2. behandling af strategi for midlertidige døgnophold

Sundheds- og Omsorgsudvalget skal drøfte og træffe beslutning om strategi for kommunens midlertidige døgnophold.

Problemstilling

Den 8. februar 2018 havde Sundheds- og Omsorgsudvalget en temadrøftelse om omorganisering af Sundheds- og Omsorgsforvaltningens midlertidige døgnophold. 

Her besluttede udvalget, at forvaltningen skulle arbejde videre med et forslag til en ny organisering, hvor de midlertidige døgnophold organiseres op imod de to supersygehuse Bispebjerg-Frederiksberg (planområde Byen) og Amager-Hvidovre (planområde Syd).

Forvaltningen forelægger her et forslag til en strategi for de midlertidige døgnophold på baggrund af udvalgets drøftelse. Strategien forelægges med henblik på høring. 

Løsning

I dag lever borgere længere med sygdom og funktionsnedsættelser. Det betyder, at flere behandles ambulant fremfor at blive indlagt, og flere udskrives tidligere fra hospitalet med mere komplekse og omskiftelige behov. Det medfører, at det nære kommunale sundhedsvæsen får flere behandlingsopgaver, hvilket kræver et tættere samarbejde på tværs med hospitalerne og de praktiserende læger, hvis kommunen skal kunne løfte borgernes behov med tilbud af høj, faglig kvalitet. Forvaltningen er desuden i dag udfordret i at understøtte tilstrækkelig hurtig hjemtagning fra hospitalet, forebygge hospitalsindlæggelser og sikre borgerne effektive og intensive behandlings- og rehabiliteringsforløb med udgangspunkt i deres individuelle behov.

På den baggrund havde udvalget den 8. februar en temadrøftelse om, hvordan de midlertidige døgnophold kan organiseres, så tilbuddet når de rigtige borgere med den rigtige indsats.

Forvaltningen fremlagde tre forslag til en ny organisering, hvorefter udvalget besluttede, at forvaltningen skulle arbejde videre med en strategi for, hvordan indsatsen kunne samles i to centre i planområderne Byen og Syd. Udvalget pegede endvidere på en række opmærksomhedspunkter for en kommende strategi på området. Det drejer sig blandt andet om, at det bør indtænkes, hvordan borgerne kan få hjælpen i deres nærmiljø tæt på deres pårørende, hvis de midlertidige døgnophold forankres i planområderne frem for i lokalområderne. Udvalget fremhævede også opmærksomhed på, hvilke eventuelle gevinster der kan være ved at samle de midlertidige døgnophold på færre centre og specialisere den faglige indsats, samt et ønske om, at forvaltningen har fokus på om en ny og mere specialiseret indsats betyder yderligere opgaveglidning fra hospitalet.

På baggrund af Sundheds- og Omsorgsudvalgets temadrøftelse om de midlertidige døgnophold er en ny strategi kendetegnet ved et paradigmeskifte i kommunens tilbud og midlertidige døgnophold. Strategien er beskrevet i bilag 1, hvor den blandt andet illustreres gennem to borgerrejser (side 4).

Den nye organisering skal sikre, at kommunens indsats tilrettelægges, så den i højere grad imødekommer borgernes individuelle behov. Det betyder tre grundlæggende forandringer:

• at borgeren som udgangspunkt skal være hjemme tæt på pårørende og i eget lokalmiljø, når det er fagligt forsvarligt, at indsatsen kan ske i hjemmet.

• at de midlertidige ophold i højere grad end i dag skal være målrettet de borgere, hvor det ikke er fagligt forsvarligt, at indsatsen kan ske i hjemmet.

• at de midlertidige døgnophold – sammenlignet med i dag – skal være kortere, mere intensive og i højere grad individuelt og fleksibelt tilrettelagt med henblik på, at borgeren hurtigt kan komme hjem og mestre hverdagslivet hjemme igen og fortsætte sin rehabilitering i nærmiljøet.

Forandringerne tager blandt andet afsæt i Sundheds- og Omsorgsudvalgets opmærksomhedspunkt omkring vigtigheden af, at borgerne får en indsats tæt på deres hjem og mulighed for at få besøg af deres pårørende.

