Revisionsprotokollat nr. 10/2002 vedrørende økonomistyringen på plejehjemmene

6. Revisionsprotokollat nr. 10/2002 vedrørende økonomistyringen på plejehjemmene

SOU 201/2003 J.nr. J. nr. 23/2003

Sundhedsforvaltningen indstiller,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tager vedlagte revisionsprotokollat om økonomistyringen på Sundhedsforvaltningens plejehjem til efterretning.

Revisionsdirektoratet har undersøgt plejehjemmenes økonomistyring i forhold til de af Økonomiforvaltningen fastlagte 5 faser:

• Udarbejdelsen af vision, målsætninger, mål og resultatkrav
• Budgetlægningen
• Styringen i årets løb
• Regnskabsaflægningen

• Den efterfølgende vurdering af målopfyldelsen og evaluering

I forbindelse med undersøgelsen af første fase af økonomistyringen er det Revisionsdirektoratets opfattelse, at Sundhedsforvaltningen er forholdsvis langt med implementeringen af målstyring i forhold til andre steder i kommunen. Revisionsdirektoratet bemærker endvidere, at der er stor variation i kvaliteten af målstyring på plejehjemmene. Derudover har direktoratet bemærket, at der er et mindre antal plejehjem der ikke har udarbejdet målsætninger. Endelig tilslutter Revisionsdirektoratet sig Sundhedsforvaltningens fremtidige brug af kontrakter og Balanced Scorecard.

Ved indførslen af de nye styringsværktøjer i hele forvaltningen kombineret med etableringen af ældrekontorerne har Sundhedsforvaltningen fået mulighed for at styrke dialogen mellem udførerled og administrativt led. Derved vil der blive opstillet løsningsmodeller for de tilbagevendende problemer med de 5-10 plejehjem, der skal sikre at også disse plejehjem får styrket mål- og økonomistyringen.

I forhold til økonomistyringens anden fase vedrørende budgetlægning bemærker Revisionsdirektoratet, at der har været stor utilfredshed med den tidligere budgetmodel. Derudover finder Revisionsdirektoratet, at plejehjemmene i højere grad bør inddrage personale og eventuelt beboere og pårørende i budgetprocessen. Sundhedsforvaltningen vil udarbejde retningslinier vedr. dette punkt, således at personale og beboere sikres bedre information og i sidste ende indflydelse på budgettets fordeling på hver enkelt institution.

I forhold til styringen i årets løb beklager Revisionsdirektoratet, at 5-10 plejehjem ikke foretager alle de månedlige budgetopfølgninger. Derudover er det ikke alle plejehjem, der foretager opfølgninger på målsætninger, hvilket er en forudsætning for styringsværktøjernes anvendelighed. Der henvises til kommentarer vedr. udarbejdelse af vision, målsætninger etc.

Vedrørende fasen om regnskabsaflæggelsen finder Revisionsdirektoratet det beklageligt, at de selvejende institutioners regnskab ikke bliver formelt godkendt. Derudover beklager direktoratet manglende kommunale kasse- og beholdningseftersyn.

Sundhedsforvaltningen har iværksat arbejdet med at løse problemet vedr. finansposter, således at Sundhedsforvaltningens formelle godkendelse af selvejende institutioners regnskaber kan finde sted. Med hensyn til manglende kasse- og beholdningseftersyn har Sundhedsforvaltningen løbende foretaget elektroniske kasseeftersyn i 2002. For 2003 har forvaltningen udarbejdet besøgsplan, således at alle plejehjem under forvaltningen får foretaget uanmeldte kasse- og beholdningseftersyn.

Om plejehjemmenes vurdering af målopfyldelse og evaluering konstateres, at næsten alle plejehjem foretager vurdering og evaluering i forhold til forbrug. Derudover foretager hovedparten af plejehjemmene en vurdering og evaluering med hensyn til målopfyldelse. Revisionsdirektoratet har ingen yderligere bemærkninger til Sundhedsforvaltningens økonomiske tilsyn med plejehjemmene.

Afslutningsvis bemærker Revisionsdirektoratet, at der generelt er et højt kvalitetsniveau i økonomistyringen på plejehjemmene. Dog er der 5-10 plejehjem, der adskiller sig med hensyn til den beskrevne cyklus. Det henstilles til Sundhedsforvaltningen, at der drages omsorg for, at de berørte plejehjem lever op til de foreskrevne krav og standarder.

