Koncept for lovpligtige tilsyn på plejehjem, visiterede dagtilbud og kommunale og private leverandører af personlig og praktisk hjælp

5. Koncept for lovpligtige tilsyn på plejehjem, visiterede dagtilbud og kommunale og private leverandører af personlig og praktisk hjælp

SOU 388/2003 J.nr. 45/1999

Sundhedsforvaltningen indstiller, at Sundheds- og Omsorgsudvalget overfor Borgerrepræsentationen anbefaler

at tilsyn med

• plejehjem
• visiterede dagtilbud
• kommunale og private leverandører af personlig og praktisk hjælp

fremover gennemføres i henhold til den beskrevne metode, og

at tilsynsopgaven udføres af en central Tilsynsenhed i samarbejde med de lokale Pensions- og Omsorgskontorer.

Sundhedsforvaltningen indstiller,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender, at temaet i de anmeldte tilsyn på plejehjem i år 2004 er "måltidet".

Den 20. maj 2003 etablerede Sundhedsforvaltningen en særlig Tilsynsenhed til at varetage gennemførelse af tilsyn på plejehjem i henhold til Lov om Social Service § 75 h. For at kvalificere metodeudviklingen blev det besluttet i Borgerrepræsentationen at benytte to private firmaer til at afvikle tilsyn på 16 af kommunens i alt 61 plejehjem. Ved udgangen af december 2003 vil alle lovpligtige tilsyn være gennemført. Sundhedsforvaltningen udarbejder den årlige redegørelse om tilsynene i 2003 og opfølgningen på disse forelægges for Sundheds- og Omsorgsudvalget og Borgerrepræsentationen i foråret 2004.

Sundhedsforvaltningens erfaring med tilsyn i 2003 danner udgangspunkt for koncept for tilsyn og for organisatorisk placering fremover.

På den baggrund foreslås det, at samtlige tilsynsopgaver, det vil sige tilsyn på plejehjem og tilsyn med visiterede dagtilbud, samt kommunale og private leverandører af personlig og praktisk hjælp, fremover foretages af en central Tilsynsenhed i et samarbejde med de lokale Pensions- og Omsorgskontorer.

Indhold og metode i tilsyn ligger tæt op af og bygger på det indhold og de metoder, der er anvendt i 2003. Indholdet i anmeldte tilsyn suppleres med et tema, som årligt vedtages af Sundheds- og Omsorgsudvalget. I 2004 foreslås temaet at være "måltidet".

Formålet med det uanmeldte tilsyn er at kontrollere kvaliteten af ydelser, samt beboernes oplevelse af kvalitet, medinddragelse og fleksibilitet. Formålet med anmeldte tilsyn er at afdække organisatoriske styrker og svagheder i et udviklingsperspektiv.

Tilsynsrapporter sendes i høring i bruger-/pårørenderåd, på institutionen, og i det lokale ældreråd, og offentliggøres på Københavns Kommunes hjemmeside, for plejehjemmenes vedkommende på hjemmesiden for København Kommunes boligkatalog.

Tilsyn med kommunale og private leverandører af personlig og praktisk hjælp vil ske i form af stikprøvekontrol. Stikprøvekontrollen vil have fokus på brugerens oplevelse af kvalitet, samt afdækning af kvaliteten med den leverede ydelse sammenholdt med kvalitetsstandarderne på området.

Tilsynsopgaven organiseres i en central Tilsynsenhed med direkte reference til Direktionen i Sundhedsforvaltningen. I forhold til de uanmeldte tilsyn, samt tilsyn i hjemmeplejen, samarbejdes med de lokale Pensions- og Omsorgskontorer.

