Forslag til modernisering af plejehjem - den langsigtede plan.

4. Forslag til modernisering af plejehjem - den langsigtede plan.

SOU 35/2004 J.nr. 15/2004

Sundhedsforvaltningen indstiller,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget drøfter elementerne i den skitserede langsigtede strategi for moderniseringen af de utidssvarende plejehjem i Københavns Kommune

at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender forslaget til at etablere "genhusningsplejehjem"

at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender etableringen af et boligsekretariat til at håndtere den videre planlægning af en modernisering af plejehjemmene i den kommende årrække

Primo 2004 har Sundhedsforvaltningen nået målet om en fire ugers garanti til en plejebolig. Det er nu muligt at tilbyde en plejehjemsgodkendt borger en bolig på et af kommunens plejehjem senest fire uger efter godkendelsen.

Sundheds- og Omsorgsudvalget vedtog forslag til målsætninger i "Boligpolitik for ældre i København" på mødet den 15. april 2004. Sammen med det opnåede serviceniveau ved fire ugers garantien danner denne politik rammen for udviklingen på plejeboligområdet i de kommende år, hvor der især er to væsentlige udfordringer.

For det første er der et stort behov for modernisering af mange af kommunens plejehjem, som i dag i vid udstrækning ikke opfylder de vejledende anbefalinger i bygningsregulativerne for at være et tidssvarende plejehjem. Og herunder er der også et stort ønske om at få plejehjem, der i højere grad understøtter en bedre trivsel i plejeboligen, f.eks. bedre fællesfaciliteter og træningstilbud.

For det andet bliver der i de kommende år fortsat væsentligt færre ældre i aldersgruppen af de over 80 årige, der er den primære beboergruppe på plejehjemmene.

Sundhedsforvaltningen kan opfylde de pålagte demografibetingede besparelser ved lukning af det nødvendige antal plejeboliger. Udmøntningen af den foreslåede modernisering af de utidssvarende plejeboliger fordrer en egentlig investering. De afledte omkostninger er beskrevet i indstillingen.

Sundhedsforvaltningen beskriver i denne indstilling elementerne i den skitserede langsigtede strategi for moderniseringen af de utidssvarende plejehjem i Københavns Kommune og fremsætter forslag til, at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender etableringen af et boligsekretariat til at håndtere den videre planlægning af modernisering af plejehjemmene i den kommende årrække.

Etableringen af et boligsekretariat skal medvirke til at sikre, at plejehjemmene bliver ombygget til moderne og fremtidssikre plejeboliger, samtidig med at der sker en reduktion af antallet af plejeboliger i overensstemmelse med det forventede fald i behovet som følge af de færre ældre.

Derudover indstiller Sundhedsforvaltningen, at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender forslaget til at etablere "genhusningsplejehjem".

Primo 2004 har Sundhedsforvaltningen nået den politiske målsætning om en fire ugers garanti for tilbud om en plejebolig. Som led i budgetaftalen for 2003 blev det fastlagt, at der først skulle ske en demografitilpasning på plejehjemsområdet, når målet om fire ugers garantien var nået. Idet garantien nu er en realitet, har Økonomiudvalget valgt at inddrage plejeboligområdet i demografimodellen igen.

Det betyder, at kommunen igen fra budget 2005 skal tilpasse plejeboligkapaciteten til det forhold, at der bliver færre ældre.

Denne udfordring falder sammen med et stort behov for at modernisere ca. 3000 af kommunens plejeboliger.

Det er Sundhedsforvaltningens ambition at sammenkoble de to udfordringer bl.a. ved at sikre kapacitetstilpasningen gennem ombygninger af de eksisterende plejehjem til moderne og fremtidssikrede plejeboliger.

Sundheds- og Omsorgsudvalget vedtog forslag til målsætninger i "Boligpolitik for ældre i København" på mødet den 15. april 2004. Denne politik danner rammen for de kommende års arbejde for modernisering af de utidssvarende plejehjem.

I denne indstilling er der især fokus den proces, der skal igangsættes for at kunne gennemføre en omfattende modernisering af de utidssvarende plejeboliger i Københavns Kommune.