Det er Sundhedsforvaltningens intention at leve op til de foreskrevne henvisninger og anbefalinger fra Revisionsdirektoratet. Dette vil først og fremmest ske ved yderligere udbredelse af styringsværktøjerne kontrakter og Balanced Scorecard, endelig etableringen af ældrekontorer og administrationscenter, samt den endelige implementering af BUM på plejehjem.

Revisionsdirektoratet har i perioden december 2002 og januar 2003 foretaget en undersøgelse af Sundhedsforvaltningens plejehjem. Formålet med undersøgelsen var, at beskrive og vurdere plejehjemmenes økonomistyring i forhold til den af Økonomiforvaltningen fastlagte cyklus:

• Udarbejdelsen af vision, målsætninger, mål og resultatkrav
• Budgetlægningen
• Styringen i årets løb
• Regnskabsaflægningen
• Den efterfølgende vurdering af målopfyldelsen og evaluering

Undersøgelsen har kun koncentreret sig om plejehjemmenes økonomistyring decentralt, da centralforvaltningen på undersøgelsestidspunktet var i gang med organisationsændringen.

Udgangspunktet for undersøgelsen har dels været kvalitativt og dels kvantitativt. Den kvalitative del bestod af en interviewrunde med 6 plejehjem udvalgt på baggrund af kriterierne ejerform og størrelse. Efterfølgende blev den kvantitative del af undersøgelsen iværksat med spørgeskemaer til alle Sundhedsforvaltningens plejehjem.

Første del af cyklusen er opstilling af et målhieraki med vision, målsætninger, mål og resultatkrav. Spørgsmål i denne del af undersøgelsen koncentrerede sig således om frekvensen af udarbejdede værdigrundlag, revision af disse, samt hvilke persongrupper der forestod udarbejdelsen. Derudov er blev det undersøgt, hvor ofte de enkelte plejehjem foretog trivselsanalyser. Endelig blev det undersøgt, hvorvidt Sundhedsforvaltningens plejehjem føler sig rustet til at benytte nye målstyringsværktøjer f.eks. kontrakter og Balanced Scorecard.

Revisionsdirektoratets undersøgelse viste, at 45 ud af 58 undersøgte plejehjem havde udarbejdet værdigrundlag, heraf havde 43 af de 58 plejehjem også udarbejdet målsætninger decideret for plejen. Derudover fremgik det af besvarelserne, at målsætningerne blev revideret hvert eller hvert andet år for 29 ud af 43 plejehjem.

Selve udarbejdelsen af vision, målsætninger mv. er fortrinsvis udarbejdet af ledelsen og personalet på de enkelte plejehjem. Ud af 43 plejehjem reviderede 29 plejehjem målsætningerne hvert år eller hvert andet år. 11 plejehjem reviderede dem sjældnere.

Med hensyn til udarbejdelse af trivselsanalyser viste undersøgelsen, at 28 ud af 58 plejehjem foretog trivselsesanalyser blandt beboerne, 34 plejehjem foretog analyser blandt personalet.

På spørgsmålet om plejehjemmene følte sig udrustet til at møde de udfordringer der præsenteres fra Sundhedsforvaltningen, blandt andet Balanced Scorecard, svarede 40 ud af 58 plejehjem, at de i nogen og høj grad følte sig udrustet. Fem plejehjem følte sig mindre udrustet.

Revisionsdirektoratet udtrykker sin påskønnelse af indførselen af nye styringsværktøjer i Sundhedsforvaltningen. Samtidig er det dog Revisionsdirektoratets holdning, at der generelt skal søges større inddragelse af beboer- og pårørenderåd i denne fase af økonomistyringen.

Sundhedsforvaltningen vil med indførslen af BUM, kontrakter og Balanced Scorecard som grundlæggende styringsværktøjer tilse at plejehjemmene får en mere ensartet høj kvalitet i målstyringen. Med etableringen af 7 ældrekontorer er det desuden intentionen at styrke dialogen mellem udførerled og administration, således at alle plejehjem udarbejder målsætninger mv. Sundhedsforvaltningen vil desuden tilse at der udarbejdes retningslinier for inddragelse af beboer- og pårørenderåd.

Denne fase er selve prioriteringsfasen af de enkelte aktivitetsområder på hvert plejehjem. Undersøgelsen har i denne fase belyst plejehjemmenes vurdering af budgetmaterialet fra Sundhedsforvaltningen, hvem der fordeler det udmeldte budget, ansøgninger ekstraordinære bevillinger, involvering af personalegrupper, periodiseringer samt brugen af Sundhedsforvaltningens værktøjer og ekspertise i forbindelse med KØR.

