer. Disse tilbud kan isoleret set aflaste hjemmeplejen. Omvendt har de dog også muliggjort en langt hurtigere udskrivning fra H:S, hvilket har påført den kommunale hjemmepleje en større plejetyngde.

Herudover er der iværksat samarbejder med hospitalerne omkring udskrivninger med henblik på, at disse er bedre koordineret.

De nye tiltag har også understøttet aftalen om, at der kun måtte være 50 færdigbehandlede plejehjemsgodkendte indlagt på H:S hospitalerne. Sundheds- og Omsorgsudvalget fik i 1999 tilført 15 mill. kr. med henblik på at understøtte implementeringen af H:S aftalen.

Serviceniveauet i hjemmeplejen bliver herudover løbende tilpasset de økonomiske rammer, der fastsættes i de årlige budgetter.

Det indebærer bl.a. en tilpasning til den demografiske udvikling og en tilpasning som følge af de årlige effektiviseringsbidrag.

Status er i dag, at der er et uensartet serviceniveau i de enkelte bydele i byen. Det betyder videre, at der ikke er fuld overensstemmelse mellem det politisk fastsatte serviceniveau og det praktiserede serviceniveau. Dette hænger bl.a. sammen med, at det politisk fastsatte serviceniveau i meget høj grad bygger på den bevilgende sagsbehandlers skøn og ikke rummer et redskab til beskrivelse af hjemmehjælpsansøgernes eget funktionsniveau. Endvidere er der ikke taget højde for de nye tilbud, som er etableret på ældreområdet. Endelig har det eksisterende IT-system til styring af området ikke i tilstrækkelig grad været anvendeligt til at belyse det faktiske tidsforbrug i hjemmehjælpsmodtagernes hjem (ATA-tiden), der har derfor været tale om en vis registreringsusikkerhed.

En konsekvens er således, at der i dag er en betydelig forskel mellem det visiterede antal timer og det antal timer, som der rent faktisk præsteres ude hos borgerne – også kaldt "gabet" mellem den udmålte og præsterede tid.

Dette gab skyldes dels nogle konkrete forhold (vejtid, borgernes egne aflysninger o. lign.), som altid vil gøre sig gældende, dels at der i mange år reelt har været visiteret flere timers hjemmehjælp end der har været budgetmæssig dækning for.

I bilag 4 er ovenstående tabel uddybet, således at udviklingen over året 2000 er vist for hver bydel.

Det fremgår, at der i gennemsnit kun bliver præsteret 64 pct. af den visiterede tid. Hertil skal medregnes ca. 20 pct.point, som vedrører vejtid, borgernes egne aflysninger o. lign. Den reelle forskel mellem visiteret tid og præsteret tid skønnes således at udgøre ca. 16 pct.

Et forhold der altid vil gøre sig gældende er aflysninger fra borgerne selv, herunder aflysning som følge af, at borgeren bliver indlagt på hospital eller som følge af at borgeren ikke er hjemme på det aftalte tidspunkt. Dette forhold dækker skønsmæssig over ca. 10 pct.point af afvigelsen.

Herudover er der forhold i den eksisterende registrering, som Sundhedsforvaltningen arbejder på at få afklaret. Det drejer sig bl.a. om, at vejtiden indgår i de registrerede timer (ca. 10 pct.point). Endelig er der i visitationen ikke i tilstrækkelig omfang taget afsæt i et politisk vedtaget serviceniveau, som er afstemt med de økonomiske rammer. Herved er der visiteret flere timer end der er budget til.

Sundhedsforvaltningen arbejder i øjeblikket på et oplæg til politisk behandling i maj/juni om kvalitetsstandarder og visitationskriterier baseret på fælles sprog. Målet er, at få fastsat et nyt politisk vedtaget serviceniveau, som kan danne grundlag for en revisitering over hele byen, således at der tilbydes borgerne et ensartet serviceniveau afstemt med de økonomiske rammer over byen som helhed.

Gabet mellem udmålte timer og præsterede timer vil blive afviklet i forbindelse med den revisitering, der skal gennemføres, når der er vedtaget et nyt politisk ensartet serviceniveau i hjemmeplejen.

Styringen af hjemmeplejen og herunder sikring af ensartet serviceniveau sker via den BUM-model, som er implementeret i forvaltningen, og hvor økonomistyringen, dvs. afregningssystemet baseret på aktiviteter, som det sidste er ved at blive udviklet og ibrugtaget. Til at understøtte BUM-modellen og det ensartede serviceniveau afventer Sundhedsforvaltningen den endelige politiske godkendelse til at indgå kontrakt om anskaffelse af et nyt IT-omsorgssystem.

