Udbud af bygherreopgaver i støttet byggeri

DAGSORDEN

for ordinært møde mandag den 5. november 2001

4. Udbud af bygherreopgaver i støttet byggeri

SOU 356/2001 J.nr. 55/2001

Bygge- og Teknikforvaltningen, Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen, Sundhedsforvaltningen og Økonomiforvaltningen indstiller, at de respektive udvalg overfor Borgerrepræsentationen anbefaler,

I en årrække har Københavns Kommune været tilbageholdende med at give tilsagn til støttet byggeri, i form af almene boliger. Årsagerne har hovedsageligt været utilfredsstillende arkitektonisk kvalitet samt ensidige beboersammensætninger i nybyggeri.

Vilkårene for det almene byggeri er nu på en række punkter ændret. Det gælder bl.a. finansieringsmæssigt, idet By- og Boligministeren ventes i den nærmeste fremtid at fremsætte lovforslag om nedsættelse af den kommunale grundkapital ved opførelse af almene boliger fra 14 % til 7 % gældende for tilsagn, der meddeles efter 15. juni 2001 og indenfor den følgende 3-årsperiode. Der foreligger nu en vejledning fra By- og Boligministeriet om udbud af almene bygherreopgaver som et middel til bl.a. at opnå en højere arkitektonisk kvalitet i byggeriet og en bedre balance mellem pris og kvalitet. Med indførelsen af de fleksible udlejningsregler har kommunerne fået et effektivt redskab til i samarbejde med de almene boligorganisationer at sikre en bredere beboersammensætning. Endelig forventes der åbnet mulighed for, at alment nybyggeri kan indeholde medejerboliger.

Med baggrund i det aktuelle store behov for udlejningsboliger i København, herunder almene boliger, har Borgerrepræsentationen i forbindelse med vedtagelsen af den boligpolitiske strategiplan for 2001-2004 den 13. juni 2001 (BR 297/01) truffet principiel beslutning om, at man vil støtte alment byggeri i København, når byggeriet dels har høj arkitektonisk og byggeteknisk kvalitet, dels udlejes efter regler der sikrer en alsidig og bæredygtig beboersammensætning og dels opføres sammen med et tilsvarende antal private boliger for at få blandede ejerformer og i den forbindelse ser man gerne, at en del af de almene boliger etableres som medejerboliger.

Endvidere er der i partnerskabsaftale mellem de almene boligorganisationer og Københavns Kommune enighed om, at der er behov for flere store boliger for at give flere familier mulighed for at blive boende i kommunen, at udvikle råderet og medejerskab i de eksisterende almene bebyggelser såvel som i nye almene boligbebyggelser, og at en betydelig andel af de meget små boliger i den almene sektor ændres til boliger for unge.

Yderligere har borgerrepræsentationen i forbindelse med den boligpolitiske strategiplan vedtaget at finansiere et større antal almene boliger til særligt udsatte grupper. Boligerne skal integreres i eksisterende og nye boligområder som målrettede tilbud som kan medføre generel bedre integration for mennesker med særlige problemer.

Som opfølgning på Borgerrepræsentationens intentioner foreslås derfor på kommunalt ejede grunde, at der som hovedregel, med mindre helt særlige forhold gør sig gældende f.eks. af tidsmæssig karakter eller hensyntagen til andre parter i byggeriet, fremover stilles krav om gennemførelse af en bygherrekonkurrence som grundlag for en stillingtagen til opførelse af støttet byggeri. Eventuel beslutning om undladelse af konkurrence forudsættes truffet af de berørte udvalg. Udvælgelsen af bygherre forudsættes herefter at tage udgangspunkt i kriterier, som prioriterer en høj arkitektonisk kvalitet, medejerboliger, blandede ejerformer, overvejelser om målgrupper og fleksibel udlejning og om økonomiske forhold samt bygherrens erfaring og evne til at styre en byggesag.

