Drøftelse af økonomi i plejehjemsbyggeri

Erfaringer fra de seneste plejehjemsbyggerier er, at byggeøkonomien bliver stadig mere udfordret.  Sundheds- og Omsorgsudvalget skal på den baggrund drøfte udfordringer og muligheder.  

Indstilling

Sundheds- og Omsorgsforvaltningen indstiller til Sundheds- og Omsorgsudvalget,

1. at drøfte redegørelsen vedrørende de økonomiske udfordringer i forbindelse med byggeri af plejehjem.

Problemstilling

Sundheds- og Omsorgsudvalget drøftede på mødet den 17. august 2018 de økonomiske og kvalitetsmæssige udfordringer vedrørende plejehjemsbyggerierne.

Udvalget besluttede i den forbindelse, at forvaltningen skal udarbejde oplæg til, hvordan plejehjemsbyggerierne kan gøres billigere, så der er råd til bedre kvalitet. Sagen skal fremlægges, så den kan indgå i forhandlingerne om kommuneplanen i foråret 2019.

Løsning

Sagens økonomiske og juridiske ramme
Ifølge national lovgivning skal alle nye plejehjem – uanset om der er tale om et nybyggeri eller totalrenovering af en eksisterende bygning – opføres efter almenboligloven. Det betyder, at beboerne på et plejehjem, som er opført eller moderniseret siden 1988, bor til leje hos et alment boligselskab på almindelige vilkår. Det betyder også, at en plejebolig er borgerens eget hjem.

Et plejehjem består af to dele:

• Boligdelen – plejeboliger med tilhørende fælles opholdsarealer (fx opholdsstue)

• Serviceareal – personalefaciliteter, cafeområder, træningsarealer, produktionskøkken mv.

Et plejehjem opføres af et alment boligselskab, der er bygherre og efterfølgende driftsherre for bygningerne og dermed ansvarlige for byggeriets samlede økonomi og jura. Det gælder både for boligerne, som de lejer ud til borgerne, og servicearealet, som de lejer ud til kommunen.

Kommunen har anvisningsret og – pligt til plejeboligerne. Det betyder, at kommunen betaler huslejen til boligselskabet, hvis der er tomme boliger. Huslejen for plejeboligerne er jf. almenboligloven fastlagt, så den afspejler plejehjems-afdelingens bygningsdriftsudgifter (afdrag på realkreditlånene samt vedligehold mv.). Det samme princip er gældende for servicearealerne ( her betaler kommunen). Boligselskabet kan dermed ikke tjene penge på et alment plejehjem.

Finansiering
Plejeboligerne (som alle andre almene boliger) finansieres således:

• 88 % realkreditlån, som optages af boligselskabet og hvor kommunen garanterer lånet

• 2 % beboerindskud, som beboerne betaler ved indflytning

• 10% grundkapital-indskud, som kommenen betaler.

Servicearealerne finansieres ligeledes ved realkreditlån (som boligselskabet optager) og kommunen garanterer for lånet.

Rammebeløb
Plejeboliger skal opføres inden for et maksimalt beløb pr. kvadratmeter, som fastsættes af staten – det såkaldte rammebeløb. Maksimumbeløbet er i 2019 på 30.530 kr. inklusiv moms. Alle udgifter til etablering af plejehjemmet skal afholdes indenfor rammebeløbet, herunder køb af grund, eventuel nedrivning af eksisterende bygning, omkostninger (rådgivning og afgifter mv.), håndværkerudgifter mv.

Der er ikke et statsligt fastsat rammebeløb for servicearealer, men Borgerrepræsentationen har i 2017 fastsat et budget til leje af servicearealer, som betyder at byggerammen for servicearealer i gennemsnit i 2019 også skal ligge på ca. 30.530 pr. m2. inklusiv moms.

Når kommunen skal anlægge servicearealer som fx køkken, cafe og træningsrum giver staten et engangstilskud på maks. 40.000 kr. pr. bolig.

Som det fremgår af ovenstående, er der regler og rammer for, hvordan og hvor dyrt et plejehjem kan finansieres og opføres. Det er inden for disse rammer, at udvalget har bedt om en redegørelse for, hvordan Københavns Kommune kan få mest mulig kvalitet for pengene, når der bygges plejehjem. 

Konsekvenserne af et presset byggemarked

Det generelle byggemarked har i de seneste år oplevet stærkt stigende grund- og byggepriser. Staten regulerer løbende rammebeløbet for plejeboligbyggeri, men i perioden 2012 – 2018 er priserne på byggeri steget betydeligt mere end rammebeløbet. Det rådgivende ingeniørfirma Rambøll vurderer, at det nuværende prisniveau på byggemarked i dag ligger 10-15 % over rammebeløbet for støttet byggeri som plejehjemsbyggeri.

