Forebyggende hjemmebesøg i Københavns Kommune - revision af ordningen

5. Forebyggende hjemmebesøg i Københavns Kommune - revision af ordningen

SOU 301/2002 J.nr. 23/99

Sundhedsforvaltningen indstiller til Sundheds – og Omsorgsudvalget,

at lov om forebyggende hjemmebesøg opfyldes, som beskrevet i nærværende indstilling

at målsætningen om, at 70% af målgruppen for de forebyggende hjemmebesøg skal modtage to besøg om året, frafaldes

at de forebyggende hjemmebesøg også benyttes til systematisk dataopsamling vedrørende de ældres livssituation til brug for information til Sundheds- og Omsorgsudvalget og i forbindelse med iværksættelse af nye initiativer på ældreområdet.

Loven blev i sin tid ledsaget af et bloktilskud. I budget 2003 er vedtaget en besparelse på 2 millioner kroner; der er derfor arbejdet med et forslag til omlægning af ordningen, der målretter indsatsen og lægger op til en systematisk dataindsamling samtidig med, at besparelsen realiseres.

Socialministeriet lægger afgørende vægt på, at hele målgruppen er oplyst om tilbudet. Det tidligere politisk fastsatte mål, at 70% af målgruppen skal modtage to årlige besøg, opfyldes ikke.

I Københavns Kommune blev der i de første år anvendt en spørgeguide som hjælperedskab til forebyggerne. Guiden blev anvendt forskelligt, og der manglede kapacitet til at udvikle en IT-løsning. Det var derfor ikke muligt systematisk at indsamle data fra dette værktøj.

Der er nu udviklet en ny vision (bilag 1) for de forebyggende besøg, og det er planen,

• at den forebyggende medarbejder og borgeren i etableringsbesøget sammen foretager en vurdering af, hvornår det næste besøg med fordel kan finde sted
• at telefonkontakterne kvalificeres som en alternativ metode
• at antallet af daglige besøg øges, og
• at der afsættes en mindre del af besøget til systematisk dataindsamling

Forslaget om systematisk dataindsamling vil blive videreudviklet og forelagt Sundheds - og Omsorgsudvalget inden sommerferien.

Indstillingen har i en tidligere, mere omfattende udgave været sendt i høring i ældrerådene og Ældresagen. Der er modtaget 8 høringssvar, der vedlægges som bilag. Høringssvarene indeholder forskellige betænkeligheder, men er generelt positive over for en omlægning af ordningen. Det anbefales, at der udarbejdes et forslag til en senere evaluering af ordningen.

Lov om forebyggende hjemmebesøg trådte i kraft den 1. juli 1996. Herefter skulle alle borgere over 80 år to gange årligt modtage tilbud om opsøgende forebyggende hjemmebesøg fra kommunen. Fra 1. juli 1998 blev det udvidet til at omfatte alle, der er fyldt 75 år. Kommunalbestyrelsen skal tilrettelægge besøgene efter behov.

Det er intentionen, at besøgene skal hjælpe de ældre til bedre at udnytte egne ressourcer og bevare funktionsniveauet længst muligt. Det skal ifølge loven være uden betydning, om den ældre allerede modtager personlig og praktisk hjælp. Kommunen er ikke forpligtet til at tilbyde plejehjemsbeboere opsøgende forebyggende besøg.

Sundheds- og Omsorgsudvalget er senest orienteret om de forebyggende besøg ved en foreløbig status den 21. februar 2002 (SOU 49/2003). Udvalget blev lovet en fornyet redegørelse med status på besøgsaktiviteterne og eventuelle forslag til justeringer af de politiske målsætninger. På udvalgets sidste møde før sommerferien 2002 orienterede direktionen om, at man ønskede dels at inddrage de forebyggende medarbejderes erfaringer i en omlægningsproces, dels at afvente resultaterne af en større forskningsundersøgelse, der involverer ca. 40 kommuner i Danmark: "Forebyggende hjemmebesøg hos ældre mennesker – hvordan gøres det bedst muligt?".

Forventningen var, at resultaterne fra forskningsundersøgelsen ville være kendt inden udgangen af 2002. Nu er meldingen, at de tidligst offentliggøres sommeren 2003. Nærværende indstilling er derfor udarbejdet uden den viden, der måtte fremkomme fra den pågældende forskningsundersøgelse.

I budget 2003 blev der vedtaget en besparelse på de opsøgende forebyggende besøg på 2 millioner kr. I nærværende indstilling stilles der forslag til en omlægning af de forebyggende hjemmebesøg, således at besparelsen kan realiseres, og at der samtidig sikres en mere målrettet indsats, der endvidere kan danne grundlag for en systematisk indsamling af viden om de ældres livssituation.

