Budgetanalyse af plejehjemsområdet

3. Budgetanalyse af plejehjemsområdet

SOU 17/2003 J.nr. 66/2002

Sundhedsforvaltningen indstiller,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tager rapporten "Budgetanalyse af plejehjemsområdet" til efterretning.

Økonomiforvaltningen har i samarbejde med Sundhedsforvaltningen ønsket at få udarbejdet en budgetanalyse af plejehjemsområdet.

Af kommissoriet fremgår at,

"Analysen har som formål at få et validt udtryk for udgifts- og serviceniveau for plejehjemmene i Københavns Kommune, herunder i forhold til andre kommuner. Hertil kommer en forventning om at få afdækket eventuelle effektiviseringsmuligheder på plejehjemmene, uden der sker en unødig belastning af den direkte pleje.

Det er forventningen, at budgetanalysen kan indgå som en del af grundlaget for politikernes prioritering af indsatserne på ældreområdet. For Sundhedsforvaltningen og plejeinstitutionernes vedkommende kan budgetanalysen indgå og benyttes i relation til udgiftssiden i den økonomiske styring og som inspiration til indsatsområder."

Arbejdet i forbindelse med benchmarkanalysen blev startet i 2001 og på daværende tidspunkt var der ikke interesse fra andre store kommuners side for at indgå i et samarbejde om sammenligninger på tværs af kommunerne. Der blev udtrykt et ønske om at afvente Københavns Kommunes egen interne benchmarkanalyse.

Analysen er udelukkende udarbejdet og struktureret på baggrund af økonomiske data. Data vedrørende kvalitetsstandarder og andre kvalitetsparametre indgår således ikke i analysen.

Analysen omfatter 46 plejehjem og er baseret på data fra år 2000. Data er fortrinsvis indhentet via KØR og LBN systemerne (regnskab og løn data) samt oplysninger indhentet fra plejehjemmene.

Resultatet af analysen viser, at der er tale om meget spredte resultater på alle benchmarkindikatorer, herunder store variationer for de enkelte plejehjem på hvert område.

Der kan således ikke peges på et særskilt plejehjem som overordnet set kan betragtes som "best-practice" plejehjem indenfor alle undersøgte områder.

Det kan konstateres, at budgetfordelingsmodellen, som er blevet benyttet frem til 2002, er indviklet og svær at gennemskue.

Denne budgetmodel er blevet erstattet af en ny fra budgetår 2003.

Beregningerne i analysen indikerer et effektiviseringspotentiale i størrelsesorden ca. 28,6 – 35,9 mill. kr. på områder, som i altovervejende grad ikke er direkte brugerrettede. Opgørelserne af effektivitetspotentialet er udelukkende opgjort på baggrund af økonomidata og forholder sig således ikke til serviceniveau og kvalitetsstandarder.

I rapporten understreges det, at der er en vis usikkerhed i beregningerne, idet de tildels bygger på skønsmæssige vurderinger. Desuden kan der være individuelle og kvalitetsmæssige forskelle mellem plejehjemmene, som der ikke er taget højde for i beregningerne.

For de plejehjem, der er med i analysen, er der i årene 2001 og 2002 udmøntet besparelser for 37 mill. kr. For hele plejehjemsområdet er der i samme periode udmøntet besparelser for 43,7 mill. kr.

For budgetåret 2003 er det vedtaget at indhente yderligere besparelser svarende til 20,1 mill. kr. En række af de anbefalinger som nævnes i rapporten er således allerede iværksat i forbindelse med tilvejebringelsen af plejehjemmenes andel af omstillingsbidraget.

Rapporten har bidraget til at give et overblik over institutionernes virke, herunder et bedre informationsgrundlag for den daglige styring. På trods af eventuelt mindre fejl i det omfattende datamateriale og organisationsforskelle er det muligt, at finde pejlemærker og indikatorer i måleresultaterne der kan bidrage til en forbedret og fokuseret økonomistyring og kvalitetsudvikling.

Benchmarking i økonomi- og kvalitetsudviklingssammenhæng handler om at lære af de bedste. Den primære målsætning med analysen er således at identificere problemområder og forbedringspotentialer, herunder udpege områder hvor yderligere og mere detaljerede analyser kunne være formålstjenlige, samt udveksle erfaringer og stimulere til fortsat udvikling af kvalitet og effektivitet.

En sideeffekt af analysen består i at opmærksomheden rettes mod områder, hvorfra det kunne være formålstjenligt at indhente omstillingsbidrag. Heri ligger en forventning om, at analysen kan medvirke til, at det alt andet lige bliver lettere for de decentrale ledelser at opfylde kravet om omstillingsbidrag uden at det i større omfang vil gå udover servicekvaliteten i relation til kerneområder.