I år 2003 har det været et vigtigt element i tilsynsarbejdet at få oparbejdet en viden og konkrete erfaringer om tilsyn og metoder til tilsyn. Opgaven har været udført af en særlig Tilsynsenhed, etableret i forvaltningen den 20. maj 2003, og af to private firmaer, som har varetaget tilsyn på 16 af i alt 61 plejehjem. Ved udgangen af december 2003 vil alle lovpligtige tilsyn være gennemført, hvorefter Tilsynsenheden udarbejder den årlige redegørelse om tilsyn, som forelægges til politisk behandling. Embedslægeinstitutionens samlede tilsynsredegørelse forventes at foreligge marts 2004, hvorfor den samlede kommunale redegørelse forventes forelagt Sundheds- og Omsorgsudvalget den 15. april 2004 og efterfølgende for Borgerrepræsentationen.

Tilsynsenhedens erfaringer fra tilsyn i 2003 danner udgangspunkt for konceptet for tilsyn og for den organisatoriske opbygning og placering fremover.

Socialministeriets skrivelse nr. 11941 af 29. maj 2001 orienterer om, at de kommunale tilsyn indføres med henblik på at kontrollere serviceindsatsen overfor beboerne indenfor plejehjemsområdet, og at opgaverne på ældreområdet løses i overensstemmelse med Lov om Social Service § 75 h (se bilag 1), det kommunale serviceniveau og den konkrete afgørelse, der er truffet for den enkelte modtager.

Fokus i uanmeldt og anmeldt tilsyn er forskelligt, hvorfor der sondres mellem formål med det uanmeldte og det anmeldte tilsyn.

Formålet med det uanmeldte tilsyn er:

• at kontrollere kvaliteten i tilrettelæggelse og udførelse af pleje og omsorg på udvalgte områder, og kontrollere om der er overensstemmelse med lovgivning, kvalitetsstandarder og Sundhedsforvaltningens retningslinier,

• at belyse den faktisk oplevede kvalitet af pleje og omsorg,
• at belyse beboernes oplevelse af medinddragelse og fleksibilitet.

Pleje og omsorg skal forstås bredt og dækker områder som hygiejne, ernæring, aktivitet, medinddragelse, trivsel og tryghed. Ifølge Sundhedsforvaltningens vedtagne ældrepolitik skal pleje og omsorg være individuelt tilpasset den enkelte borger, hvorfor det er relevant at belyse borgerens faktisk oplevede kvalitet.

Formålet med det anmeldte tilsyn er:

• at institutionens organisatoriske styrker og svagheder afdækkes i et udviklingsperspektiv.

Formålene med de to typer tilsyn dækker kvalitetskomponenterne:

• faglig kvalitet
• brugeroplevet kvalitet
• organisatorisk kvalitet

Ved at sikre at alle tre komponenter indgår i tilsynene, etableres et godt grundlag for, at tilsynene opfylder det lovgivningsmæssige krav om kontrol, samtidig med at de positivt bidrager til udvikling på den enkelte institution.

Derudover er der i formålene tilstræbt et sammenfald med to af målsætningerne i Sundhedsforvaltningens ældrepolitik (det med kursiv angivne er citater fra ældrepolitikken):

• at undersøge den faktisk oplevede kvalitet kan være med til at styrke muligheden for at respektere borgernes forskellige livsformer, og at de skal støttes i at vælge og leve efter den livsform, de foretrækker
• at afdække organisatoriske styrker og svagheder i et udviklingsperspektiv kan være med til at understrege kommunens ansvar for, at medarbejderne løbende får mulighed for at udvikle sig fagligt, som et led i deres arbejde.

Indhold i tilsyn

På det anmeldte tilsyn tages udgangspunkt i en selvevaluering ved hjælp af et spørgeskema, som plejehjemmet udfylder inden tilsynet. På tilsynet tages afsæt i særlige problemfelter, som identificeres ud fra besvarelsen af spørgeskemaet. Der er fokus på organisation og ledelse, medarbejdertrivsel og beboer-/pårørenderåds generelle opfattelse af plejehjemmet.

