Temadrøftelse om plejehjemsbyggerier, herunder involvering af Sundheds- og Omsorgsudvalget

Plejehjembyggerier er vigtige og dyre investeringer, som både bestemmer rammerne for et godt ældreliv og er med til at præge byens udvikling. Samtidig er der tale om langvarige planlægnings- horisonter, hvor mange både eksterne parter og forvaltninger er involverede. Der lægges derfor op til en temadrøftelse om plejehjembyggerier med særligt fokus på drøftelse af relevant politisk involvering af udvalget i processerne.

Indstilling

Sundheds- og Omsorgsforvaltningen indstiller til Sundheds- og Omsorgsudvalget,

1. at udvalget drøfter den politiske inddragelse i planlægning og opførelse af kommende plejehjemsbyggerier. 
2. at udvalget godkender forvaltningens forslag til standardproces for kommende plejehjemsbyggerier.

Problemstilling

Plejehjemsbyggerier er vigtige og dyre investeringer, som både bestemmer rammerne for et godt ældreliv og er med til at præge byens udvikling. Samtidig er der tale om langvarige planlægnings- og byggehorisonter med mange både eksterne parter og forvaltninger involverede.

I de kommende år skal der, grundet væksten i antallet af ældre plejekrævende borgere i København, igangsættes en yderligere intensivering af byggeprojekterne på plejehjemsområdet. Der kan derfor være behov for øget politisk fokus på området. 

Sundheds- og Omsorgsudvalget efterspurgte endvidere i forbindelse med forvaltningens forelæggelse af sag om samarbejdsaftale om nyt plejehjem i Sydhavnen den 23. april 2020 en drøftelse om plejehjemsbyggerier, herunder pejlemærker og proces for politisk involvering af udvalget. Desuden udtalte udvalget på mødet den 23. juni 2020 kritik i forhold til forvaltningens inddragelse af udvalget i forbindelse med den konkrete placering af det nye plejehjem på Vejlands Allé. 

Sundheds- og Omsorgsforvaltningen har på denne baggrund udarbejdet forslag til udvalgets nærmere inddragelse i planlægning, placering og opførelse af kommende plejehjemsbyggerier.

Løsning

Plejehjem bygges inden for rammerne af almenboligloven og efter de politisk fastsatte retningslinjer i kommunens ældrepolitik og de 10 principper for nye plejehjem.

Sundheds- og Omsorgsudvalget har hidtil fået forelagt en generel status for plejehjemsbyggerier 1-2 gange årligt, herunder orientering om forventede byggerier/byggegrunde og status for igangværende byggesager. I forhold til de enkelte projekter har Sundheds- og Omsorgsudvalget fået forelagt udkast til helhedsplaner for kommunalt ejede arealer (eksempelvis vedrørende Bystævneparken), samarbejdsaftaler med almene boligselskaber om opførelse af nye plejehjem (eksempelvis vedrørende Ruten og Sundparken) samt alle indstillinger vedrørende Skema A, og dermed godkendt iværksættelse af byggerierne. Udvalget har i forbindelse med større og mere komplekse byggerier desuden fået forelagt blandet andet byggeprogram, og repræsentanter fra udvalget har indgået i dommerkomiteer (eksempelvis vedrørende Hørgården, Sølund, Solgaven Valby og Klostergårdens plejehjem).

Færdiggørelse af Moderniseringplan 2 betyder imidlertid, at der skal bygges ca. 13 plejehjem i perioden 2021 – 2025. Fra 2026 til 2034 forventes det, at der som følge af den demografiske udvikling, skal åbnes yderligere ca. 15-20 plejehjem. I løbet af de kommende 15 år skal der dermed bygges ca. 30 nye plejehjem. I Københavns Kommune bygges og ejes plejehjemsbygninger typisk af et alment boligselskab.

Plejehjembyggerier er relativt komplicerede, tidsmæssigt langstrakte og involverer mange forskellige parter og aktører i og uden for kommunen. Der er således mange processer og parallelle spor, der skal koordineres og afklares i forbindelse med planlægning og byggeri af et nyt plejehjem. Disse forhold strækker sig fra tilvejebringelse af grundareal og eventuelt udarbejdelse af lokalplan, udvendig og indvendig design og disponering af bygningen og helt ned til eksempelvis placering af stikkontakter i boligerne og dimensionering af varmeforsyning og kloaker.

Der er således mulighed for en politisk inddragelse i byggeprojekterne, der strækker sig helt fra fastlæggelse af de overordende rammer og ned til detailprojektering på teknisk niveau.

Det bemærkes endvidere, at processerne i forhold til de enkelte byggerier varierer meget og afhænger blandt andet af, hvordan byggegrunden tilvejebringes og hvor mange planmæssige og tekniske bindinger grundarealet har, proces omkring eventuel helhedsplan og lokalplan og hvorledes det almene boligselskab (bygherre) vælger at gennemføre valg af vinderprojekt, fx via en arkitektkonkurrence m.v.