Når der ikke er balance mellem det vedtagne serviceniveau og de afsatte ressourcer, så står der i vejledningen til Lov om social service om Sociale tilbud til ældre m.fl, kap. 5, stk. 69:

"Kommunalbestyrelsen kan herefter beslutte at tilpasse serviceniveauet til de afsatte ressourcer eller at bevilge yderligere ressourcer til området med henblik på at tilpasse ressourcerne til det oprindeligt besluttede serviceniveau."

Hver enkelt bydel i Sundhedsforvaltningen er derfor i lyset af de udmeldte budgetter blevet anmodet om at beskrive, hvad der i hver enkelt bydel foreslås af tiltag til sikring af budgetoverholdelsen i 2001, samt hvad disse tiltag forventes at have af konsekvenser for hjemmeplejen.

Som en forudsætning for dette arbejde er der udarbejdet den i tabel 2 viste oversigt over tilpasningsbehovene opgjort i stillinger ud fra et gennemsnitligt lønniveau i hjemmeplejen.

Note: Tallene er beregnet ud fra de faktiske tilpasningsbehov i kroner og omregnet til årsværk og timer via en beregnet lønudgift pr. hjemmehjælper på 230.000 kr. om året.

Det fremgår af tabellen, at der er store forskelle på de enkelte bydeles tilpasningsbehov. Det fremgår også, at enkelte bydele er særlig hårdt ramt af omfordelingen og den udmøntede overgangsordning.

Det skal bemærkes, at tallene ikke viser i hvilken udstrækning de enkelte bydele er nødsaget til at foretage egentlige afskedigelser. Det beror bl.a. på i hvor høj grad bydelene har holdt igen med besættelser af vacante stillinger, bydelenes mulighed for at reducere gennem timelønnede og vikarer og endelig naturlig afgang.

Såfremt der er behov for afskedigelser vil de pågældende medarbejdere blive omfattet af Sundhedsforvaltningens clearingsordning. Erfaringerne fra de lukkede plejehjem tilsiger, at der er gode muligheder for at få et nyt job – ikke mindst i lyset af de rekrutteringsproblemer der i øvrigt er ved at gøre sig gældende i sektoren.

For nogle bydele bliver tilpasningsbehovet væsentligt højere som følge af et for højt forbrug og aktivitetsniveau i 2000, som er fortsat ind i starten af 2001.

Endelig er tilpasningsbehovet påvirket af, at der i dag befinder sig flere plejehjemsgodkendte i hjemmeplejen end normalt på grund af lukningerne af plejeboliger pr. 1. januar 2001 og 1. april 2001. I alt for kommunen er merudgiften i 2001 skønnet til 4 - 7 mill. kr. afhængig af hastigheden hvorved ventelisten bliver bragt ned til normalt niveau. Det forudsættes, at bydelene også skal finde kompenserende tilpasninger til dækning af denne merudgift.

Som det fremgår af tabel 2 ovenfor, så udgør den demografiske tilpasning en stor del af tilpasningsbehovet i mange bydele. Det er forudsat, at denne tilpasning kan realiseres uden tiltag eller serviceforringelser. Såfremt befolkningsudviklingen ikke bliver som forudsat, vil det kunne føre til en revurdering af den økonomiske situation.

De enkelte bydele har i forhold til de øvrige tilpasningsbehov stillet forslag til en strategi til sikring af budgetoverholdelsen i bydelen.

Sundhedsforvaltningen er i gang med at bearbejde de enkelte bydeles forslag til strategi og de beskrevne konsekvenser af de foreslåede tiltag. Formålet er at kunne fremlægge et struktureret og ensartet beslutningsgrundlag for Sundheds- og Omsorgsudvalget på mødet den 2. april.

Fra de foreløbige indmeldinger kan der trækkes følgende hovedelementer frem:

• Effektiviseringer, som kun i mindre omfang påvirker serviceniveauet, og som hovedsageligt indebærer en omlægning af den interne organisering eller måden hvorpå de bevilgede ydelser tilvejebringes:
• Indkøbsordninger. Her startes der uden valgmulighed for borgerne, men det er målet på sigt at udbygge indkøbsordningerne for at skabe valgmulighederne.
• Vaskeordninger
• Medicindosering på apoteker
• Fleksibel arbejdstidstilrettelæggelse med det formål at begrænse vikarforbruget
• Sammenlægning af praktisk team og pleje og omsorg team for at opnå en mere rationel planlægning
• Opsigelse af taxa-kørsel
• Forebyggere tager i en begrænset periode del i visitationsarbejdet.
• Aftenvagten integreres i alle plejeenheder i bydelen

• Tiltag som vil betyde et reduceret serviceniveau, men som ikke i sig selv gør et behov for en egentlig revisitering aktuelt:
• Ændring af rengøringen fra 1 time pr. uge/1½ time hver 2. uge til 1½ time hver 3. eller 4. uge.
• Lavere bemanding i weekender, hvorved morgenbesøgene bliver gennemført over en stor del af formiddagen, således at de sidste besøg kommer tæt på frokosttid.