Med udgangspunkt i udvalgets ønske om at sætte borgerens behov i centrum og samtidig styrke kompetencerne i indsatsen, indstiller forvaltningen at strategien hviler på fire principper, der har til hensigt at sikre borgerne det bedst mulige tilbud:

1. Borgeren skal så vidt muligt være i eget hjem
2. Indsatser skal være tilpasset fleksibelt efter borgerens behov    
3. Let adgang til lægehjælp    
4. Trygge og sammenhængende overgange for borgeren

Ad 1: Borgeren skal så vidt muligt være i eget hjem

Det er i dag en udfordring, at der er usikkerhed om formålet med og målgrupperne for de midlertidige døgnophold på tværs af organisationen. De midlertidige døgnophold løfter derfor indsatser for borgere, som kunne have større gavn af at få deres indsats hjemme. Derudover har de midlertidige døgnophold ikke tilstrækkeligt specialiserede kompetencer til at kunne varetage de mere komplekse behov, som nogle af borgerne kommer med. Det kan resultere i hospitalsindlæggelser, der kunne have været undgået.

På baggrund af udvalgets temadrøftelse er et væsentligt princip i strategien, at førstevalget er, at borgeren skal behandles i eget hjem, når det vurderes fagligt forsvarligt. Det er et vigtigt fokusområde, at borgerne tilbydes en indsats i trygge og vante omgivelser, tæt på deres pårørende og med mindst mulig forstyrrelse af deres dagligdag. Det betyder, at målgruppen for midlertidige døgnophold skal skærpes, så målgruppen fremadrettet kun omfatter borgere, der har behov for intensiv rehabilitering og/eller akut sygepleje, som ikke kan varetages i borgerens eget hjem. Denne præcisering vil samtidig give klarhed over opgavedeling og samarbejde mellem centrene, hjemmepleje og den kommunale sygepleje.

Ad 2: Indsatser tilpasset fleksibelt efter borgerens behov

Det er i dag en udfordring, at der i et vist omfang er et manglende match mellem borgernes behov og tilbuddene på de midlertidige døgnophold. På de nuværende rehabiliteringscentre kan det fx være vanskeligt at imødekomme borgernes behov for specialiseret sygepleje døgnet rundt. De faglige indsatser på centrene skal derfor fremover kunne tilpasses fleksibelt efter borgerens behov undervejs i forløbet. På centrene vil borgerne modtage specialiserede og akutte sygeplejefaglige indsatser og intensiv rehabilitering. Centrene vil således leve op til Sundhedsstyrelsens krav. Det betyder blandt andet, at der på centrene vil være sygeplejersker på vagt hele døgnet, så borgerne modtager behandling af samme høje kvalitet uanset tidspunkt på døgnet. Det vil være med til at understøtte udvalgets ønske om, at det som udgangspunkt ikke er nødvendigt at flytte borgerne mellem centre, afdelinger eller senge, hvis deres behov ændrer sig, idet relevant personale samles omkring borgerne. Det betyder også, at administrative forsinkelser i borgerens forløb kan undgås.

I dag er der endvidere borgere på et midlertidigt døgnophold, fordi de ikke kan klare sig derhjemme, mens de venter på en plejebolig. Disse borgere har dog ikke brug for en specialiseret og intensiv rehabiliterende indsats, hvorfor de fremadrettet i stedet skal tilbydes en midlertidig plejeplads på et plejehjem fortrinsvis i deres lokalområde, hvilket understøtter Sundheds- og Omsorgsudvalgets fokus på, at borgerne så vidt muligt bliver i deres nærmiljø. På denne vis vil borgerne også få en faglig indsats svarende til den, borgere i plejeboliger modtager. Borgerne vil på en midlertidig plejeplads have mulighed for at deltage i de sociale aktiviteter, der er på plejehjemmet.

I dag har forvaltningen forskellige typer midlertidige døgnophold til forskellige målgrupper. To af disse opholdstyper er rehabiliteringsophold og akutophold. Rehabiliteringsophold er til borgere med behov for rehabilitering og genoptræning efter en skade, operation eller funktionsfald med målet om, at borgeren med rehabilitering kan komme til at klare mest muligt selv igen. Akutophold er til borgere, som har en mere ustabil helbredstilstand og derfor behov for omfattende og kompleks sygepleje med hyppig observation, pleje og behandling igennem hele døgnet. For at understøtte fleksibiliteten i de faglige indsatser, vil indsatsen samles i én type ophold, hvor sygepleje og rehabilitering tilpasses borgerens omskiftelige behov. Den hidtidige opdeling af akut- og rehabiliteringspladser ophører dermed som følge af den fleksibelt tilpassede rehabiliterings- og sygeplejeindsats.