Med hensyn til den politiske inddragelse vil forvaltningen anbefale en ordning, der finder en balance mellem involvering i byggeriets enkeltelementer og hensynet til den nødvendige enkelhed og smidighed i processerne. Det bemærkes, at vælges der eksempelvis en kraftig udvidelse af den politiske involvering (mange godkendelser undervejs), må det forventes at beslutningsprocesserne kan blive sårbare i forhold til fx fordyrende forsinkelser, og konkret vil der fx kunne opstå behov for skriftlige høringer, såfremt eksempelvis et udvalgsmøde rykkes med kort varsel eller lignende. Endvidere vil inddragelse i den tekniske projektering være særdeles tidskrævende for udvalget. 

Forslag til politisk inddragelse 

Forslag til involvering af Sundheds- og Omsorgsudvalget tager udgangspunkt i nedenstående forhold: 

• Plejehjem bygges som almene boliger med tilhørende servicearealer og følger dermed de faste processer for alment byggeri, herunder at skema A (det økonomiske tilsagn til det enkelte byggeri) er politisk besluttet via en fællesindstilling mellem Teknik- og Miljøforvaltningen og Sundheds- og Omsorgsforvaltningen 
• Som udgangspunkt er de økonomiske rammer ens for alle projekter, idet boligerne etableres som støttet byggeri og dermed skal opføres indenfor det af staten fastsatte maksimumbeløb samt de økonomiske rammer for servicearealer, der er fastsat i moderniseringsplanen.
• Ansvar for lokalplaner ligger i Teknik- og Miljøforvaltningen dog således, at helhedsplaner vedrørende kommunalt ejede arealer er forankret i Økonomiforvaltningen. Sundheds- og Omsorgsforvaltningen inddrages i udarbejdelse af helheds-/lokalplaner, hvor der skal etableres plejehjem. Forslag til lokalplaner forelægges ikke Sundheds- og Omsorgsudvalget men kører udelukkende i regi af Teknik- og Miljøudvalget, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen. Forslag til helhedsplaner behandles typisk i Sundheds- og Omsorgsudvalget som en høringssag fra Økonomiudvalget.

Inden for ovenstående rammer er der i forbindelse med alle plejehjembyggerier som udgangspunkt fire faser som er særligt afgørende for, at der sikres størst mulig sammenhæng mellem de ældrepolitiske ønsker og intentioner fra udvalgets side og de samlede økonomiske og planmæssige rammer. 

Det foreslås, at Sundheds- og Omsorgsudvalget inddrages i de fire faser jævnfør nedenstående skema.

Det bemærkes, at der i forhold til fase 1 – 3 kan være forskel på, hvorledes Sundheds- og Omsorgsudvalget konkret inddrages, idet det afhænger af de specifikke processer omkring eventuel helhedsplan og lokalplan mv.

* samt Teknik- og Miljøudvalget, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen

Uddybning af faserne

1. Valg af grund og placering på grund

Valgfrihed for den enkelte borger er en central vision i Københavns Ældrepolitik – det gælder også, når man skal vælge plejehjem. For mange er det vigtigt, at plejehjemmet ligger tæt på det tidligere hjem. Endvidere kan det omkringliggende miljø have betydning, der kan fx være ønsker til et mere bynært miljø eller mere grønne omgivelser.

Som udgangspunkt tilstræber Sundheds- og Omsorgsforvaltningen at sikre ensartet dækningsgrad af plejeboliger i de enkelte lokalområder. Ligeledes tilstræbes det, at plejehjemmene etableres i forskellige miljøer. Presset på byggegrunde i København betyder dog at Sundheds- og Omsorgsforvaltningen som udgangspunkt etablerer plejehjem på alle tilbudte og egnede grundarealer.

Hvis der til grundarealet knytter sig særlige forhold, forelægges sagen for Sundheds- og Omsorgsudvalget. Det kan eksempelvis være væsentlige støj-, tilgængeligheds- og/eller naboudfordringer mv. der betinger en politisk drøftelse af sagen. Hvis plejehjemmet skal bygges i et byudviklingsområde, hvor flere placeringer er mulige, forelægges sagen også for Sundheds- og Omsorgsudvalget, således at ønsker til den præcise placering af plejehjemmet kan blive drøftet. Det bemærkes, at den endelige fysiske  placering af plejehjemmet som udgangspunkt fastlægges i den specifikke lokalplan der ressortmæssigt ligger i Teknik- og Miljøudvalget. 

Udvalget vil i forbindelse med ovenstående sager blive orienteret om den forventede proces for byggeriet, herunder forhold omkring lokalplan, konkurrenceprogram mv.

I bilag 1 findes eksempler på, hvorledes grunde til plejehjemsbyggeri kan tilvejebringes, og hvad det betyder for udvalgets konkrete involvering.