Derudover suppleres indholdet i de anmeldte tilsyn med ét årligt tema. Hensigten med et tema er, at understøtte udviklingen inden for et givent område og derigennem medvirke til at fremme implementering af en given politik. Eksempler på temaer kan være:

• Træning
• Aktivitet
• "Måltidet"
• Beboerinddragelse
• Medarbejderindflydelse/kompetenceudvikling
• Arbejdstilrettelæggelse
• Demens

Det årlige tema besluttes af Sundheds- og Omsorgsudvalget.

Sundhedsforvaltningen foreslår, at temaet i 2004 er "Måltidet". Måltidet skal forstås bredt og indeholder såvel selve ernæringen som de omsorgsmæssige, sociale og aktivitetsmæssige aspekter af betydning for en ernæringsmæssig indsats.

Metode i tilsyn

Metodeudvikling af tilsynet sker indenfor rammerne af Sundhedsforvaltningens øvrige anvendte koncepter og redskaber, herunder Balance Scorecard og Kontraktledelse.

Generelt gælder, at et tilsyn repræsenterer et øjebliksbillede. Tilsynet foretages en tilfældig valgt dag og i forhold til uanmeldte tilsyn er informanterne (beboerne og personale) ikke adviseret på forhånd og repræsenterer et tilfældigt udvalg, hvis udsagn ikke kan generaliseres. En åben kvalitativ tilgang sikrer til gengæld dybde og mangfoldighed. Det giver mulighed for at lade beboerne sætte dagsordenen og prioritere, hvilke aspekter af livet som den enkelte plejehjemsbeboer finder væsentlige.

Beboere på plejehjem er ofte svækkede. Det fordrer særlige overvejelser i forhold til, hvordan der etableres kontakt mellem den enkelte beboer og tilsynet, og hvordan en åben samtale gennemføres.

Ved uanmeldte tilsyn er den metodiske tilgang:

• studie/observation af dokumentationsmateriale (pleje-handleplaner og medicin) og plejehjemmets fysiske rammer, og
• åben samtale med et udvalgt antal beboere og deres kontaktpersoner.

Studie af dokumentationsmateriale har fokus på, om plejehjemmet lever op til lovgivning og kommunens kvalitetsstandarder for den plejemæssige indsats (Kvalitetsstandarder for plejehjem forelægges Sundheds- og Omsorgsudvalget januar 2004).

Åben samtale med beboere har fokus på, hvordan beboerne oplever kvaliteten af pleje/omsorgen. Åben samtale med kontaktpersoner har fokus på, hvordan medarbejderne orienteres om og samarbejder med beboerne.

Ved anmeldte tilsyn er den metodiske tilgang:

• åben samtale med brugerråd eller bruger-/pårørenderåd
• åben samtale med en udvalgt gruppe af medarbejdere
• selvevaluering af plejehjemmet ved hjælp af spørgeskema og afsluttende dialogmøde mellem tilsynet og ledelsen. For de selvejende institutioners vedkommende forventes bestyrelsen inddraget. Dialogen tager udgangspunkt i plejehjemmets selvevaluering.

Tilsyn med visiterede dagtilbud samt kommunale og private leverandører af personlig og praktisk hjælp

Lov om Social Service § 75 h (se bilag 1) fastlægger, at kommunalbestyrelsen har pligt til at føre tilsyn med, at de kommunale opgaver efter §§ 71 og 73 a løses i overensstemmelse med de afgørelser, kommunen har truffet efter disse bestemmelser og i henhold til kommunalbestyrelsens vedtagne kvalitetsstandarder.

Tilsynsopgaven skal således også omfatte daghjem, dagcentre og træningscentre i takt med, at Bestiller-Udfører-Modtager modellen implementeres på disse områder, samt kommunale og private leverandører af personlig og praktisk hjælp. Tilsyn for visitere de dagtilbud indarbejdes i den beskrevne metode for tilsyn med plejehjem.