Resultatbenchmarkanalyse tager udgangspunkt i økonomiske nøgletal. Der tages således ikke hensyn til kvalitetsmæssige såvel som særlige organisatoriske forhold og omstændigheder, som kan påvirke mulighederne for effektiviseringer. Hertil kommer, at dele af konklusionerne til en vis grad må bygge på skønsmæssige vurderinger, analysetypen og datamaterialets detaljeringsgrad taget i betragtning.

Der sammenlignes på en række indikatorer, fordelt på områderne ejendomsdrift, administration, pleje, rengøring/vask og køkkenområdet.

For visse af de undersøgte indikatorer, har det vist sig af tekniske årsager ikke at være muligt at indhente valide data. Disse indikatorer indgår ikke i den samlede opgørelse af effektiviseringspotentialet.

Det understreges i rapporten, at det er muligt at sammenligne ressourceforbruget blandt plejehjemmene på et validt grundlag, idet de grundlæggende har den samme opgavevaretagelse i form af pleje og omsorg.

Endvidere understreges det, at målsætningen med en resultatbenchmarkanalyse ikke er at udføre helt præcise målinger, men snarere at fokusere på tendenser, dvs. store, betydende forskelle i præstationer. På trods af evt. mindre fejl og organisationsforskelle er det således muligt at finde pejlemærker og indikatorer i måleresultaterne.

Herudover bemærkes det, at benchmarking må opfattes som en fortløbende proces, hvor analyser kan komme til at fungere som en katalysator for udvikling og etablering af et bedre datagrundlag, således at mulighederne for resultat og effekt målinger øges fremover.

Sammenligningsgrundlaget betegnes i denne analyse som "best practice" . Denne fastlægges udelukkende på målinger af økonomisk effektivitet på de institutio ner, som indgår i analysen. Det er således institutionernes faktiske præstationer som sammenlignes indbyrdes i forhold til hinanden.

"Best practice" defineres i analysen som gennemsnittet af de 50% økonomisk bedste.

Det skal bemærkes, at en resultatbenchmarking kun giver et overblik over institutionernes virke og pejlemærker for en fremtidig fokusering.

Resultatet af analysen viser, at der er tale om meget spredte resultater på alle benchmarkindikatorer, herunder store variationer for de enkelte plejehjem på hvert område.

Der kan således ikke peges på et særskilt plejehjem som overordnet set kan betragtes som "best practice" plejehjem indenfor alle undersøgte områder.

Grundlæggende set rummer plejehjemmene i Københavns Kommune i dag en række aktiviteter og funktioner som i budget- og regnskabssammenhæng er samlet i en stor kasse, hvilket gør det svært at angive en nøjagtig og præcis omkostningsberegning for hver aktivitet.

Det kan konstateres, at budgetfordelingsmodellen, som er blevet benyttet frem til 2002, er indviklet og svær at gennemskue. Budgetmodellen er blevet erstattet af en ny fra budgetår 2003.

Størrelsen af effektiviseringspotentialer afhænger af hvordan "best practice" fastsættes. I denne analyse har projektgruppen valgt at fastsætte "best practice" som gennemsnittet af de 50% økonomisk bedste plejehjem

(1) De opgjorte effektivitetspotentialer forholder sig ikke til serviceniveau og kvalitetsstandarder.

Redegørelser vedr. serviceniveau og kvalitetsstandarder forventes forelagt SOU på et senere tidspunkt.

Beregningerne i analysen indikerer, at der eksisterer et effektiviseringspotentiale i størrelsesorden ca. 28,6 – 35,9 mill. kr. på områder, som i altovervejende grad ikke er direkte brugerrettede.

I rapporten understreges det, at der er en vis usikkerhed i beregningerne, idet de tildels bygger på skønsmæssige vurderinger. Desuden kan der være individuelle og kvalitetsmæssige forskelle mellem plejehjemmene, som der ikke er taget højde for i beregningerne.

Herudover skal det understreges, at realiseringen af en række effektiviserings-potentialer forudsætter investeringer f.eks. i relation til køkkenområdet, isoleringsforbedringer og efteruddannelse af medarbejdere.

Endvidere er der i beregningerne ikke taget højde for problematikker vedrørende de selvejende institutioners status. F.eks. forudsætter effektiviseringsberegningerne vedr. indkøbsaftaler, at der kan indgås bindende aftaler for alle plejehjem.

For hele plejehjemsområdet er der i årene 2001 og 2002 udmøntet besparelser for 43,7 mill. kr. Dette beløb overstiger i betydeligt omfang det skitserede effektiviseringspotientiale.

