Retning for fremtidens samarbejde med de selvejende plejecentre

Se alle bilag

Udvalget orienteres om resultaterne af en rundspørge blandt de selvejende plejecentres bestyrelser og forelægges forskellige forslag til videre spor for, hvordan plejecentrene kan få mere selvstændighed.

Indstilling

Sundheds- og Omsorgsforvaltningen indstiller:

At Sundheds- og Omsorgsudvalget tager orientering om resultaterne fra rundspørge blandt de københavnske selvejende plejecentres bestyrelser samt andre relevante interessenter til efterretning
At Sundheds- og Omsorgsudvalget tager stilling til, om forvaltningen skal arbejde videre med en eller flere af de foreslåede modeller i arbejdet med at sikre plejecentrene mere selvstændighed og skabe større mangfoldighed.

Problemstilling

På møde i Sundheds- og Omsorgsudvalget den 20. juni 2017 pålagde Sundheds- og Omsorgsudvalget forvaltningen:

at udarbejde et statusnotat på baggrund af en rundspørge blandt selvejende plejecentre og andre relevante interessenter
på baggrund af statusnotatet at udarbejde forslag til ny og mere fri model for selveje på plejecentrene, som sikrer en øget grad af selvstændighed
at udarbejde en plan for henholdsvis hvordan de kommunale og selvejende plejecentre kan overgå til en ny model, og hvordan andre aktører kan få muligheden for at byde ind på driften af de københavnske plejecentre

Forvaltningen har nu gennemført den ønskede rundspørge og ønsker på den baggrund en drøftelse i udvalget om rammerne for det fremtidige samarbejde

Løsning

Sundheds- og Omsorgsudvalget får her forelagt fire forskellige spor, som mulige fremtidige rammer for samarbejdet med de selvejende institutioner. Udvalget skal drøfte og tage stilling til, hvorvidt forvaltningen skal arbejde videre med et eller flere af de foreslåede spor.

Af motivationen bag medlemsforslaget fremgik det bl.a. at Partierne ønsker generelt at sikre større mangfoldighed i organisationsformer og drift. Derfor ønsker vi at give mere selvstændighed til de selvejende plejehjem. Ligesom vi gerne ser, at der kommer nye aktører på banen med henblik på at udvikle de selvejende plejehjem til gavn for borgerne. Hermed kan vi giver vores borgere flere valgmuligheder, idet de enkelte plejehjem får mulighed for at udvikle sig forskelligt. (se bilag 1)

Der er i dag i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen 19 kommunale og 25 selvejende plejecentre. De selvejende plejecentre er alle drevet efter en driftsoverenskomst baseret på den såkaldte in-house-model. In-house-modellen bygger på udbudslovens § 12, der angiver, at hvis kommunen bevarer en kontrol med det selvejende plejecenter, der svarer til den kontrol, kommunen har med egne plejecentre, skal der ikke ske udbud af plejecenterdriften, selvom driften varetages af en selvejende institution.

Forvaltningen har gennemført en rundspørge blandt de relevante parter, som havde til formål at klarlægge fordele og ulemper ved den eksisterende model. Rapporten om resultaterne er vedlagt som bilag 2.

På baggrund af rapporten er der ikke nogen entydig konklusion på, hvad de selvejende plejecentres bestyrelser og andre aktører mener om fordele og ulemper ved driftsoverenskomsten og dens udmøntning. Der peges både på fordele og ulemper. Dog peger alle i varierende grad på, at samarbejdet mellem kommunen og de selvejende plejecentre ikke giver plejecentrene den ønskede frihed og selvstændighed. Plejecentrenes ønsker til ændringer i samarbejdet er samtidig forskellige.

På baggrund af flertydigheden i rapportens konklusion fremlægger forvaltningen fire forskellige spor, som kan forfølges i det videre arbejde med at sikre plejecentrene mere selvstændighed og dermed skabe større mangfoldighed i tråd med medlemsforslagets hensigt.

1. Udbudssporet

Af medlemsforslaget fremgår det, at partierne ønsker større mangfoldighed i organisering og drift samt nye aktører på banen med henblik på at give borgerne flere valgmuligheder, og at de enkelte plejehjem får mulighed for at udvikle sig forskelligt. På den baggrund tager forvaltningen udgangspunkt i udbud af plejecenterdrift og ikke i udbud af den samlede bygnings- og plejedrift, som er en særlig juridisk konstruktion, idet lovgivningen kræver, at bygningsdriften fortsat ligger i et almennyttigt boligselskab.