Undersøgelsen viser, at budgetudmeldingen fra Sundhedsforvaltningen til plejehjem kommer sent og at dette vanskeliggør tilrettelæggelsen af en fornuftig økonomistyring direkte fra budgetårets start. Den overvejende del af plejehjemmene har dog ikke problemer med at forstå det udsendte budgetmateriale. Derudover efterlyses der faste retningslinier for ekstraordinære bevillinger. Sidstnævnte forventes dog forbedret i forbindelse med den endelige implementering af BUM på plejehjem.

Endvidere viser undersøgelsen, at der blandt plejehjemmene har været problemer med gennemskueligheden af budgettet og tildelingen af normering til det enkelte plejehjem. Dette er dog afklaret i forbindelse med den budgetmodel, som Sundhedsforvaltningen anvendte for plejehjemmene i 2003.

Endelig blev der forespurgt til, hvilke persongrupper der udarbejder budgettet og fordelingen af lønsum. Besvarelserne viste her, at det overvejende er ledelsen der fastsætter den endelige fordeling af budgetmidler, herunder lønsum. Involvering af andre personalegrupper samt bruger- og pårørenderåd var således ikke fremherskende.

Revisionsdirektoratet udtaler i denne forbindelse sin påskønnelse af den nye budgetfordelingsmodel for plejehjem i 2003, men anbefaler også samtidigt, at personale og bruger- og pårørenderåd involveres i større grad i budgetlægningen, selvom budgettet overvejende fordeles på faste udgifter og løn.

Sundhedsforvaltningen er opmærksom på problemet vedr. information til beboere og pårørende. Der vil blive udarbejdet generelle retningslinier, således at beboere og pårørende sikres et generelt bedre informationsniveau og derved indflydelse på budgettet på den enkelte institution.

Denne fase fokuserer på opfølgningen af økonomi og indholdet af denne, for at sikre at både budget og resultatkrav overholdes. I denne del af undersøgelsen blev der således spurgt til frekvensen af afleverede kalkuler, brugen af KØR-rapporter, budgetmaterialet fra Sundhedsforvaltningen og opfyldelsen af resultatkrav generelt f.eks. belægningsprocenten. Endelig blev der forespurgt til rådgivningen fra Sundhedsforvaltningen i forbindelse med økonomistyringen.

Plejehjemmene bør i henhold til kommunens budget- og regnskabshåndbog som minimum udarbejde månedlige budgetopfølgninger. Undersøgelsen viste, at 8 ud af de udspurgte plejehjem udarbejder denne mindre end 10 gange om året. Anmærkningsvis kan det dog tilføjes, at de 8 berørte plejehjem alle udarbejder de krævede kalkuler i forbindelse med kvartals- og halvårsredegørelserne.

Besvarelserne viste, at en meget stor del af plejehjemmene fandt, at de tilgængelige KØR-rapporter ikke er tilfredstillende, og at man som følge deraf udarbejder egne disponeringsregnskaber.

I undersøgelsen bliver plejehjemmene derudover spurgt om opfølgningen på diverse resultatkrav herunder belægningsprocenten på plejehjem. Af besvarelsen fremår det, at 73 pct. af de udspurgte plejehjem kunne holde belægningskravet i 2002, og samtidig mener 76 pct. af de udspurgte, at visitationen til plejehjem er hurtig.

Med hensyn til rådgivningen fra Sundhedsforvaltningen fandt kun 48 pct. af de udspurgte plejehjem, at denne var meget god eller god.

Revisionsdirektoratet udtaler i forbindelse med økonomistyringsfasen sin beklagelse over, at 5-10 plejehjem ikke afleverer det korrekte antal kalkuler samt periodiserer eget budget til tiden. Revisionsdirektoratet bemærker endvidere, at det ikke er alle plejehjem, der foretager opfølgninger på målsætninger, hvorved målhierakiet mister relevans som styringsværktøj.

Sundhedsforvaltningen er opmærksom på de 5-10 plejehjem der ikke følger de gængse procedurer. Med etableringen af ældrekontorer samt iværksættelsen af nyt ledelsesinformationssystem vil der blive rettet op på dette.

Regnskabet skal aflægges i overensstemmelse med Indenrigs- og Sundhedsministeriets retningslinier samt kommunens Kasse- og Regnskabsregulativ mv. Spørgsmål til denne del af undersøgelsen rettede sig således mod retningslinier og vejledningers forståelighed i regnskabsprocessen, procedurer for godkendelse af regnskab, samt kasse- og beholdningseftersyn.