Hvor grunden ejes af andre end Københavns Kommune forudsættes aftale om gennemførelse af en bygherrekonkurrence som udgangspunkt indgået med grundejeren. Hvis det ikke er muligt, forudsættes gennemført en projektkonkurrence, hvori mindst tre af forvaltningerne på forhånd godkendte arkitektfirmaer deltager.

På baggrund af de indkomne bidrag vil indstilling med forslag om valg af bygherre/projekt blive forelagt de involverede udvalg med henblik på igangsætning af sædvanligt projektmateriale og skema A-ansøgning.

En åben udmelding af kommunens kriterier for udvælgelse af almene bygherreopgaver indebærer en væsentlig synliggørelse, hvor fremlæggelsen og udvælgelsen af almene bygherreopgaver tidligere var mindre gennemskuelig.

Det er målet at højne den arkitektoniske kvalitet generelt for det støttede byggeri, herunder også at udvikle fremtidsrettede boliger. Retningslinierne er derfor ikke foreslået begrænset til almene boliger, herunder specialboliger som ungdoms- og ældre/plejeboliger m.v., men forudsættes også at gælde støttede andelsboliger, hvor behovet for en kvalitetsforbedring på landsbasis illustreres af en række byggeskader i allerede opførte byggerier.

Det er tanken, at de bedste kommende boligprojekter i København skal indgå i en kommende by- og boligudstilling, IBU København 2002-2012.

Forvaltningerne har til hensigt inden udgangen af 2004 at gennemføre en opsamling af erfaringerne med de her foreslåede retningslinier.

Frem til introduktionen af det industrialiserede boligbyggeri i 1960'erne var de nyopførte almene boliger i Københavns Kommune gennemgående af høj arkitektonisk kvalitet, hvilket bl.a. illustreres ved, at hovedparten af de ældre almene bebyggelser i byatlasene er vurderet som bevaringsværdige, og almene boliger indgik som en bærende del af det københavnske boligmarked. Med de efterfølgende årtiers byggeri blev der såvel her i landet som i udlandet ganske vist løst en akut boligmangel, men gennemgående uden de store hensyn til arkitektonisk kvalitet. Dette illustreres bl.a. af, at af de 203 almene afdelinger med 23.745 boliger, der er opført i perioden 1960 – 1997, er kun 6 afdelinger med 348 boliger blevet bygningspræmieret af kommunen. Hertil kom, at den kombinerede effekt af konkurrence fra andre boligformer og uhensigtsmæssige udlejningsregler betød en stadigt stigende koncentration af soci ale problemer i særligt de nyere almene boligområder.

I 1990'erne kunne kommunen endvidere igennem en række undersøgelser dokumentere, at nyopførte almene boliger yderligere ville skævvride det københavnske boligmarked, til ugunst for den i forvejen betrængte kommunale økonomi. Byggeriet af almene boliger blev af disse årsager herefter væsentligt reduceret, som det fremgår af følgende oversigt over meddelte skema A tilsagn i perioden 1990 – 2000:

Almene Almene Almene Støttede Støttede
familie- ældre- ungdoms- andels- boliger
boliger boliger boliger boliger i alt

1990 53 1363 22 11 1449

1991 151 845 28 0 1024

1992 612 436 20 0 1068

1993 943 935 40 0 1918

1994 208 637 19 0 864

1995 292 134 0 0 426

1996 0 269 0 20 289

1997 94 48 0 86 228

1998 185 0 25* 215 425

1999 12 167 0 85 264

2000 0 124 0 203 327

*boligtilvækst i forbindelse med renovering af eksisterende bebyggelse.

Som led i aftalen om budget 2000 samt budgetoverslag 2001 – 03 blev der bl.a. truffet aftale om, at det almene byggeri skal stimuleres under forudsætning af:

• at byggeriet har en høj arkitektonisk kvalitet,
• at byggeriet udlejes efter regler, der sikrer en alsidig og bæredygtig beboersammensætning, og
• at der i sammenhæng med de almene boliger opføres privat byggeri i samme omfang med henblik på at opnå blandede ejerformer.