Betingelserne for udbud af plejecenterdrift

De moderniserede plejecentre drives efter almenboliglovgivningen, og boligdriften kan derfor ikke udliciteres. Det er således udelukkende pleje og omsorg, som udliciteres. De ikke-moderniserede plejecentre drives efter Serviceloven § 192, og kan ikke udliciteres ved udbud, fordi der ikke er hjemmel til at indgå en ny kontrakt om drift af plejehjem efter Serviceloven § 192 uanset om plejecentret er kommunalt eller selvejende.

Det er Borgerrepræsentationen, som efter indstilling fra Sundheds- og Omsorgsudvalget kan beslutte, at driften af et eller flere plejecentre skal i udbud. Muligheden for udbud er dog kun til stede for de moderniserede plejecentre eller for kommende nye plejecentre. Pt. er 21 af kommunens plejecentre moderniserede. Heraf er de 13 selvejende plejecentre.

Hvis kommunen vælger at udlicitere plejeopgaven ved udbud af en kontrakt, vil det kunne ske på samme vis, som når kommunen udbyder kontrakter på området for frit valg – dog tilpasset ydelserne på et plejecenter.

Inden igangsættelse af udbud skal der ske et større juridisk forarbejde i form af udarbejdelse af kravspecifikation, valg af tildelingskriterier, evalueringsmodel, tilrettelæggelse af proces og politisk behandling i Sundheds- og Omsorgsudvalget og i Borgerrepræsentationen.

Mulige aktører efter et udbud

I forhold til eksisterende, moderniserede selvejende plejecentre vil det stå Sundheds- og Omsorgsudvalget frit for at indstille til Borgerrepræsentationen at opsige eksisterende driftsoverenskomster og efter en udbudsrunde indgå en kontrakt med den aktør, som vinder udbuddet om drift af det pågældende plejecenter.

Eksisterende selvejende plejecentre kan byde ind og få tildelt en kontrakt, og nye aktører kan også komme på banen.

Eksisterende selvejende plejecentre kan dog ikke byde i deres nuværende form, da de selvejende plejecentre, der har driftsoverenskomst med kommunen, er undtaget fondsloven. Det betyder, at hvis en driftsoverenskomst opsiges i forbindelse med udlicitering, kan den opsagte institution kun byde, hvis den omdannes til en erhvervsdrivende fond eller til en privat virksomhed, fx et ApS eller A/S forudsat, at denne nye enhed kan leve op til kravene i udbudsmaterialet.

Eksempler på erhvervsdrivende fonde er Diakonissestiftelsen og Fonden Mariehjemmene. Derudover er private firmaer, som driver plejecentre, også potentielle budgivere ved et udbud.

Det er forvaltningens forventning, at udbudssporet vil løbe over en længere periode frem mod medio 2019, hvor plejecenterdriften kan overdrages til den valgte aktør. Det skyldes, at der skal udarbejdes omfattende udbudsmateriale, og udbudsreglerne kræver, at en række formelle tidskrav skal være overholdt.

Fordele og ulemper ved udbud
Fordelen ved udbud af plejecenterdrift er, at der kan komme flere aktører på banen, hvilket potentielt sikrer større mangfoldighed. Aktører som har kapacitet til at deltage i et udbud vil typisk have en volumen, hvor de har nogle mål, visioner og værdier for driften. Enten fordi de i forvejen har erfaringer med plejecenterdrift, eller fordi de på anden vis er funderet i en fond eller lignende. Derudover vil der formentlig også i sådanne plejecentres bestyrelser være bestyrelseskompetencer, som kan tilføre nye kvaliteter til plejecentrenes drift.

Ulempen ved udbud er, at det ikke er muligt for udvalget at pege på bestemte aktører med en bestemt profil, når udvælgelsen foregår på markedsvilkår. Mangfoldigheden er således ikke nødvendigvis sikret. Hvis eksempelvis et kommercielt firma vinder udbuddet, vil kvaliteten være den samme, men firmaet vil ikke nødvendigvis skille sig ud med særlige værdier. Kravspecifikationen kan dog i et vist omfang tage højde for dette ved, at der indskrives et krav om særlige værdier.

En anden ulempe ved udbud er, at kontrakten jævnligt skal konkurrenceudsættes i nyt udbud, og at leverandøren dermed eventuelt skifter med risiko for en vis turbulens for beboere og medarbejdere. Forvaltningens vurdering er på baggrund af investeringens størrelse, at der skal være et udbud ca. hvert 4. år.

Efter indgåelse af kontrakt vil der ikke være mulighed for at regulere på forholdene, herunder bl.a. rengøring samt tilførsel af yderligere midler til pleje og omsorg, fordi begge parter er bundet af kontrakten.