De forebyggende hjemmebesøg er organisatorisk placeret i Pensions- og Omsorgskontorerne, hvor de ansvarlige medarbejdere oftest er organiseret i et selvstændigt funktionsområde.

I Sundheds- og Omsorgsudvalgets budget er det fastsat som et mål, at 70% af målgruppen for de forebyggende hjemmebesøg skal tage imod to besøg om året. Sundhedsforvaltningen har endnu ikke været i stand til at opfylde dette mål.

Alle borgere får som første henvendelse et brev, der kort beskriver formålet med besøget og en angivelse af et tidspunkt for forebyggerens besøg. Borgeren opfordres til at ringe, hvis tidspunktet ikke passer.

Lov om forebyggende hjemmebesøg blev i sin tid ledsaget af et bloktilskud. Der er afsat ca. 11 mill. kr. til ordningen i 2003. Ordningen er i 2003 beskåret med to mill. kr. Denne tilpasning er nu gennemført i samarbejde med de enkelte Pensions - og Omsorgskontorer uden afskedigelser.

Der har i de første år med de lovpligtige besøg i Københavns Kommune været anvendt en spørgeguide, udarbejdet af den arbejdsgruppe, der forberedte indsatsen. Spørgeguiden har fungeret dels som dokumentation, dels som et hjælperedskab til forebyggerne i forhold til viften af emner, det kunne være relevant at komme ind på. Efterhånden som medarbejderne blev mere trænede og rutinerede, blev spørgeguiden i mindre grad opfattet som et relevant og hensigtsmæssigt redskab.

Det har ikke vist sig muligt systematisk at samle data fra dette værktøj. Dels blev guiden anvendt forskelligt, dels manglede der kapacitet til at udvikle en IT-løsning, der kunne understøtte dataanvendelsen.

De forebyggende hjemmebesøg skal gennemføres ud fra følgende vision:

Københavns Kommunes tilbud om forebyggende besøg tager udgangspunkt i det, der optager borgeren. Derfor skal viden fra den professionelle forebyggende indsats videreformidles med henblik på at:

• støtte borgerne i at afdække, reflektere og handle i forhold til de problemstillinger, de oplever
• bidrage til den samlede sundhedsfremmende og forebyggende indsats i Københavns Kommune.

(Se bilag 1)

Med vedtagelsen af budget 2003 blev der vedtaget en besparelse på de opsøgende forebyggende besøg på 2 millioner kr. En udmøntning af denne besparelse kræver stillingtagen til mulighederne for at prioritere og effektivisere. Det første, der bør ske, er, at kommunens egen målsætning om, at 70% af målgruppen skal takke ja og modtage de forebyggende besøg, må forlades. I stedet bør der ske en mere målrettet prioritering af ressourcerne.

Socialministeriet lægger afgørende vægt på, at hele målgruppen er oplyst om tilbudet og om, at de til enhver tid har ret til de to årlige hjemmebesøg, hvis de ønsker det. Denne information må derfor grundlæggende tilgå kommunens borgere.

En forudsætning for at kunne prioritere på et oplyst grundlag er herefter, at alle borgere i målgruppen tilbydes et etableringsbesøg omkring det 75. år, så den samlede målgruppe er kendt af forebyggeren. Efter etableringsbesøget kan den forebyggende medarbejder og borgeren i fællesskab foretage en individuel vurdering af, hvornår det næste besøg med fordel kan finde sted. For ressourcestærke borgere, hvor forebyggeren og borgeren i fællesskab kan blive enige herom, kan næste besøg aftales til først at foregå fx 2-3 år senere, med mindre der sker noget i borgerens livssituation, der ændrer forudsætningerne for denne aftale. En forudsætning for en sådan aftale er endvidere, at borgeren er klart informeret om, at der hele tiden er mulighed for at gøre brug af tilbuddet om de to forebyggende hjemmebesøg om året, hvis det alligevel skulle ønskes.

Forebyggerne har erfaret, at en del telefonkontakter, der oprindelig var tænkt som en kort forespørgsel, udvikler sig til en længere samtale af forebyggende karakter. Denne kontaktform kan kvalificeres og anvendes som en alternativ metode til borgere, der afviser besøgene i eget hjem. Telefonkontakterne kan dermed være med til at kvalificere den ønskede målretning af ressourcerne.

Besparelserne opnås herudover ved at øge antallet af besøg for forebyggerne pr. dag. Traditionelt aflægger forebyggerne 3 - 4 besøg på en dag. I fremtiden vil det være nødvendigt med en planlægning, således at forebyggerne kan nå 5 besøg pr. dag.