Det indgik endvidere i budgetaftalen, at der fra 2000 – 03 afsættes et beløb i budgettet, der på daværende tidspunkt muliggjorde opførelse af omkring 60 almene boliger årligt.

I de seneste år er der imidlertid ændret en række forhold, der giver forhåbning om, at nyopførte almene boliger fremover vil kunne blive af en bedre kvalitet og i overensstemmelse med kommunens boligpolitik:

• By- og Boligministeren har varslet, at den kommunale grundkapital ved opførelse af almene boliger pr. 15. juni 2001og 3 år frem nedsættes fra 14 % til 7 %.
• Via først forsøgsbestemmelser og siden permanent lovgivning er der skabt væsentligt mere fleksible udlejningsregler, der indebærer, at udlejningen af almene boliger nu bedre kan målrettes mod bestemte grupper, samtidig med at det boligsociale ansvar fastholdes. Dette muliggør, at de enkelte afdelinger kan opnå en mere afbalanceret beboersammensætning.
• Der forventes nu åbnet op for, at alment nybyggeri kan indeholde op til 50 % medejerboliger (familieboliger). Forsøgsbyggerier har indeholdt op til 75 % medejerboliger. I foreliggende lovudkast er foreslået en andel i nybyggeri på max. 50 % og eksisterende byggeri på max. 25%.
• Der er påvist vilje til og mulighed for, at private og almene bygherrer går sammen om konkrete projekter.
• Almene boligorganisationer kan opføre, sælge og drive støttede (herunder kommunalt garanterede) andelsboliger.
• Der har været betydelig opmærksomhed på det skæve forhold mellem pris og kvalitet i byggeriet, og der foreligger en del forslag til handlinger, f.eks. via By- og Boligministeriets "Projekt Hus". En konkret positiv udvikling kan fremmes ved at stille krav om tiltag i de enkelte projekter. I årene 1998 – 2001 er 2 almene nybebyggelser i kommunen med 64 boliger blevet bygningspræmieret: AKB's afdeling i Prinsessegade, og FB's afdeling på Halmtorvet (Prangerhuset).
• Udbud af almene bygherreopgaver er sat på den politiske dagsorden, f.eks. igennem en netop fremsat vejledning fra By- og Boligministeriet. Vejledningen er baseret på, at kommunen ejer grunden selv, men nærværende forslag til udbud af almene bygherreopgaver vurderes ikke at være i modstrid med vejledningen eller andre bestemmelser. I forbindelse med vejledningen om udbud af almene bygherreopgaver, vil der blive udpeget 15 forsøgskommuner. By- og Boligministeriet er i den forbindelse interesseret i, at Københavns Kommune indgår som en af de 15 forsøgskommuner.

Endvidere har Borgerrepræsentationen med vedtagelsen af den boligpolitiske strategiplan for 2001 – 2004 den 13. juni 2001 (BR 297/01) truffet principiel beslutning om, at man vil støtte alment byggeri i København, når byggeriet dels har høj arkitektonisk og byggeteknisk kvalitet, dels udlejes efter regler, der sikrer en alsidig og bæredygtig beboersammensætning, og dels opføres sammen med et tilsvarende antal private boliger for at få blandede ejerformer. En del af de nye almene boliger foreslås etableret som medejerboliger for også på den måde at få blandede ejerformer. Samtidig er der i de eksisterende almene afdelinger lagt op til en udvidelse af råderetten og omdannelse af nogle af boligerne til forskellige former for medejerboliger i de bebyggelser, som i dag er præget af meget ensidige ejerformer. I forlængelse heraf er der i partnerskabsaftale mellem de almene boligorganisat ioner i Boligselskabernes Landsforenings 1. kreds og Københavns Kommune enighed om, at der er behov for blandede ejerformer i nybyggeri, og at der i de eksisterende almene boligbebyggelser skal arbejdes med en øget råderet og for medejerskab. Yderligere er det en del af partnerskabsaftalen, at for at sikre en hensigtsmæssig udnyttelse af små lejligheder skal en betydelig andel af de meget små boliger i den almene sektor ændres til boliger for unge.