Endelig er der problematikken om usikkerhed i forbindelse med konkurs eller misligholdelse af kontrakten. Størst er problemet ved misligholdelse, hvor forvaltningen og udvalget ikke vil have større adgang til regulering af kontrakten, hvis det viser sig, at leverandøren ikke kan leve op til kontrakten, eller at kontrakten ønskes ændret.

2. Aftalesporet

En anden mulig vej er at fastholde den nuværende driftsoverenskomst, men inden for en mindre stram udmøntning, eller ved at lave et tillæg til eller udviklingstillæg til driftsoverenskomsten.

Baggrunden for de nuværende driftsoverenskomster
Driftsoverenskomsterne med de selvejende plejecentre har siden 2011 levet op til kravet om, at driftsoverenskomsten skal indgås indenfor rammerne af in-house-modellen. Efter in-house-modellen skal kommunen bevare en kontrol med det selvejende plejecenter, der svarer til den kontrol, kommunen har med egne plejecentre.

Det er i dag en udbredt opfattelse, at det er driftsoverenskomstens ordlyd, som er årsagen til, at de selvejende plejecentre er underlagt mange kommunale retningslinjer og bestemmelser. Imidlertid er driftsoverenskomstens ordlyd generel og giver plads til, at kommunen kan løsne på mængden af krav til plejecentrene.

I driftsoverenskomsten står der: ”Den selvejende institution skal levere ydelser, der er i overensstemmelse med de til enhver tid gældende love, kommunale politikker, strategier, beslutninger og bestemmelser, bl.a. i forhold til kvalitetskrav, økonomistyring, kapacitetsstyring og udviklingsprojekter.” Det er en helt generel bestemmelse uden specifikt indhold.

Og efterfølgende står der ”Kommunen kan, i overensstemmelse med lovgivning og øvrige regler, beslutte hvordan og i hvilket omfang den selvejende institution skal efterleve de kommunale politikker, beslutninger og bestemmelser.” Det vil altså sige, at kommunen har et råderum. Det betyder, at kommunen har mulighed for, inden for lovgivningens rammer, at ændre på, hvilke og hvor mange krav de selvejende plejecentre stilles overfor, uden at driftsoverenskomsten ændres.

Sundheds- og Omsorgsudvalget kan således vælge at løsne kravene til plejecentrene gennem en anden udmøntning, eller via et tillæg eller udviklingstillæg til driftsoverenskomsten, efter en gennemgang af driftsoverenskomsten, hvilket dog i flere tilfælde vil kræve forelæggelse for Borgerrepræsentationen, blandt andet når der er tale om fravigelse af vedtagne politikker. Det skal dog bemærkes, at det efter in-house-modellen er en samlet vurdering af de kontrolmekanismer, som kommunen har overfor de selvejende plejecentre, der afgør, om driftsoverenskomsten kan vurderes at være omfattet af in-house-modellen. Der er derfor ikke en ubegrænset adgang til at udforme tillæg til driftsoverenskomsten eller løsne udmøntningen samtidigt på alle områder

Der vil ved valg af aftalesporet blive behov for en ganske omfattende kortlægning og vurdering af politiske beslutninger, faglige standarder pålagt af andre myndigheder, interne arbejdsgange i forvaltningen og på tværs af kommunen, herunder i Koncernservice (KS) i Økonomiforvaltningen. Der vil herefter skulle ske individuelle afdækninger, forhandlinger og løbende opfølgning med de enkelte selvejende institutioner.

Det er forvaltningens vurdering, at aftalesporet vil løbe frem mod medio 2018, inden forvaltningen vil kunne vende tilbage til udvalget med en afklaring af, hvad der kan justeres på i driftsoverenskomsten på baggrund af drøftelserne med de selvejende institutioner og de eksterne aktører. Der vil her kunne være tale om forslag til tilpasninger af driftsoverenskomsten, tillæg til driftsoverenskomsten, en udviklingsallonge på baggrund af en gennemgang af driftsoverenskomsten, m.v. Ligeledes vil der i perioden skulle gennemføres høring i Ældrerådet og andre relevante aktører, inden udvalget kan forelægges et oplæg med henblik på videre politisk behandling i Borgerrepræsentationen

Fordele og ulemper ved en ændring af driftsoverenskomstens udmøntning

Fordelene ved en mere lempelig udmøntning af kravene i driftsoverenskomsten eller ved udformning af et tillæg eller udviklingstillæg til driftsoverenskomsten er, at det vil give friere rammer og frigive ressourcer til at gennemføre lokale tiltag og indsatser baseret på egne visioner og ønsker. Det kan ligeledes medføre mere tilfredse bestyrelser, som oplever at have større spillerum og mere indflydelse og ansvar, hvilket også kan lede til flere lokale tiltag og markeringer, som understreger de enkelte plejecentres egenart, og dermed øger mangfoldigheden.