Sundhedsforvaltningen har i indstillingen "Forslag til modernisering af to plejehjem" på Sundheds- og Omsorgsudvalgets møde den 13. maj 2004 forslag om at påbegynde forberedelse til ombygning af to konkrete plejehjem.

Boligpolitikken skitserer omfanget af ombygningsbehovet. Når ca. 3000 plejeboliger er utidssvarende og skal ombygges i løbet af de næste år, vil det stille store krav til en langsigtet og styret planlægning. I processen skal fire ugers garantien overholdes.

Det betyder, at der skal iværksættes en plan for såvel kort- som langsigtede indsatser med henblik på at få især neddroslingen i antallet af plejeboliger til at ske i en jævnt fordelt og fortløbende proces for at undgå situationer, hvor fx pludselige lukninger får store konsekvenser for ventetiden og dermed fire ugers garantien.

Sundhedsforvaltningen har igennem de senere år gennemført modernisering og ombygning af en række plejehjem, fx De Gamles By (knap 500 moderne boliger), Bonderupgård i Vanløse, Ålholmhjemmet og Solgavehjemmet i Valby, Aftensol på Nørrebro og Rundskuedagens Plejehjem på Vesterbro. På denne baggrund beskrives i dette afsnit den forventede tidshorisont for kommende ombygninger.

Forud for forberedelse af en egentlig ombygningssag er det Sundhedsforvaltningens erfaring, at der skal foretages en temmelig grundig teknisk foranalyse for at vurdere, om en konkret bygning er egnet til en ombygning og i givet fald, hvordan den bedst muligt ombygges til moderne plejeboliger. Det drejer sig om fx vurderinger af fremtidig boligstørrelse i den givne bygningsramme, finansiering ud fra eksisterende gæld i ejendommen, herunder om en evt. friværdi kan aktiveres, sammenholdt med den forventede husleje i de færdige boliger, mv.

En ombygningssag for et utidssvarende plejehjem i Københavns Kommune vil typisk have følgende forløb:

• Programmering, det vil sige en koordineret sammenfatning af Sundhedsforvaltningens krav til byggeriet, herunder bl.a. funktion, arkitektur, teknisk og miljømæssig kvalitet, drift og vedligehold, økonomiske forudsætninger. Byggeprogrammets detaljeringsgrad afhænger af arten af byggeopgaven samt af entrepriseformen. Sker i dag i samarbejde med Rådgivende Arkitekter og Ingeniører (RIA) eller, hvis bygherren på forhånd er kendt, en af bygherren ansat rådgiver. Efter de nye regler pr. 1. januar 2003 vil bygherren skulle udpeges efter en konkurrence.
• Sundhedsforvaltningen forestår nedsættelsen af et byggeudvalg med bygherren og dennes teknikere. I ombygningssager vil personalet, typisk repræsenteret ved forstanderen, være sikret deltagelse. Af praktiske grunde vil støttemyndigheden v/Plan & Arkitektur (P&A) også være repræsenteret i denne følgegruppe.
• Byggeudvalget følger i en række møder udarbejdelsen af et projektforslag frem til politisk forelæggelse (såkaldt skema A niveau). Sundheds- og Omsorgsudvalget høres undervejs i processen.
• Ansøgning om støttetilsagn (skema A) fremsendes af bygherren til P&A.
• Bygge- og Teknikudvalget (BTU), som er støttemyndighed, fremsender en redegørelse, hvorefter Sundheds- og Omsorgsudvalget som budgetmyndighed fremsender en indstilling til Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen.
• Efter støttetilsagnet følger byggeudvalget detailprojektering, udbudsfase og eventuelle nødvendige besparelser som følge af licitationsresultatet. Det næste ansøgningsniveau, den såkaldte skema-B ansøgning, indsendes til P&A, der har bemyndigelse til at godkende den endelige økonomi.
• Byggeudvalget følger byggesagen løbende i udførelsesfasen vedrørende budgetoverholdelse og kvalitet, herunder afklaring af detailspørgsmål af indretningsmæssig betydning eller stillingtagen til uforudseelige hændelser. Det er erfaringen fra adskillige byggerier, at det er vigtigt som senere "bruger" ikke at undervurdere dette byggeprocesforløb, men følge det nøje via f.eks. projektgranskning, prøveopsætninger/besigtigelser på byggepladsen m.m.