Endelig er strategiplanens bilag 8 en aftale mellem Københavns Kommune og Boligselskabernes Landsforenings 1. kreds om delvis udmøntning af den sociale del af frikøbsaftalen. Der fastsættes heri målsætninger for og finansiering af et antal boliger til særligt udsatte grupper såsom førtidspensionister m.v.

Hvor det er hensigten at lade nye bebyggelser indeholde boliger til særlige grupper, herunder ungdoms- og ældreboliger, skal det derfor foreslås, at der til sådanne kommende bebyggelser opstilles funktionskrav og uddybende kriterier i forbindelse med de i nærværende indstilling foreslåede konkurrencer.

Ved iværksættelse af projektkonkurrencer vil der derfor blive tale om, at der på tværs af forvaltningerne nedsættes hurtigtarbejdende arbejdsgrupper til at opstille funktionskrav og uddybende kriterier og til vurdering af de indkomne forslag. På baggrund af de indkomne bidrag vil de involverede forvaltninger forelægge en indstilling for de respektive udvalg om valg af bygherre/projekt. Det egentlige projekteringsarbejde kan herefter gå i gang med henblik på, at skema A indstilling kan forelægges udvalgene og Borgerrepræsentationen til godkendelse og på, at projektet efterfølgende udsendes i licitation.

For at sikre en høj arkitektonisk og byggeteknisk kvalitet i det støttede byggeri fremover og for at synliggøre processen i forbindelse med valg af bygherre m.v. foreslås, at der fremover som udgangspunkt stilles krav om gennemførelse af en bygherrekonkurrence som grundlag for en stillingtagen til opførelse af støttet byggeri. Undladelse heraf vil kun kunne ske, hvor særlige forhold gør sig gældende f.eks. af tidsmæssig karakter eller p.g.a. hensyntagen til andre parter i byggeriet, herunder igangværende projekter, og kun såfremt der skabes sikkerhed for, at den ønskede arkitektoniske og byggetekniske kvalitet m.v. opnås. Af igangværende større sager kan nævnes projekter i Ørestad Nord og Havnestaden. Herudover er der enkelte mindre projekter rettet mod særlige grupper. Beslutning om eventuel fravigelse af konkurrencevilkårene forudsættes truffet af de ber ørte udvalg.

De støttede (herunder kommunalt garanterede) andelsboliger har haft en noget anden indplacering på boligmarkedet end de almene boliger, men har til gengæld i det øvrige land i betydelig grad været plaget af byggeskader. Ønsket om at højne den arkitektoniske og byggetekniske kvalitet og udvikle det københavnske boligmarked, herunder gennem udvikling af og afprøvning af nye fremtidsrelaterede by- og boligtyper, er derfor ikke afgrænset til de almene boliger, men bør søges fremmet overalt, ikke mindst hvor kommunen er økonomisk direkte involveret. De nedenfor skitserede retningslinier for gennemførelse af bygherrekonkurrence m.v. forudsættes derfor at omfatte alle former for støttet byggeri herunder også støttede andelsboliger (inkl. kommunalt garanterede).

På alle kommunalt ejede grunde vil støttet nybyggeri herefter som hovedregel - medmindre helt særlige forhold gør sig gældende f.eks. af tidsmæssig karakter eller hensyntagen til andre parter i byggeriet - kun kunne iværksættes efter konkurrence mellem flere alternative projekter – altså mellem konkurrerende og af hinanden uafhængige konstellationer af bygherrer, arkitekter og evt. entreprenører m.v.