Lovgivningen skitserer krav til tilsyn på plejehjemmene, men stiller ingen formkrav til det tilsyn, der skal foretages i hjemmeplejen.

I forbindelse med indførelsen af frit valg på ældreområdet har Sundheds- og Omsorgsudvalget besluttet en lang række værktøjer, bl.a. via leverandørkravene om egenkontrol og dokumentation af leverance, til at følge op på kvalitet, levering af ydelsen og informationsstrømme mellem bestiller og leverandører. Disse værktøjer er indgået som grundlag for anmodning om godkendelse og udbudsforretningerne. Der er dermed et højt informationsniveau mellem leverandør og bestiller, som ikke skal duplikeres af et tilsyn.

Derudover sker der via den årlige revisitation fra Pensions- og Omsorgskontorerne en løbende kontrol af ydelse og leveringen heraf. Med disse givne informationsstrømme foreslår Sundhedsforvaltningen, at kontrollen/tilsynet i hjemmeplejen fokuserer på oplevelsen af kvalitet og en egentlig faglig kontrol: lever ydelsen op til det forventede faglige niveau for leveringen af ydelserne.

Bestillerstaben har afprøvet en metode med stikprøvekontrol hos leverandører, der leverer praktisk og personlig hjælp. Stikprøvekontrollens fokus har været brugerens oplevelse af kvalitet, samt afdækning af kvaliteten af den leverede ydelse sammenholdt med kvalitetsstandarderne på området.

Opfølgning på tilsyn

Lov om Social Service § 75 h stk. 3 (se bilag 1) fastlægger, at der efter hvert tilsynsbesøg udarbejdes en tilsynsrapport til brug for opfølgning på tilsynsbesøget. Tilsynsrapporterne skal offentliggøres og sendes til høring i bruger-/pårørenderådet, samt i det kommunale ældreråd. Mindst én gang årligt skal der udarbejdes og offentliggøres en samlet redegørelse om tilsynet. Redegørelsen udarbejdes på baggrund af de kommunale tilsyn og Embedslægeinstitutionens tilsyn.

Tilsynsrapporterne udarbejdes af Tilsynsenheden. Udkast til rapport sendes til intern høring på plejehjemmet for at give plejehjemmet mulighed for at kommentere eventuelle faktuelle fejl. Herefter udarbejdes den endelige tilsynsrapport, som offentliggøres ved at blive sendt i høring på plejehjemmet, i plejehjemmets bruger-/pårørenderåd og i det kommunale ældreråd. For at sikre stor grad af åbenhed om tilsynene, offentliggøres tilsynsrapporterne samt eventuelle høringssvar på Københavns kommunes hjemmeside på det enkelte plejehjems side i boligkataloget, således som det blev vedtaget i Sundheds- og Omsorgsudvalget 15. maj 2003. En gang årligt udarbejder Sundhedsforvaltningen en samlet redegørelse, som forelægges Sundheds- og Omsorgsudvalget og Borgerrepræsentationen.

En lignende procedure vil blive udviklet i forbindelse med tilsyn med visiterede dagtilbud og i kommunale og private leverandører af personlig og praktisk hjælp.

På baggrund af tilsynsrapporterne udarbejder den enkelte udførerenhed i samarbejde med det lokale Ældrekontor handlingsplaner. Ældrekontoret er ansvarlig for, at der følges op på handlingsplaner. Der udvikles en særlig procedure til opfølgning i forhold til private leverandører med afsæt i de indgåede kontrakter.

Organisatorisk placering af tilsyn

Lov om Social Service § 75 h stk.2 (bilag 1) foreskriver, at tilsyn med plejehjem placeres i den myndighedsudøvende del af organisationen. Dermed kan opgaven i Københavns Kommune forankres i Tilsynsenheden, de lokale Pensions- og Omsorgskontorer eller i en samarbejdsmodel mellem de to. Alternativt kan opgaven udbydes til private firmaer.