Ulemperne er, at muligheden for politisk styring og indflydelse bliver ændret, så der i højere grad skal styres på mål, mens konkrete politiske ønsker om bestemte tiltag eller bestemte besparelser ikke kan fremsættes. Derudover kan der opstå større variation i, hvilke ydelser og tilbud borgerne får på tværs af plejecentrene, selv om der ikke er grund til at antage, at den basale kvalitet af pleje og omsorg skulle ændre sig.

3. Dialogsporet

Inden for den nuværende driftsoverenskomst og udmøntning, er der også mulighed for at imødekomme medlemsforslagets hensigt gennem en øget dialog og samarbejde med de nuværende parter.

Dialogen mellem forvaltningen og de selvejende plejecentre er fra 2017 blevet intensiveret gennem flere og mere regelmæssige møder fastlagt i et årshjul. Ved det halvårlige møde i november 2016 mellem borgmesteren, forvaltningen, plejecenterledere og bestyrelsesformænd for de selvejende plejecentre, blev deltagerne enige om at styrke samarbejdet fremadrettet, og årshjulet blev besluttet. Forvaltningen planlægger en første status og eventuelt en justering af årshjulets form i efteråret 2017, hvor rapporten fra rundspørgen blandt de selvejende plejecentres bestyrelser også vil blive drøftet på det fælles halvårlige møde i 3. kvartal 2017.

Hensigten med øget samarbejde og dialog er, at bestyrelserne får adgang til mere viden om aktuelle diskussioner og sager i forhold til plejecentrenes drift. Det kan både være sager af faglig, organisatorisk og administrativ karakter. På baggrund af et højere vidensniveau om plejecentrenes rammevilkår og ledelsesbehov kan bestyrelserne bedre handle proaktivt og træffe strategiske beslutninger i det enkelte plejecenters interesse. Samtidig får forvaltningen både på administrativt og politisk niveau større indsigt i bestyrelsernes visioner og arbejde.

Årshjulet og det samarbejde og den dialog, som udspringer af det, vil blive evalueret i efteråret 2018. Evalueringen vil indeholde en vurdering af, om ovenstående mål er nået, eller der skal findes nye samarbejdsformer indenfor den eksisterende udmøntning af driftsoverenskomsten.

Det er forvaltningens vurdering, at dialogsporet vil løbe over cirka et år frem mod efteråret 2018, hvor dialogsporet vil blive evalueret og forelagt udvalget ultimo 2018.

Fordele og ulemper ved dialog og samarbejde

Fordelen ved et øget samarbejde gennem flere møder er, at bestyrelserne gennem en større indsigt i politikernes ønsker og visioner samt de administrative planer på området får et bedre arbejdsgrundlag for at kunne drive plejecentret. Flere møder med de andre bestyrelser kan desuden inspirere til driften af eget plejecenter.

Ulempen ved et øget samarbejde gennem flere møder er, at plejecentrenes bestyrelser kan opfatte samarbejdet som ensidigt og ikke som reel dialog, fordi der ikke lægges op til ændringer i den nuværende udmøntning af driftsoverenskomsten. Bestyrelserne kan således stadig have en opfattelse af, at parterne er meget ulige og at deres indflydelse ikke er reel.

4. Nyopførte og moderniserede plejecentre

Ved opførelse af et nyt plejecenter eller modernisering af et eksisterende plejecenter, vil der være mulighed for, at der politisk tages stilling til, hvordan driften af det nye plejecenter skal tilrettelægges. Herunder om plejecentret skal drives kommunalt, af en selvejende institution eller af en privat aktør efter udbud. Hvis der er tale om modernisering af et eksisterende plejecenter drevet af en selvejende institution, vil den politiske behandling være under forudsætning af, at den selvejende institution ikke skal overtage det moderniserede plejecenter.

Forvaltningen vil inden for dette spor, fremover i sager hvor udvalget aktivt kan tage stilling til hvordan nye plejecentre eller moderniserede plejecentre skal drives, beskrive modeller for tilrettelæggelse og drift af nye og moderniserede plejecentre.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Forvaltningen vil efterfølgende arbejde videre med at undersøge og konkretisere det eller de spor, som udvalget peger på, samt beskrive en mulig plan for et videre forløb, hvorefter sagen igen forelægges udvalget.

Lars Gregersen

/ Helle Schnedler