Hertil kommer at der for budgetåret 2003 er vedtaget at indhente yderligere besparelser svarende til 20,1 mill. kr. En række af de anbefalinger som nævnes i denne rapport er iværksat i forbindelse med tilvejebringelsen af plejehjemmenes andel af omstillingsbidraget. De samlede omstillingsbidrag for 2001-2003 udmøntet for plejehjemmene, overstiger således det effektivitetspotentiale som opgøres i denne analyse.

Størrelsen af effektiviseringspotentialet kan afhænge af hvorledes "best practice" fastsættes. I denne analyse er "best practice" fastsat som gennemsnittet af de 50% økonomisk billigste plejehjem. Såfremt "best practice" blev fastsat til gennemsnittet af de 45% økonomisk billigste plejehjem, ville effektiviseringspotentialet øges med ca. 2 mill. kr.

Effektivitetspotentialet opgøres på baggrund af en række konkrete anbefalinger. Disse omfatter:

• Implementering af en række forskellige indkøbsaftaler og udbud
• Generelle effektiviseringer på administrationsområdet
• Generelle effektiviseringer på rengøringsområdet
• Generelle effektiviseringer på køkkenområdet
• Tilmelding til central telefonordning
• Nedsættelse af el og fjernvarmeforbrug (energibesparende tiltag)

Sundhedsforvaltningen har gennemført eller taget initiativ til at gennemføre, en række af de konkrete anbefalinger som rapporten peger på. De drejer sig anbefalinger på indkøbsområdet og vedrørende udbud.

Endvidere forventes der på køkkenområdet, at være bindende indkøbsaftaler p&a ring; alle hovedområder for råvarer i løbet af marts/april 2003, herudover arbejdes der i Sundhedsforvaltningen for tiden med en samlet udviklingsplan på kostområdet.

I relation til rengørings- og administrationsområdet, har indførelsen af en ny budgetfordelingsmodel for 2003, medført at begge områder er blevet beskåret. Rengørings- og administrationsområdet har således bidraget til det samlede plejehjemsområdes bidrag til omstillingspuljen i 2003.

I budgetanalysen peges der på en række anbefalinger vedrørende systemmæssige tiltag, der kan forbedre mulighederne for økonomistyring og kvalitetsudvikling.

Anbefalingerne drejer sig om muligheder for tids- og forbrugsregistrere medarbejdere på baggrund af faktiske arbejdsfunktioner og herunder forbedre de fremtidige muligheder for fokusering på plejetyngde og kvalitetsstandarder.

Herudover peges der på mulighederne for opsplitning af plejehjemmene i sammen-hængende områder i budget- og regnskabssammenhæng, udarbejdelsen af ny mere enkel og gennemskuelig budgetfordelingsmodel, samt ændring og tilpasning af standardkontoplanen for plejehjemmene og etablering af et obligatorisk og systematisk efteruddannelsesprogram vedrørende kontoplan og økonomistyring for medarbejdere på plejehjem.

Udover de nævnte anbefalinger peges der på en række områder, hvor det kunne overvejes at iværksætte yderligere analyser. Det foreliggende datagrundlag vurderes ikke at være tilstrækkeligt i forhold til mulighederne for vurdering og stillingtagen i relation til disse områder.

-

-

Budgetananlysen har været fremsendt til høring hos alle plejehjem. 8 plejehjem har fremsendt bemærkninger, og der er kommet et høringssvar fra den samlede forstanderkreds. Der er også modtaget et foreløbigt høringssvar fra en bestyrelse fra et selvejende plejehjem.

Forstanderkredsen og bestyrelse udtrykker generelt tilfredshed med at der foretages en benchmarkananlyse. Det findes vigtigt og brugbart at der kan foretages sammenligninger.

Alle udtrykker dog samtidig en stor bekymring vedrørende analysens datavaliditet og de faktiske muligheder for at foretage en sammenligning mellem strukturelt set meget forskellige plejehjem.

I høringssvaret fra bestyrelsen fra den selvejende institution peges der endvidere på, at der er en række overvejelser som der ikke er taget højde for i analysen. Det nævnes således blandt andet, at det kan være svært at udjævne for forskelle mellem plejehjemmene, manglende inddragelse i overvejelser vedrørende centralisering/ decentralisering og eventuelle ændringers indflydelse på institutionernes personale.

Forstanderkredsen påpeger nødvendigheden af at KØR bliver udbygget yderligere, således at konteringer kan blive ensartet. Forstanderkredsen finder det vil være en godt udgangspunkt for fremtidige benchmarkanalyser.

Sundhedsforvaltningen har korrigeret for påpegede fejl i datamaterialet og høringen giver ikke anledning til yderligere bemærkninger.

Rapporten: Budgetanalyse af plejehjemsområdet

Bo Andersen / Lau Svendsen-Tune