På spørgsmålet om Sundhedsforvaltningens retningslinier og vejledninger var forståelige svarede 47 ud af 58 plejehjem, at ma terialet var meget forståeligt eller forståeligt, de resterende svarede hverken/eller og 2 plejehjem mindre forståeligt.

Vedrørende regnskabsgodkendelse viste undersøgelsen at der hersker en vis uklarhed om den formelle godkendelse af regnskaberne. Sundhedsforvaltningen skal formelt godkende regnskabsresultaterne, men har ikke gjort dette siden 1998. Plejehjemmene betragtede dog generelt driftsresultatet for forudgående budgetår som godkendt ved Sundhedsforvaltningens afgørelsen om over/underskud, som normalt bliver udsendt i april/maj, jf. reglen om 2 pct. overførelsesadgang.

I spørgsmålene vedrørende kasseeftersyn fremgik det af undersøgelsen at samtlige selvejende plejehjem havde fået foretaget uanmeldt kasse- og beholdningseftersyn i 2002 af egen revisor. Sundhedsforvaltningen foretog 10 kasse og beholdningseftersyn i 2002.

Revisionsdirektoratet udtaler i forbindelse med denne fase sin beklagelse over den manglende formelle godkendelse af regnskaberne for de selvejende institutioner. Derudover beklager direktoratet, at der ikke er foretaget de fornødne kommunale kasse- og beholdningseftersyn.

Sundhedsforvaltningen har iværksat arbejdet med at opløse kædeposteringer fra ØS til KØR1, således at finansposter og derved hele regnskabet for selvejende institutioner kan formelt godkendes. Der henvises i øvrigt til SOU180/2003 og SOU181/2003 Regnskaber for Gl. Kloster, hvor dette problem også er rejst. Sundhedsforvaltningen har med hensyn til uanmeldte kasse- og beholdningseftersyn løbende foretaget elektroniske kasseeftersyn for 2002. For 2003 foreligger handlingsplan for uanmeldte kasse- og beholdningseftersyn for samtlige plejehjem under forvaltningen.

Denne fase er en vurdering af, hvorvidt målhierakiet er opfyldt, og hvorvidt dette bør revurderes og reformuleres, således at det står mål med de i året indhøstede erfaringer. Der blev således forespurgt til evaluering i forholdet mellem budget og regnskab, den generelle målopfyldelse, samt hvilke personer der involveres i evalueringen.

Af undersøgelsen fremgik det, at 53 ud af de 58 udspurgte plejehjem foretog en evaluering af forholdet mellem budget og regnskab. Herudover fremgik det af undersøgelsen, at 41 ud 58 plejehjem evaluerede målopfyldelsen generelt, hvilket svarer til 70 pct. af de plejehjem, der opstiller målsætninger for plejen.

Afslutningsvis blev det undersøgt, hvem der foretager evalueringen på plejehjemmene. Af undersøgelsen fremgik det, at forstanderen blev inddraget på 36 plejehjem, på 38 plejehjem blev ledelsen inddraget, på 27 plejehjem blev personalet inddraget, på 35 plejehjem blev Sundhedsforvaltningen inddraget, på 18 plejehjem blev bruger- og pårørenderåd inddraget, på 7 plejehjem blev beboerrådet inddraget, på 15 plejehjem blev bestyrelsen inddraget, og endelig svarede 1 plejehjem, at andre blev inddraget.

Det økonomiske tilsyn med plejehjemmene gav ikke Revisonsdirektoratet anledning til yderligere bemærkninger.

Det er revisionsdirektoratets opfattelse at der generelt er et højt kvalitetsniveau i økonomistyringen på plejehjemmene. Sundhedsforvaltningen bør dog sikre, at de 5-10 plejehjem, der ikke lever op til den foreskrevne kvalitet snarest muligt lever op til gældende krav og standarder.

Det er Sundhedsforvaltningens intention at leve op til de foreskrevne henvisninger og anbefalinger fra Revisionsdirektoratet. Dette vil først og fremmest ske ved yderligere udbredelse af styringsværktøjerne kontrakter og Balanced Scorecard, etableringen af ældrekontorer og administrationscenter, samt den endelige implementering af BUM på plejehjem.

Ingen konsekvenser

Ingen.

I forbindelse med den kvalitative del af undersøgelsen fik de berørte plejehjem efterfølgende interviewet til gennemsyn.

Bilag 1. Revisionsprotokollat nr. 10/2002: Økonomistyringen på plejehjemmene

Lau Svendsen-Tune

/Hanne Baastrup