I overensstemmelse med de af Borgerrepræsentationens tilkendegivne krav og ønsker til fremtidige støttede nybyggerier forudsættes udvælgelsen af bygherre og projekt at ske med udgangspunkt i nedenstående kriterier:

projektet indeholder høje arkitektoniske og byggetekniske kvaliteter

projektet er udformet efter overordnede overvejelser om målgruppe(r), herunder om mulighederne for at tilgodese forskellige grupper, f.eks. børnefamilier, unge, seniorer og/eller særligt udsatte grupper, og når det vurderes hensigtsmæssigt gennem afprøvning af nye boligtyper

der ved almene familieboliger indgår forslag om udlejning efter bestemmelserne om fleksibel udlejning samt ved ungdoms- og ældreboliger og specialboliger udformes særlige udlejningsvilkår

de nye almene boliger indgår i sammenhæng med nybyggeri af andre ejerformer i et lignende omfang

i det omfang, der forudsættes nyopført boliger til særligt udsatte grupper i bofællesskaber, lægges vægt på, at der tilvejebringes et tilsvarende antal boliger i bofællesskaber i eksisterende byggeri

der ved opførelse af almene boliger indgår medejerboliger i nybyggeriet, samt gives tilsagn om medvirken til ændret brug af en del af boligorganisationens eksisterende boliger, f.eks. til ungdomsboliger eller til medejerboliger.

projektet økonomisk set er realistisk herunder grundpris, samlede byggeomkostninger, lejeniveau og medejerindskud

projektet medvirker i udviklingen af et bedre forhold mellem byggeriets pris og kvalitet

bygherren har erfaring og evne til at styre byggesager

På privatejede grunde søges aftale indgået om en egentlig bygherrekonkurrence. I de tilfælde, hvor dette ikke kan opnås, herunder som følge af en gældende option, kan støttet byggeri som hovedregel kun iværksættes efter en projektkonkurrence, hvori mindst tre af kommunen på forhånd godkendte arkitektfirmaer deltager.

I udvælgelsen af projekter lægges der vægt på de samme kriterier som for udvælgelse ved bygherrekonkurrence.

For både bygherrekonkurrencer og projektkonkurrencer gælder, at de konkurrerende forslag til boligprojekter ikke skal have karakter af endeligt udarbejdede projektforslag. Derimod ønskes en konceptuel og skitsemæssig tilgang til opgaven, der beskriver de prioriterede idéer – og det kvalitetsniveau, man vil sikre gennemført i projektet. Der påregnes forud for de enkelte konkurrencer af forvaltningerne i fællesskab fastsat uddybende kriterier blandt andet med baggrund i den konkrete ejendoms planmæssige og byarkitektoniske forhold, ligesom der ofte vil være behov for uddybning, når der skal skabes plads til særlige gruppers behov.

Overordnet udgangspunkt for vurderingen af alle konkurrenceprojekterne vil være en gennemgang af de gængse arkitektoniske kvalitetsparametre såsom forholdet til stedet og de omgivende byrum, skala, sammenhæng og historie, arkitektonisk udtryk, uderum og facader, byggetekniske kvaliteter, levetider og miljømæssig bæredygtighed samt – ikke mindst – bo og boligkvaliteter.

Det er tanken, at de bedste kommende boligprojekter i København skal indgå i en kommende by- og boligudstilling, IBU København 2002-2012.

I begrænset omfang vil der være tale om ekstraudgifter hos bygherren til konkurrenceprojekter, men det vurderes, at denne udgift modsvares af bedre kvalitet og gennemskuelighed i udvælgelsesprocessen.

De her stillede kvalitetskrav vil i første omgang udelukke de billigste løsninger, men ikke nødvendigvis være ensbetydende med specielt dyre projekter. I det omfang byggeriet kan indhente produktivitetsefterslæbet i forhold til industrien, vil der kunne blive tale om både bedre og billigere byggeri.

Erik Jacobsen Jens Jacobsen

Grethe Munk Bo Andersen