Hidtidige erfaringer i selve ombygningssagerne viser, at den forberedende fase med programmering, projektering, politisk behandling, udbud af entreprisen m.m. er særdeles tidskrævende og ofte forsinkes af uforudseelige begivenheder.

Hertil kommer, at de nye regler om udbud af selve bygherrerollen i sig selv er et yderligere tidskrævende moment.

Der er også indført krav om en maximal anskaffelsessum på 20.000 kr. pr. m2 incl. moms for plejeboliger. En aktuel sag tyder på, at dette ufravigelige loft sandsynligvis også vil indebære forsinkelser i form af nødvendige besparelsesrunder m.v. efter licitation for at få sagerne til at hænge økonomisk sammen.

Samlet set er det Sundhedsforvaltningens vurdering, at der vil gå fra 18 til 24 måneder med forberedelse af en ombygningssag. Selve ombygningen varer ca. 1 år. Der vil altså gå ca. 2½-3 år fra beslutning om forberedelse af ombygning til de ny fremtidssikrede boliger er klar til indflytning.

Det er som nævnt i afsnittet under principper for kontakten til beboere og pårørende også for personalet vigtigt, at der sker en umiddelbar information til personalet på de berørte institutioner, således at der sikres størst mulig åbenhed og involvering af dem i forberedelsen frem til, at ombygningen skal påbegyndes.

Det er vigtigt tidligt og helst allerede fra offentliggørelsestidspunkt at have den konkrete dato fastlagt for, hvornår plejehjemmet skal være helt tømt for såvel beboere som personalet.

Det betyder, at der er sikkerhed for, hvornår at personalet skal være opsagt, i clearing eller tilbudt opskoling, osv. Dette er uddybende beskrevet i bilag 3 i indstillingen "Forslag til modernisering af to plejehjem" på Sundheds- og Omsorgsudvalgets møde den 13. maj 2004.

Boligpolitikken, som blev vedtaget på Sundheds- og Omsorgsudvalgets møde den 15. april 2004, skitserer omfanget af ombygningsbehovet. Når ca. 3000 plejeboliger er utidssvarende og skal ombygges i løbet af de næste år, vil det stille store krav til en langsigtet og styret planlægning. I processen skal fire ugers garantien - tilbud af en plejebolig senest fire uger efter godkendelse – overholdes.

Det betyder, at der skal iværksættes en plan for såvel de kort- som langsigtede indsatser med henblik på at få især neddroslingen i antallet af plejeboliger til at ske i en jævnt fordelt og fortløbende proces for at undgå situationer, hvor fx pludselige lukninger får konsekvenser for ventetiden og dermed fire ugers garantien. Den langsigtede indsats er uddybende beskrevet det følgende.

Sundhedsforvaltningen kan opfylde de pålagte demografibetingede besparelser ved lukning af det nødvendige antal plejeboliger. Udmøntningen af den foreslåede modernisering af de utidssvarende plejeboliger fordrer en egentlig investering. De afledte omkostninger er beskrevet i det følgende.

Den kommende opgave med modernisering af kommunens plejeboliger er en omfattende opgave. Med den store demografitilpasning der forventes i de kommende 10 år er der tale om et endog meget stort projekt. Hvis dette projekt skal kunne gennemføres med succes, kræver det nøje planlægning, overblik og langsigtede strategier for at på den ene side at opretholde den politisk fastsatte fire ugers garanti og samtidig gennemføre de nødvendige aktivitets- og personaletilpasninger og omflytninger parallelt med styring af de konkrete byggeprojekter.

For at kunne løfte opgaven tilfredsstillende vil Sundhedsforvaltningen etablere et boligsekretariat. Sekretariatet skal bemandes med ca. 5 medarbejdere, der skal løfte følgende opgaver:

• Overordnet planlægning af hele moderniseringsforløbet
• Udvikling af ombygningskoncepter
• Beslutningsoplæg
• Processtyring i forhold til de konkrete projekter
• Byggesagskoordination
• Information til alle relevante aktører og interessenter
• Overordnet projektledelse vedr. økonomi og aktiviteter.