Det betyder, at følgende fire scenarier kan opstilles for den fremtidige organisering:

1. En central Tilsynsenhed som kan være en udbygning af den nuværende Tilsynsenhed. Afhængig af tilsynenes omfang i 2004 kan den rumme fra 4-5 årsværk, der beskæftiges fuldt ud med tilsyn.
2. Lokale Pensions- og Omsorgskontorer. Hvert lokalområde fører tilsyn med egne plejehjem. Det kræver minimum 2 personer fra hvert lokalområde til en delvis beskæftigelse.
3. En samarbejdsmodel mellem en central Tilsynsenhed og lokale Pensions- og Omsorgskontorer, som sammen aflægger tilsyn.
4. Tilsynsopgaven udbydes til private leverandører.

I forhold til model nummer 4 vurderer Sundhedsforvaltningen at ulemperne; manglende kompetenceudvikling i forvaltningen, manglende kendskab til Københavns Kommune og økonomi overstiger eventuelle fordele.

Sundhedsforvaltningen anbefaler model nummer 3, samarbejdsmodellen mellem en central Tilsynsenhed og lokale Pensions- og Omsorgskontorer, idet modellen vil give:

• Ensartethed i tilsyn i hele kommunen.
• Ensartethed i vurdering af serviceniveauet som helhed.
• Metodeudvikling.
• Kompetenceudvikling såvel centralt som lokalt.
• Optimal mulighed for, at tværgående tendenser (positive som negative) kan opfanges.
• Den centrale enhed medvirker til uvildighed i forhold til det lokale Pensions- og Omsorgskontor, der konkret visiterer til ydelsen hos borgeren.
• Størst muligt udbytte af de erfaringer, som den allerede etablerede organisatoriske enhed - Tilsynsenheden – har indhøstet i 2003.

• Stor erfaringsoverdragelse og kendskab til kommunens plejehjem.

• Det økonomisk mest fordelagtige ud fra en samlet vurdering.

De uanmeldte tilsyn foretages i et samarbejde mellem Tilsynsenheden og lokale Pensions- og Omsorgskontorer, og de anmeldte tilsyn foretages alene af Tilsynsenheden.

Tilsynsenheden vil referere direkte til det direktionsmedlem i Sundhedsforvaltningen, der har ansvaret for myndighedsudøvelsen.

Indstillingen har ingen miljømæssige konsekvenser.

Tilsyn involverer udførerenhederne, Ældrekontorerne, Pensions- og Omsorgskontorerne og Tilsynsenheden.

Ressourceforbruget afhænger af den fremtidige organisering og tilrettelæggelse af opgaven. Udgifterne til den foreslåede model, Central Tilsynsenhed i samarbejde med Pensions- og Omsorgskontorer, anslås til 2,3 mio. kr. i 2004.

Sundheds- og Omsorgsudvalget er DUT-kompenseret med 1,2 mio. vedrørende plejehjemstilsynet og med et rammebeløb til administration vedrørende frit valg i hjemmeplejen. Såfremt tilsynsopgaven skal løftes, som foreslået i denne indstilling, vil Sundhedsforvaltningen over for Økonomiforvaltningen anmode om at få genoptaget DUT-sagen.

Udgifterne til tilsyn i hjemmeplejen – stikprøvekontrollen – anslås at være 0,5 mio. kr.

Sundhedsforvaltningen peger på, at der er stor usikkerhed forbundet med det estimerede ressourceforbrug i forhold til tilsyn i hjemmeplejen. Ressourceforbruget er afhængigt af erfaringer fra den igangværende metodeudvikling, antallet af private leverandører, samt omfanget af borgere, der vælger private leverandører.

Indstillingen er sendt i høring med frist den 16. januar 2004, således at ældrerådenes høringssvar kan foreligge inden behandling i Borgerrepræsentationen.

Bilag 1: Lov om Social Service § 75 h.

Ib Haurum

/Lau Svendsen-Tune