Analyse af sundhedshuse og træningscentre og ny retning for området

Indstilling

Sundheds- og Omsorgsforvaltningen indstiller til Sundheds- og Omsorgsudvalget:

1. at tage Implements analyse af sundhedshuse og træningscentre til efterretning (bilag 1)

2. at godkende, at genoptræning fortsat tilbydes på lokale enheder, men at organiseringen og ledelsesstrukturen ændres (bilag 2 og 3)

3. at godkende rammer for det videre arbejde med ny organisering af den patientrettet forebyggelse, mental sundhed og beskæftigelsesområdet med henblik på en senere beslutning i udvalget (bilag 2 og 3)

Problemstilling

Københavns Kommunes nuværende sundhedshuse blev etableret i 2016. Her blev de tidligere træningsenheder og forebyggelsescentre lagt sammen til fem sundhedshuse under én samlet ledelse i hvert hus. Træningscenter på hjerneskadeområdet blev etableret i forbindelse med kommunalreformen og forblev uændret, hvilke også gjorde sig gældende for træningscenteret på rehabiliteringscenter Bispebjerg/ Nørrebro, som har været træningscenter for ældre borgere igennem en længere årrække. Samlingen af opgaverne skulle give mulighed for et mere ensartet serviceniveau, øget specialisering og øge kapaciteten samt styrke og understøtte en mere helhedsorienteret tilgang til borgerne.

På baggrund af den generelle udvikling i det nære sundhedsvæsen har forvaltningen fået foretaget en analyse af området, som desværre viser negative resultater i forhold til produktivitet, kapacitetsstyring og ensartet serviceniveau på tværs af alle lokalområder.

Analysen forelægges her udvalget til orientering med henblik på organisatorisk omlægning af genoptræningsområdet. Forvaltningen har endvidere foreslået en effektivisering på ledelse og administration samt forebyggende indsatser for genoptræningsborgere i sundhedshusene på 7,5 mio. kr. i forbindelse med B2020.

Forvaltningen opstiller desuden et forslag til rammerne for det videre arbejde med patientrettet forebyggelse (KOL- og hjerterehabilitering), mental sundhed og beskæftigelsesområdet med henblik på en senere beslutning i udvalget.

Løsning

Baggrund
De fem sundhedshuse er fordelt på fem lokalområder. Sundhedshusenes opgaver er at tilbyde genoptræning til borgere med en genoptræningsplan, borgere henvist fra praktiserende læger med rygproblemer, og slidgigtssmerter i knæ og hofte, borgere som kommer i et udrednings- og rehabiliteringsforløb eller er henvist efter serviceloven.

For borgere, der modtaget genoptræning, tilbydes endvidere forebyggende indsatser som fx rygestop og forebyggende samtaler om alkohol. Dertil kommer 'patientrettet forebyggelse' til borgere med KOL eller hjertekarsygdom. Herudover tilbyder to af husene bydækkende stress- og beskæftigelsesindsatser.

Genoptræningen varetages desuden i træningscenter Bispebjerg-Nørrebro og hos Center for Hjerneskade og Rehabilitering. Københavnerne kan derudover modtage indsatser i kommunens specialiserede bydækkende enheder som Center for Kræft og Sundhed, Center for Diabetes, Center for Børn og Unges Sundhed og Center for Demens.

Analyse af sundhedshuse og træningscentre
Udviklingen i det nære sundhedsvæsen betyder:

• at der er indført en ventetidsgaranti på genoptræningsområdet

• at flere opgaver flyttes fra hospitaler til kommunerne

• at den demografiske udvikling medfører flere ældre borgere

• at der er en stigning i antallet af borgere med kroniske sygdomme

Derfor har Sundheds- og Omsorgsforvaltningen (SUF) bedt Implement Consulting Group om at gennemføre en analyse af Københavns Kommunes sundhedshuse og træningscentre.

Analysens formål var at undersøge sundhedshuse og træningscentres robusthed i forhold til overholdelse af ventetidsgarantien på genoptræningsområdet,serviceniveauet på tværs af byen samt den samlede kapacitets- og ressourceanvendelse. Formålet var også at undersøge, hvordan der kan opretholdes en høj faglig kvalitet og udvikling i den patientrettede forebyggelse for borgere med lungesygdomme (KOL) og hjertesygdomme.