Boligsekretariatet skal i sit arbejde inddrage nødvendige fagprofessionelle f.eks. arkitekter, byggerådgivere mv. som skal bistå i de konkrete byggeprojekt er.

Til finansiering af sekretariatet og dets arbejde, herunder til køb af ekstern rådgivning overføres 5 mio. kr. fra anlægsbevillingen afsat til projekteringsudgifter ved ombygningssager til administrationsbevillingen, som en driftspost.

Sundhedsforvaltningens erfaringer fra tidligere plejehjemsombygninger og lukninger, samt undersøgelsen "Lukning af plejehjem i Københavns Kommune - En kvalitativ og kvantitativ analyse", som blev behandlet på Sundheds- og Omsorgsudvalgets møde den 25. september 2003 (Forløbsstudie af erfaringer med flytning i forbindelse med lukning af plejehjem, SOU 249/2003 J.nr. 27/2003) peger på, at især tilbud om at kunne flytte sammen med andre og gerne med et eller flere af de kendte personalemedlemmer bliver vurderet meget positivt af såvel beboere, pårørende som personale i en flyttesituation.

Der er ikke på nuværende tidspunkt mulighed for direkte at kunne tilbyde beboerne en samlet flytning med personale til et nybygget hjem i nærheden (som det var tilfældet med beboerne på det nu ombyggede Bonderupgård i Vanløse, hvor Skjulhøjgård som nyopført moderne plejeboligbebyggelse blev mange af beboernes nye bolig). Det foreslås derfor, at Sundhedsforvaltningen i relation til de konkrete ombygningsprojekter arbejder med, at et eller flere nærliggende plejehjem får status som genhusningshjem, for at kunne bruge dette hjem til genhusning af beboerne. Det vil betyde, at pladsanvisningen til dette hjem helt eller delvist i en periode lukkes for nyvisiterede, og at de ombygningsberørte beboere vil få fortrinsret til boliger på genhusningshjemmet.

På længere sigt vil det være den bedste løsning, at lukning til ombygning sker i forbindelse med ibrugtagning af en ny/moderniseret plejeboligbebyggelse. På denne måde kan der sikres et tilbud om en samlet flytning af flest mulige beboere og personale fra den gamle til en moderne bebyggelse. Denne mulighed vil være til stede, når de første ombygninger er gennemført, og de moderne boliger skal ibrugtages.

Et vigtigt kriterium for udvælgelsen af et genhusningshjem er, at beboeren ikke igen skal komme i den situation, at den nye (genhusnings)bolig også på et tidspunkt skal ombygges. Der har tidligere været flere uheldige eksempler på beboere, der har måttet flytte flere gange i forbindelse med de tidligere lukninger og/eller ombygninger.

Sundhedsforvaltningen foreslår, at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender forslaget til at arbejde videre med at etablere genhusningsplejehjem for de foreslåede ombygningsplejehjem snarest muligt.

Økonomien i den samlede moderniseringsplan er på det foreliggende grundlag svær at beskrive konkret.

I indstillingen om "Forslag til modernisering af to plejehjem" på Sundheds- og Omsorgsudvalgets møde den 13. maj 2004 er der opstillet en tabel med de konkrete økonomiforudsætninger vedr. ombygningen af de to plejehjem.

Forudsætningen for den langsigtede moderniseringsplan er, at der over en 10 årig periode skal ske ombygning af ca. 2000 plejeboliger til ca. 1000 fremtidssikrede kvalitetsboliger.

I Økonomiudvalgets demografimodel forudsættes det, at kommunen opnår en besparelse på plejehjemsområdet svarende til en løbende lukning af de plejeboliger, der er for meget i lyset af de færre ældre.

Denne indstilling er sammen med indstillingen om "Forslag til modernisering af to plejehjem" på Sundheds- og Omsorgsudvalgets møde den 13. maj 2004 de første i en række, der vil beskrive de nødvendige elementer og beslutninger i den fortsatte moderniseringsproces. Der vil snarest blive fremsat forslag for udvalget om yderligere tiltag med henblik på at sikre den forudsatte budgettilpasning i 2005.