Som illustration må et nyt plejehjem med eksempelvis 100 plejeboliger inden for rammebeløbet max koste ca. 250 mio. kr. Men kigger man på de stigende markedspriser vurderes det, at det skulle have kostet ca. 275 - 290 mio. kr. at opføre. Det betyder, at byggeriet i dette eksempel ”mangler” ca. 25 - 40 mio. kr. i byggeprojektet. 

Pga. presset på byggeøkonomien er der i forbindelse med de seneste plejehjemsbyggerier foretaget en række prioriteringer. Det betyder, at der fx er sparet på kvaliteten på materiale i bolig og fælleskøkken/ophold, hvilket kan påvirke plejehjemmenes hjemlighed. Endvidere er der foretaget besparelser på haveanlæg og installationer, der letter den daglige drift - fx fravalg af affaldssug og elevatorer. Disse fravalg betyder desværre et øget pres på forvaltningens serviceudgifter pga. forringede muligheder for effektiv tilrettelæggelse af driften.

Fortsætter byggepriserne med at stige vil det betyde, at der skal finde nye og mere vidtgående prioriteringer sted ved plejehjemsbyggeri i fremtiden.

Det skal bemærkes, at de almene boligorganisationer allerede i dag har måtte opgive en række almene familieboligbyggeprojekter på grund af for høje byggepriser. Dette vil også kunne blive tilfældet for kommende plejehjemsbyggerier. Endvidere er der lokalområder, hvor grundpriserne i dag er så høje, at det ikke er muligt at bygge almene plejehjem. 

Hvordan anvendes pengene til plejehjemsbyggeri?
Rambøll foretog i 2018 en vurdering af hvordan anlægsøkonomien i gennemsnit anvendes ved byggeri af plejehjem. 

• ca. 30 % anvendes til køb af grund samt omkostninger (rådgivning, arkitekter, afgifter mv.). 
  
  
• ca. 51 % anvendes til "basisbyggeriet", herunder krav til boliger for borgere med handicap, arbejdsmiljøforanstaltninger og brandkrav samt Københavns Kommunes 10 principper for fremtidens plejeboliger.
  
  
• ca. 19 % anvendes til udgifter, der er knyttet til Københavns Kommunes generelle krav til byggeri, som ligger udover de statslige fastsatte krav. Dette omfatter: Miljø i Byggeri og Anlæg (MBA), Kommuneplanens krav til etablering af P-pladser, kommunens træpolitik samt lokalplanernes krav til blandt andet arkitektur. 

Det er Rambølls vurdering at MBA'en koster 7 % af byggesummen, parkering ligeledes 7 % og lokalplankrav med videre 5 % af byggesummen. Det bemærkes at MBA, træpolitik og lokalplaner ressortmæssigt er Teknik- og Miljøudvalgets område, mens kommuneplanen er henlagt til Økonomiudvalget. Der er endvidere tale om gennemsnitlige betragtninger, idet der kan være væsentlige forskelle mellem de enkelte byggeprojekter. Særligt udgifter til tilvejebringelse af grund (køb af grund, nedrivning af eksisterende bygninger med videre) og udgifter til etablering af p-pladser kan variere væsentligt, og dermed skabe et større eller mindre pres på den samlede byggeøkonomi i det specifikke byggeprojekt.

Hvor kan/skal besparelserne findes i de kommende byggerier?
Hvis det skal sikres, at de fremtidige plejehjem både har en god miljømæssig-, arkitektonisk og borgerrettet kvalitet, skal der foretages en samlet prioritering af den økonomi, der er til rådighed og det er forvaltningens vurdering, at der i den nærmeste fremtid skal ske nye og mere vidtgående tilpasninger af nye plejehjemsbyggerier, hvis byggepriserne fortsætter med at stige. 

Som oplæg til denne sag bad udvalget forvaltningen om at identificere de områder, hvor besparelserne kan findes inden for kommunens egne generelle krav til byggeri og/eller kommunens principper for plejehjemsbyggeri. Her har forvaltningen identificeret følgende:  

• Miljø i Byggeri og Anlæg: Kravene i Miljø i Byggeri og Anlæg 2016 (MBA) skal være med til at sikre en høj miljøstandard i Københavns Kommunes investeringer på bygge- og anlægsområdet (herunder det almene område). MBA’en opstiller særlige miljø- og bygningskrav gældende specifikt for Københavns Kommunes byggerier. Herunder en række krav til bygningers energiforbrug, der ligger ud over bestemmelserne i statens bygningsreglement (Bygningsreglement 2018). Det fastsættes blandt andet i MBA´en, at nybyggeri skal opføres efter Bygningsklasse 2020. En evaluering af Bygningsklasse 2020 har imidlertid vist, at den miljømæssige ekstra effekt i forhold til energikravene i Bygningsreglement 18 er relativ lille, men omkostningstung og svært målbar. I forbindelse med indførelse af Bygningsreglement 18 sidste år har staten derfor gjort kravet om opfyldelse af bygningsklasse 2020 frivilligt for kommunerne. København har dog i MBA'en fastholdt kravet, hvilket påvirker plejehjemsbyggerierne økonomisk hårdt og kun har en meget begrænset miljømæssig effekt.