2. Konkurrenceprogram/ideprogram

Konkurrence/ideprogrammet beskriver de overordnede visioner og krav til det kommende plejehjemsbyggeri, og danner baggrund for arkitekternes tegning af plejehjemmet. 

Programmet baseres på Københavns Kommunes ældrepolitik og de 10 politisk tiltrådte principper for nye plejehjem, og beskriver derudover særlige visioner for og krav til det enkelte plejehjem. Det er således i konkurrence-/ideprogrammet, at der sikres sammenhæng mellem de ældrepolitiske intentioner fra Sundheds- og Omsorgsudvalgets side og de konkrete plan- og bygningsmæssige rammer. Ligeledes er det i konkurrenceprogrammet/ideprogrammet, at det sikres, at plejehjemmets specifikke lokalisering udnyttes bedst muligt, og at der sikres forskellighed mellem plejehjemmene. Det kan fx være krav og ønsker til samlokalisering med daginstitutioner mm., visioner for integration med lokalområdet eller særlige behov og krav i forhold til plejehjemmets målgruppe, fx borgere med demens.

Alle konkurrenceprogrammer/ideprogrammer godkendes fremover i Sundheds- og Omsorgsudvalget.

3: Valg af arkitektforslag/skitseforslag   

Bygherre (typisk et alment boligselskab) vælger ofte at afholde en arkitektkonkurrence ved større ikoniske byggerier med deltagelse af 2-4 arkitektteams. Arkitektkonkurrencen tager udgangspunkt i det ovenfor beskrevne konkurrenceprogram og en eventuel lokalplan for arealet. Et arkitektforslag viser forslag til bygningens konkrete udformning, ydre udtryk, samt indre disponering. Der indgår, udover fagpersoner, typisk to medlemmer fra Sundheds- og Omsorgsudvalget i arkitektkonkurrencens dommerkomite.  

I projekter, hvor grundens størrelse og/eller lokalplanen sætter forholdsvis præcise rammer for plejehjemmets udformning, er der primært mulighed for at arbejde med den indre disponering af plejehjemmet. Bygherre vil i sådanne tilfælde ofte vælge, at der blot tegnes et skitseprojekt, som er et mere overordnet arkitektforslag. Skitseprojektet tager udgangspunkt i det ovenfor beskrevne idéprogram. Vælger bygherre, at der alene skal udarbejdes skitseforslag vil Sundheds- og Omsorgsforvaltningen som udgangspunkt pålægge bygherre, at der udarbejdes 2-3 forskellige skitseforslag som en dommerkomité kan vælge imellem. Der vil som i en egentlig arkitektkonkurrence indgå to medlemmer fra Sundheds- og Omsorgsudvalget i dommerkomiteen. I de tilfælde hvor eksempelvis grundarealet eller bygningen kun giver mulighed for én fysisk disponeringsløsning udarbejdes kun ét skitseprojekt.

Med baggrund i arkitekt-/skitseforslaget får medlemmerne af dommerkomiteen mulighed for at diskutere og vælge bygningens ydre udformning og sammenhæng med omgivelserne. Er der tale om et arkitektforslag, får medlemmerne endvidere mulighed for at drøfte materialevalg, samt forslagets skitser til planløsning og indretning af boliger og fælles- og servicearealer, således at man kan danne sig et billede af rammen om beboernes hverdag, husets drift og personalets kommende arbejdsforhold.                                                        

4. Godkendelse af skema A

Med Skema A godkendelse giver kommunen boligselskabet tilsagn om støtte til at realiser plejeboligerne og de tilhørende servicearealer. I forbindelse med skema A fastsættes antal boliger, gennemsnitlig boligstørrelse samt størrelse og huslejeniveau for servicearealerne. Sundheds- og Omsorgsudvalget vil i forbindelse med godkendelse af Skema A få forelagt vinderprojektet.

Det bemærkes, at den samlede økonomiske byggeramme er oplyst i forbindelse med den politiske godkendelse af Skema A. Den endelige projektering, det vil sige de endelige bygningstegninger, udarbejdes dog først efter, at der er indgået entreprisekontrakt (det vil sige efter at Skema A er godkendt). Erfaringerne viser, at der ofte skal foretages en række besparelser eller omprojekteringer i denne fase. Hvis de nødvendige projektændringer er af en sådan karakter, at byggeprojektet ændres væsentligt, kvantitativt og/eller kvalitativt, forelægges ændringerne til poltisk godkendelse, inden byggeprojektet igangsættes fysisk.   

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Hvis indstillingen godkendes, vil alle plejehjemsbyggerier som udgangspunkt blive forelagt til politisk godkendelse i udvalget minimum 2-3 gange inden byggeriet igangsættes, og der vil indgå politisk repræsentation fra Sundheds- og Omsorgsudvalget i alle dommerkomiteer.

Katja Kayser

  /Lars Matthiesen