Ensartet takststruktur
Med den hidtidige opdeling har der også været forskel i borgernes betaling for et midlertidigt døgnophold. Borgere har i dag ingen egenbetaling på et akutophold, mens borgere betaler 131 kr. i døgnet (takst for 2018) for et rehabiliteringsophold. Egenbetalingen er en politisk godkendt standard i kommunen, som reguleres årligt og dækker mad og vask af linned. Prisen er fastsat, så borgeren kun betaler for udgifter, de ikke samtidig har i forbindelse med deres faste bolig. Forvaltningen indstiller, at der i forbindelse med omorganiseringen fastsættes én takst for betaling for et midlertidigt døgnophold ud fra det pågældende års takstkatalog.

Ad 3: Let adgang til lægehjælp

Det er i dag en udfordring, at rehabiliteringscentrene ikke har tilstrækkelig adgang til relevante, lægefaglige kompetencer, hvilket betyder, at sygeplejerskerne ofte udfordres i at kunne iværksætte den nødvendige behandling rettidigt. For borgerne kan det betyde forværringer i deres tilstand, unødige hospitalsindlæggelser og forlængelse af deres forløb. Der er derfor behov for at etablere fast lægetilknytning på centrene for at sikre, at medarbejderne kan sætte rettidigt ind med relevante behandlingsindsatser til borgerne, da dette kræver lægefaglige beslutninger og ordinationer. Lægesamarbejdet forventes at omfatte både hospitalslæger og almen praksis.

Det er forventningen, at etablering af centrene i planområderne op imod hospitalerne blandt andet kan bidrage til et smidigere samarbejde med hospitalerne.

Et tættere samarbejde mellem centrene og hospitalerne må også forventes at medføre, at en række specialiserede sygeplejeopgaver, der tidligere udelukkende blev varetaget i hospitalsregi, kan varetages på centrene. Forvaltningen er opmærksom på, at dette åbner op for en opgaveglidning fra hospitalerne og ind på kommunens midlertidige døgnophold. Det vil derfor fortsat være en fælles opgave for Region Hovedstaden og kommunerne at være opmærksom på disse opgaver og lave samarbejdsaftaler om opgaveoverdragelse, så der ikke bliver tale om ikke-aftalt opgaveglidning.

Ad 4: Trygge og sammenhængende overgange for borgeren

Det er i dag en udfordring, at medarbejderne har vanskeligt ved at skabe sammenhængende forløb for borgerne, da de mangler mulighed for at være proaktive i planlægningen i overgangene mellem hospital, hjem og midlertidigt døgnophold. Det skyldes fx, at administrative arbejdsgange kan give forsinkelser i planlægningen af borgernes udskrivelser fra hospitalet, og at en del borgere derfor ligger på hospitalet, efter de er færdigbehandlet, og venter på et tilbud fra kommunen.

Strategien skal derfor skabe en mere robust organisering, der efter udvalgets ønske understøtter sammenhæng i borgernes forløb og sikrer dem trygge overgange. Det drejer sig om,

• hjemmefra til hospitalet eller midlertidigt døgnophold

• fra hospitalet og hjem (også plejebolig) eller til midlertidigt døgnophold

• fra midlertidigt døgnophold og hjem og eventuelt hospital.

Det skal være tydeligt for medarbejderne, hvad der er deres roller og ansvar i forhold til at skabe sammenhæng i forløbet og sikre, at borgerne kommer trygt videre. Samtidig skal organiseringen understøtte, at alle, der er involveret i borgerens forløb, har incitament til at skabe de gode overgange. Det betyder, at kommunikationsvejene mellem medarbejdere, der tilrettelægger borgerens forløb, skal styrkes. Det vil bidrage til, at borgere, der er færdigbehandlet på hospitalet, udskrives og kommer hurtigt hjem eller til et midlertidigt døgnophold og dermed modtager resten af rehabiliteringen i deres nærmiljø i kendte rammer tæt på pårørende. Rehabiliteringen i hjemmet skal i relevant omfang ske i samarbejde med hjemmeplejen, den kommunale sygepleje og sundhedshusene.

Etablering og fysiske rammer

I forlængelse af temadrøftelsen om midlertidige døgnophold godkendte Sundheds- og Omsorgsudvalget et effektiviseringsforslag om at etablere midlertidige plejepladser til borgere, der er godkendt til plejehjem, og som ikke kan vente derhjemme. Udvalget godkendte, at dette indgår i budgetforhandlingerne for 2019. Som følge af effektiviseringsforslaget skal de midlertidige plejepladser etableres på de nuværende rehabiliteringscentre i 2019 og forventes i løbet af 2020 at være fysisk beliggende på kommunens plejehjem fordelt over byen.