• Københavns Kommunes Træpolitik: Med træpolitikken ønsker Københavns Kommune at sikre en prioritering af både nye og eksisterede sunde træer i København, dog uden at det hindrer en udvikling af byen. Teknik- og Miljøudvalget kan i forbindelse med lokalplanerne udpege bevaringsværdige træer. Krav til bibeholdelse af bevaringsværdige træer kan imidlertid presse byggeøkonomien, idet træernes placering kan resultere i dyre bygningsmæssige løsninger.

• Kommuneplanen/krav til parkering: Kommuneplanens nuværende krav til p-pladser ved plejeboliger/hjem er én plads pr. 300 m². I forslag til Københavns Kommuneplan 2019 forslås kravet reduceret til 1 plads pr. 500 m^2.. I Sundheds- og Omsorgsudvalgets høringssvar til kommuneplanen indgår forslag om, at kravet reduceres til 1 plads pr. 680 m².

Hvis parkeringskravene lempes til 1 plads pr. 500 m^2., eller udvalgets forslag om 680 m² vedtages, vil det, ikke mindst i plejehjemsbyggerier, hvor parkering skal etableres i kælder, kunne medføre væsentlige besparelser. 

• Københavns Kommunes 10 principper for fremtiden plejeboliger (vedlagt) skal sikre, at den fysiske udformning af plejehjemmene understøtter det gode liv på plejehjem, et godt arbejdsmiljø og en rationel plejemæssig drift. Udover generelle kvalitetsmæssige besparelser, kan man fravælge omkostningstunge funktioner, som for eksempel boligaltaner, velværebade og produktionskøkken. Endvidere kan man reducere krav til for eksempel ekstra føringsveje og installationer til brug for kommende velfærdsteknologier og installationer til oplevelser (TV-kabler med videre).

• Placering af nye plejehjem: Køb af egnede grunde til nye plejehjem er udfordret af høje grundpriser i København, og det kunne derfor overvejes om nye plejehjem fortrinsvis skal placeres i de bydele, hvor der typisk er lavere grundpriser. Det vil dog betyde, at vise bydele på sigt vil blive forholdsmæssigt underforsynet af plejehjemsboliger.  

På baggrund af ovenstående indstilles det, at udvalget drøfter rammerne for fremtidens plejehjemsbyggeri. Det er forvaltningens vurdering, at den beboer- og medarbejderrettede kvalitet af plejehjemmene så vidt muligt bør fastholdes. Det samme gælder ambitionen om placering af plejehjem i alle bydele.

Set i lyset af de eksisterende udfordringer er det ligeledes forvaltningens vurdering, at der med fordel kunne indledes en politisk dialog med Teknik- og Miljøudvalget om justering af kravene i MBA'en og kommende lokalplaner med henblik på at sikre, at de ovenstående kommunale rammebestemmelser (herunder træpolitikken) ikke i sig selv hindrer opførelse af almene plejehjem, samtidig med, at der er fokus på miljømæssige og arkitektoniske bæredygtige byggerier. Med hensyn til parkering henvises til høringen om kommuneplanen, der ligeledes behandles på samme udvalgsmøde den 25. april 2019. 

Det er forvaltningens vurdering, at en justering af de kommunalt fastsatte rammebetingelser vil lette det økonomiske pres på plejehjemsbyggerierne. Det bør dog bemærkes, at fortsætter de markedsbetingede byggepriser med at stige uden at staten regulerer rammebeløbet tilsvarende, vil det på sigt være meget vanskeligt at opføre nye plejehjem i en tilfredsstillende kvalitet. Dette skal ses i relation til en voksende ældrebefolkning, hvor antallet af + 80-årige i Københavns Kommune forventes at stige med ca. 60 % frem til 2030 og ca. 280 % i 2050.

Økonomi

Indstillingen har ingen selvstændige økonomiske konsekvenser

Videre proces

På baggrund af Sundheds- og Omsorgsudvalgets drøftelse arbejder forvaltningen videre med at sikre god kvalitet i modernisering og nybyggeri af plejehjem.

Katja Kayser

                                 /Lars Matthiesen

Indstillingen blev drøftet.
Udvalget ønsker et fællesmøde med Teknik og Miljøudvalget for at drøfte vilkårene for plejehjemsbyggeri.