• Tiltag hvor der efter en visitation ændres i den bevilgede hjælp :

• Strammere visitering, så personer der selv kan klare ydelsen til trods for et funktionstab ikke får hjælp fra det offentlige.

Det er Sundhedsforvaltningens vurdering, at de fleste bydele ved gennemførelse af strategier baseret på kombinationer af ovennævnte tiltag kan håndtere de nye tilpasningskrav, som er indarbejdet som effektiviserings- og samdriftstiltag i budget 2001, samt tilpasningen som følge af merudgifterne til de flere plejehjemsgodkendte.

Det vil dog føre til, at der fortsat vil blive præsteret et uensartet serviceniveau fra bydel til bydel.

For fire bydele er tilpasningen - når der også indregnes omfordelingen mellem bydele og tilpasningsbehov som følge af regnskab 2000 – så omfattende, at der er behov for en nærmere analyse af situationen og mulighederne i disse bydele før der kan fremlægges forslag til en strategi for budgetoverholdelse i alle bydele.

Konsekvenserne af de foreslåede tiltag er af de decentrale enheder vurderet til følgende:

• Servicen over for borgerne:
• Kvaliteten af rengøringen vil blive væsentlig forringet ved at gå fra rengøring hver 2. uge til rengøring hver 3. eller 4. uge.
• Den sociale kontakt til hjemmehjælpen vil blive reduceret ved, at det bliver bude der levere indkøbet – øget ensomhed.
• Muligheden for at opfange ændringer i borgerens tilstand bliver formindsket, når der er længere imellem besøgene i borgerens hjem.
• Indkøbet vil – i en opstartperiode – i de fleste bydele bliver koblet op på én bestemt butik. Målet er at søge ordningerne udviddet med flere butikker, så borgerne senere vil kunne få en valgmulighed.
• Betaling for vask til trods for at betaling til fælles vaskeri indgår i huslejen.
• Hjælp til f.eks. morgenmad kan i nogle tilfælde først leveres op på formiddagen.
• Reduktion af hjælpen i de tilfælde, hvor den overstiger borgerens reelle behov for hjælp (på baggrund af en revisitering, hvor det vurderes, om borgeren selv kan magte noget af det, der gives hjælp til).

• Personale:
• Afskedigelse af hjemmehjælpere vil kunne give problemer ift. personalegrupperne og ift. den fremadrettede rekruttering. Øget sygefravær, manglende ansøgere, mindre korpsånd, utryghed i ansættelsen.
• Mere ensformigt arbejde for medarbejdere i praktisk bistand team – hvis teamet bliver opretholdt og ikke slået sammen med et pleje og omsorg team.
• Dårligt psykisk arbejdsmiljø ved at skulle udmelde og arbejde med et ringere serviceniveau hos borgerne.

• Øvrige konsekvenser
• Øget brug af nødkald.
• Øget antal klager som følge af de gennemførte ændringer.

Formålet med denne indstilling er at få en politisk tilkendegivelse i forhold til de foreslåede tiltag. Denne tilkendegivelse vil danne baggrund for vurderingen af bydelenes situation og muligheder, og i forlængelse heraf for udarbejdelse af de konkrete strategier for budgetoverholdelsen i de enkelte bydele, som vil blive fremlagt til politisk behandling i Sundheds- og Omsorgsudvalget den 2. april.

I det ovenstående er der fokuseret på budgetoverholdelsen i hjemmeplejen. For de øvrige budgetområder under Sundheds- og Omsorgsudvalget er der for nuværende ingen forventning om budgetproblemer.

Nærværende indstilling er parallelt med fremsendelse til Sundheds- og Omsorgsudvalget sendt til Ældrerådene.

1. Udskrift af sider fra Socialplanen
2. Udskrift fra det Blå Hæfte
3. Udskrift fra LISA
4. Timeforbrug og realiseringsgrad i hjemmeplejen 2000

Bo Andersen

/ Lau Svendsen-Tune