Sundhedsforvaltningen vil påbegynde en undersøgelse mulighederne for ombygning af flere af de ikke undersøgte utidssvarende plejehjem med henblik på forberedelse til kommende ombygninger.

Figur 1

skitse til illustration af den faldende demografi og løbende neddrosling af boliger

I en strategi, hvor der foretages ombygninger frem for lukninger af boliger, er der behov for at anskue økonomiforudsætningerne på en detaljeret og sammenhængende måde. I det følgende gennemgås elementerne i økonomiforudsætningerne.

I en ombygningssag er der for det første en række konkrete omkostninger der skal finansieres:

• indskud i Landsbyggefonden på p.t. syv pct. af plejeboligernes anskaffelsessum
• montering af de nye servicearealer
• leje af de nye servicearealer
• drift til de genåbnede plejeboliger.

Disse omkostninger kan i de konkrete projekter beregnes mere eller mindre præcist.

Ved at gennemføre ombygningsprojekter er der dog også en række andre omkostninger, som det er nødvendigt at afsætte midler til dækning af. Det drejer sig bl.a. om:

• større personaleomkostninger i neddroslingsperioden. Det vil ikke være muligt driftsmæssigt at reducere personalenormeringen helt præcist svarende til det konkrete antal beboere, og der må også forventes ekstra omkostninger til opskoling af personale, fratrædelsesordninger mv.
• tomgangsleje frem til den dag, hvor bygningen overgår til en byggesag med støttetilsagn, således at byggeomkostningerne kan blive indregnet i byggeregnskabet.
• flytteomkostninger til beboerne
• huslejefastfrysning for de beboere, der flytter til en dyrere bolig.

Ud fra ovenstående to første punkter kan besparelserne på en bolig opdeles i 3 perioder:

• Siveperioden, hvor boligerne tømmes i takt med at beboerne afgår ved døden eller flytter til en genhusningsinstitution. I denne periode kalkuleres der med 75% besparelse på plejedriften på en bolig.
• Liggeperioden, hvor boligerne er tomme, men ombygningen endnu ikke er startet. I denne periode kalkuleres der med 100% besparelse på plejedriften på en bolig, men ejendomsudgifter til de tomme boliger. Herudover er der i udgifter til forstanderens løn i ligge- og byggeperioden.
• Byggeperioden, hvor boligerne ombygges. I denne periode kalkuleres der med en fuld besparelse.

Besparelsen på en bolig, der tages ud af drift med henblik på ombygning, vil naturligvis være afhængig af de tre perioders længde, da besparelserne i de tre perioder er forskellig. Et forsigtigt skøn giver en gennemsnitlig årlig besparelse pr. bolig på 230.000 kr.

I den langsigtede plan er det en forudsætning, at nyåbnede pladser kan finansieres ved nedlukning af flere pladser med henblik på ombygning. I dette scenarium skal fire ugers garantien hele tiden fastholdes, og det betyder, at der skal foretages en meget tæt styring af det disponible antal plejeboliger, således at der ikke opstår utilsigtede ventelisteforøgelser.

Hvis Sundheds- og Omsorgsudvalget tiltræder indstillingen om påbegyndelse af ombygning af plejehjem så vil der være to måder, hvorpå finansiering af driften af de nyåbnede plejeboliger kan si kres. Det kan enten ske med afsæt i en langsigtet og politisk godkendt plan, der sikrer finansiering til genåbning af plejeboligerne efter endt ombygning. Alternativt vil det være nødvendigt at lukke et tilsvarende antal utidssvarende boliger den dag, de nyombyggede skal åbne. Den sidste løsning vil være økonomisk i balance, men vil ikke sikre den ønskede modernisering af plejeboligerne.

Denne indstilling har ingen aktuelle miljømæssige konsekvenser

Økonomien i den samlede moderniseringsplan er på det foreliggende grundlag svær at beskrive konkret.

Til finansiering af boligsekretariatet og dets arbejde, herunder til køb af ekstern rådgivning overføres 5 mio. kr. fra anlægsbevillingen afsat til projekteringsudgifter ved ombygningssager til administrationsbevillingen, som en driftspost.

Ingen.

Bilag 1: Ændringer på plejeboligområdet i et 10 års perspektiv

Lau Svendsen-Tune

/Lars Bo Bülow