Hovedpointer fra analysen

Implements analyse blev igangsat i oktober 2018 og blev færdig i februar 2019. Implement har involveret både ledere og medarbejdere i sundhedshusene og træningscentrene i form af både kvalitative interviews og kvantitative analyser.

Overordnet viser analysen, at Sundhedshusene har negative resultater på tre afgørende parametre:

Kapacitets- og ressourceanvendelse i enhederne sker på en måde, der gør, at der er en relativ lav og til tider ineffektiv ressourceanvendelse pr. årsværk. Andelen af administrative årsværk varierer mellem 3-19% på genoptræningsområdet. De huse, der har den største andel af administrative medarbejder, har også den dyreste samlede pris pr. leverede borgerrettet time og oplever samtidige også det største kapacitetspres.

Der ses betydelig kulturelle og ledelsesmæssige forskelle mellem sundhedshusene herunder en lav grad af systematisk og struktureret tilgang til anvendelse af data om effekt til styring og udvikling. Der er generelt stærkest tiltro til, at egne processer og praksis er bedst, og der bruges derfor lokal tid på at finde egne løsninger frem for at lade sig inspirere af andres ideer. En styring med henblik på udnyttelse af den samlede kapacitet er derfor også vanskelig og reelt fraværende. Det medvirker til at skabe en uensartet kvalitetsudvikling og implementeringskraft og et uensartet serviceniveau og tværfagligt samarbejde omkring borgerne.

Endvidere er der ikke tilstrækkelig fleksibilitet og differentiering i tilbuddene, og en betydelig andel af borgerne tager ikke imod genoptræningstilbuddene og/eller har mange afbud i genoptræningsforløbene. Det betyder, at der er borgere, som ikke opnår den nødvendige effekt af forløbene.

Forvaltningens vurdering af de forelagte resultater

Det er forvaltningens vurdering, at analysen kalder på en gennemgribende omlægning af sundhedshusenes og træningscentrenes organisering, ledelseskraft, økonomi og kultur.

Forvaltningen har løbende fulgt udviklingen på området. På genoptræningsområdet har forvaltningen løbende initieret indsatser og udviklet retningsgivende dokumenter med henblik på at sikre ensartethed på tværs af enheder. Desuden har forvaltningen løbende fulgt overholdelse af ventetidsgarantierne for genoptræning og borgertilfredshedsundersøgelse, hvor borgerne generelt udtrykker tilfredshed. Endvidere har effektmåling på de borgere, som gennemfører et forløb været overvejende positive, og der har i den forbindelse ikke været indikationer, der har givet anledning til bekymring på linje med dem, som forvaltningen nu kan konstatere på baggrund af analysen.

I forhold til de forebyggende indsatser har forvaltningen tidligere igangsat en større indsats for at løfte aktiviteten inden for de eksisterende rammer. Analysen viser dog tydeligt, at denne indsats ikke har været tilstrækkelig, og det er forvaltningens vurdering, at der derfor må foretages en større ændring på området.

På den baggrund indstiller forvaltningen til udvalget, at der i første omgang igangsættes en omorganisering af genoptræningsområdet og de forebyggende indsatser og på sigt en ny organisering af den patientrettet forebyggelse, mental sundhed og beskæftigelsesområdet. Såfremt udvalget tiltræder indstillingen, vil forvaltningen arbejde videre med omlægningen af genoptræningsområdet og endelig organisering af den patientrettet forebyggelse m.v. med henblik på at vende tilbage til udvalget.

Omorganisering af genoptræningsområdet
På baggrund af analysens resultater indstiller forvaltningen, at genoptræningen fortsat tilbydes på lokale enheder, men at der gennemføres en markant ændring i organisering og ledelsesstruktur på området. Formålet med den nye struktur vil være at sikre robusthed i planlægning samt effektiv og tværgående styring af kapacitet. Organiseringen skal understøtte, at genoptræningstilbuddene udvikles til, at borgerne oplever et individuelt tilpasset forløb med en fleksibel tilrettelæggelse samt et ensartet serviceniveau på tværs af byen.