Med strategien skal den fremtidige indsats for rehabilitering og akut sygepleje samles på færre centre i hvert planområde. Det er på lang sigt ambitionen at samle de midlertidige døgnophold på to store centre. Se en figur over planområderne Byen og Syd i bilag 1 på side 9

Det er i forlængelse af Sundheds- og Omsorgsudvalgets temadrøftelse i fokus, at centrene skal være fagligt og økonomisk bæredygtige. Det er blandt andet vigtigt for at kunne rekruttere og fastholde sygeplejersker. 

På centrene vil der både være døgnophold med rehabilitering og akut sygepleje. Der vil herudover være bydækkende specialiserede tilbud til borgere med erhvervet hjerneskade samt borgere med behov for en palliativ indsats, som vil være tilknyttet centrene. Det betyder, at disse to tilbud forbliver samlet som bydækkende funktioner, fordi de kræver mere specialiseret personale, der har indgående erfaring med målgrupperne. De bydækkende tilbud vil samtidig skabe den nødvendige volumen til at specialisere og fastholde de relevante faglige kompetencer på området med henblik på at sikre borgersikkerhed.

Det samme vil gøre sig gældende for midlertidige døgnophold til borgere under 65 år, som forvaltningen samarbejder med Socialforvaltningen om. Midlertidige døgnophold til borgere under 65 år varetages i dag på ét af forvaltningens rehabiliteringscentre. Målgruppen har ofte sociale udfordringer og misbrugsproblematikker, hvorfor medarbejdere med kompetencer og erfaringer med målgruppen er placeret ét sted. Socialforvaltningen finansierer disse midlertidige døgnophold, som forvaltningen varetager driften af. Forvaltningen har i den forbindelse ansvar for at sikre et ensartet serviceniveau på tværs af de to aldersgrupper. Forvaltningen vil gå i dialog med Socialforvaltningen om den fremadrettede organisering.

Tabel 1 viser en oversigt over antallet af nuværende pladser og antallet af pladser i den nye organisering:

Tabel 1: Pladsfordeling i dag og fremadrettet med den nye strategi

Note: Bemærk, at Socialforvaltningens pladser til borgere under 65 år også indgår i pladsantallet for rehabiliteringsophold.

Det vil kræve en større omlægning, der både vil omfatte tilpasninger af ledelse, administration, organisering, faciliteter, personalesammensætning samt samarbejdsflader til kommunens øvrige funktioner og enheder, herunder sygepleje, hjemmepleje, plejehjem, sundhedshuse, visitation, udskrivningskoordinatorer og pladsanvisning.

Økonomi

Strategien gennemføres inden for den eksisterende økonomiske ramme til midlertidige døgnophold, idet den intensiverede rehabiliteringsindsats finansieres ved at reducere det gennemsnitlige antal opholdsdage. Det medfører mulighed for en kapacitetstilpasning, da antallet af intensiverede forløb kan gennemføres med færre pladser. Derudover forventes kapacitetstilpasningen at kunne dække eventuel finansiering af en aftale omkring lægedækning på centrene.

Udgifter til tilpasning af ressourcerne på de nuværende rehabiliteringscentre og mellem hjemmepleje og sygepleje vurderes at være udgiftsneutral.

Udgifter i forbindelse med flytninger, ombygning og tilpasninger af nuværende bygninger håndteres inden for den afsatte anlægsbevilling til modernisering af rehabiliteringscentre samt eventuelt et investeringsforslag.

Videre proces

Såfremt udvalget godkender strategien, sendes sagen i skriftlig høring i Ældrerådet og medarbejderorganisationen SUF MED. På baggrund af de indkomne høringssvar vil udvalget igen den 16. august 2018 få forelagt sagen til endelig godkendelse.

Forvaltningen vil arbejde videre med vurderingen af den fysiske placering ved blandt andet inddragelse af relevante parter. Sundheds- og Omsorgsudvalget vil blive præsenteret for forslag til placering den 16. august 2018.

På baggrund af Sundheds- og Omsorgsudvalgets drøftelse vil forvaltningen vurdere, om der vil være behov for et investeringsforslag.

Katja Kayser/

                                      /Merete Røn Christensen

Indstillingen blev godkendt