Dokumentation

Den Sociale Ankestyrelses analysekontor har for Socialministeriet undersøgt kommunernes administration af reglerne om forebyggende hjemmebesøg. Resultaterne af undersøgelsen der blev offentliggjort december 2002 viser, at godt halvdelen af kommunerne (ca. 70 pct. i hovedstadsregionen) – i alt 152 kommuner – har angivet, at de systematisk indsamler viden i forbindelse med de forebyggende hjemmebesøg. Den indsamlede viden anvendes først og fremmest som information til kommunalbestyrelsen og i forbindelse med iværksættelse af nye initiativer.

I loven om de forebyggende hjemmebesøg er det anført, at formålet med besøget er at skabe tryghed og trivsel samt yde råd og vejledning om aktiviteter og støttemuligheder.

Af hensyn til den ældres tryghed ved besøget er det centralt i loven, at personalet er opmærksom på reglerne om tavshedspligt, registrering og videregivelse af oplysninger. Såfremt kommunen ønsker at bruge informationer fra besøgene til en mere systematisk databearbejdning, skal borgeren give sit samtykke hertil.

Det fremgår endvidere af loven, at besøgene kan give vigtige informationer om de ældres behov, ønsker og ressourcer og dermed være et værdifuldt redskab, når tilbudene til ældre skal planlægges.

Sundhedsforvaltningen er enig i, at viden fra besøgene kan bruges aktivt til at understøtte den løbende planlægning og udvikling i indsatsen over for de ældre. Det kan dels være ved systematisk indsamling af viden om f.eks. boligforhold, aldersbetingede lidelser, ensomhedsproblemer etc., der både kan give en status og et billede af udviklingen over et tidsforløb, dels indsamling af viden om særlige temaer f.eks. indtagelse af sovemedicin, kost og motion.

Den systematiske indsamling af viden skal holdes op imod, at der skal nås ca. 5 besøg på en dag, hvorfor tiden hos den enkelte borger er begrænset, samt at borgeren bør opleve det forebyggende hjemmebesøg som et tilbud til borgere og en åben samtale.

Derfor er det Sundhedsforvaltningens forslag, at en mindre del af besøget efter samtykke fra borgeren anvendes til at indsamle systematisk viden med henblik på at tilvejebringe en evidensbaseret viden, der kan indgå som grundlag for de politiske beslutninger på ældreområdet.

Spørgsmålene til temaerne udarbejdes, så der kan ske en entydig datagenerering i kommunens IT-systemer med henblik på efterfølgende analyser og udredninger. Dette vil i givet fald kræve godkendelse fra Datatilsynet.

• De forebyggende hjemmebesøg organiseres således, at der i forbindelse med tilbud om besøg foretages en individuel vurdering af behovet - men på en måde, hvor borgere, der ønsker det, altid får de lovbefalede tilbud om to besøg årligt
• Den nuværende målsætning om, at 70% af målgruppen takker ja og modtager to årlige besøg frafaldes

• Der udarbejdes oplæg til en systematisk indsamling af viden om borgernes livssituation inden for særligt udvalgte temaområder. Oplæg, herunder forslag til temaer, datahåndtering og organisering forelægges for Sundheds- og Omsorgsudvalget inden sommerferien 2003.

Sundhedsforvaltningen vil følge de nye rammer for udmøntning af lovgivningen om forebyggende hjemmebesøg og løbende vurdere om der er behov for justeringer eller ændringer.

Ingen konsekvenser

Effektivisering af ordningen indebærer, at den pålagte besparelse på 2 mill. kr. i 2003 kan realiseres.

Indstillingen har i en tidligere mere omfattende udgave været sendt til høring i ældrerådene og Ældresagen. Den udsendte udgave rummede en gennemgang af processen med at udvikle en ny vision, og den indeholdt også en beskrivelse af de forudsætninger, der skulle være til stede, for at omlægningen kunne gennemføres.

Der er modtaget 8 høringssvar, der vedlægges som bilag 2. Bilag 3 er en sammenskrivning af de 8 høringssvar. H&os lash;ringssvarene indeholder forskellige betænkeligheder, men er generelt positive over for en omlægning af ordningen. Det anbefales, at der udarbejdes et forslag til en senere evaluering af ordningen.

Bilag 1: Vision for de forebyggende besøg

Bilag 2: 8 høringssvar

Bilag 3: Notat vedr. høringssvar

Lau Svendsen-Tune /Karen Logo-Koefoed