Der er derfor tale om en organisatorisk omlægning, hvor der fortsat vil eksistere lokale indgange til genoptræning i de fem lokalområder som i dag med relevant specialisering under hensyn til borgersikkerhed og faglig kvalitet

Som en del af omorganiseringen har forvaltningen i forbindelse med effektiviseringskataloget for budget 2020 fremlagt forslag til en effektivisering, som vil betyde et ophør af samtaler og tilbud om forebyggende indsatser i sundhedshusene til genoptræningsborgere. Dette skyldes, at analysen viser, at der er meget få borgere, der tager imod indsatserne, og der er stor forskel mellem husene. Forvaltningen vurderer, at der ved en organisering af de resterende ressourcer til forebyggende indsatser under Center for Sundhed i Centralforvaltningen, kan opnås en række synergieffekter ved at samle og re-tænke indsatserne.

Rammer for det videre arbejde med ny organisering af den patientrettet forebyggelse, mental sundhed og beskæftigelsesområdet

Analysen peger ligeledes på en række udfordringer i forbindelse med den patientrettede forebyggelse i sundhedshusene særligt i relation til faglighed og volumen. Det foreslås på den baggrund at der arbejdes videre at organisere området inden for nye rammer for hjerte- og KOL-rehabiliteringen i henholdsvis et samlet Center for Diabetes og Hjertesygdomme og et nyt Center for Lungesygdomme suppleret med lokale indsatser flere steder i byen og digitale løsninger afhængig af borgerens ressourcer og behov.

Det foreslås endvidere at arbejde videre med nye rammer for mental sundhed og beskæftigelsesområdet i et nyt Center for Mental Sundhed med fx lokale stress- og angstklinikker flere steder i byen.

Den nye organisering på både genoptrænings- og forebyggelsesområdet er tilrettelagt sådan, at ledelses- og organisationskraft og kompetencer i højere grad samles i større enheder, mens tilbuddene fortsat skal tilrettelægges under hensyn til, at de skal være tilgængelige i borgernes nærmiljø. Derudover er det forvaltningens vurdering, at organiseringen vil være til gavn for københavnere med behov for genoptræning og hjælp til at mestre kronisk sygdom, stress og angst, da den vil tilvejebringe grundlaget for en mere effektiv ressource- og kapacitetsudnyttelse, større implementeringskraft og et ensartet og fagligt højt serviceniveau på tværs af byen.

Fagligt stærke centre kan - udover at adressere de tydelige udfordringer, som analysen peger på - understøtte den igangværende udvikling af det nære sundhedsvæsen og Københavns kommunes sundhedspolitiks overordnede vision om at sikre lighed i sundhed på tværs af målgrupper og diagnoser.

Rammerne er yderligere beskrevet i bilag 2 og 3. Såfremt udvalget godkender denne indstilling vil forvaltningen arbejde videre med den nye organisering med henblik på en forelæggelse for udvalget.

Økonomi

Indstillingen har ingen selvstændige økonomiske konsekvenser, idet omorganiseringen forventes at kunne holdes inden for den eksisterende ramme.

Der er i forbindelse med budget 2020 foreslået en effektivisering af genoptræning og forebyggende indsatser i sundhedshusene. Forslaget indeholder følgende:

• Ophør af samtale om forebyggende indsatser til borgere, der modtager genoptræning, samt en ny organisering af forebyggende tilbud til københavnerne (svarende til 3,5 mio. kr.)

• En effektivisering på ledelse og administration i sundhedshusene samt en driftsoptimering på genoptræningsområdet (svarende til en samlet effektivisering på 4 mio. kr.)

Den samlede effektivisering udgør i alt 7,5 mio.kr.

Videre proces

Såfremt udvalget tiltræder indstillingen, vil Implements rapport blive offentliggjort og forvaltningen vil gå i dialog med ledelse og medarbejdere og de faglige organisationer i forhold til analysens resultater og forslaget til ny organisering. Sundheds- og Omsorgsudvalget vil på den baggrund få forelagt et mere udførligt forslag til organiseringen i foråret 2019.

Indstillingens fortrolighed ophæves efter orientering af de berørte medarbejdere.

Omstillingen forventes påbegyndt i 2019, men har økonomisk effekt i 2020, jf. ovenfor.

Katja Kayser

                                            /Katrine Schjønning, Karen Nørskov Toke og Merete Røn Christensen