Sundheds- og Omsorgsudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde torsdag den 4. august 2005

 

 

Sager til beslutning

 

3.      Analyse af plejehjemmenes styring af drift og økonomi

 

SOU 200/2005  J.nr. 38/2004

 

 

INDSTILLING

Sundhedsforvaltningen indstiller,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget drøfter analysen af plejehjemmenes styring af drift og økonomi,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget godkender, at plejehjemsanalysen sendes i høring hos bestyrelser for selvejende institutioner samt relevante råd og organisationer med henblik på fornyet indstilling i september 2005.

 

 

RESUME

I forbindelse med beslutning i forligskredsen i 2004 tiltrådte Sundheds- og Omsorgsudvalget i eftersommeren 2004 en iværksættelse af analyse af plejehjems styring af drift og økonomi. Denne analyse er nu færdiggjort.

 

Analysen har overordnet skulle se på plejehjemmenes økonomistyring herunder forhold vedr. budgetlægning og budgetopfølgning, aktivitetsstyring, samt arbejdstilrettelæggelse. Derudover har undersøgelsen skulle afdække, hvorledes den fremadrettede styring og ressourcestyring kan udvikles og forbedres, herunder hvordan BUM mest hensigtsmæssigt kan implementeres på plejehjem, således at lovkrav vedr. adskillelse af myndighedsopgaven (bestiller) og leverandøropgaven (udfører) efterleves.

 

I forbindelse med udarbejdelsen af analysen er der sket en tilretning af kommissoriet, idet blandt andet implementering af nyt lønsystem har haft betydning for validiteten af data. Det har blandt andet betydet, at der ikke har været et dækkende og retvisende datagrundlag tilstede i forhold til opgørelser vedr. forskelle i medarbejdersammensætning og ressourceforbrug på funktioner/opgaver.

 

Hertil kommer, at implementeringen af BUM på plejehjem i Sundhedsforvaltningens regi, hvor budgettet følger plejetyngden, endnu ikke nået et niveau, hvorunder det er muligt at foretage en dækkende analyse af sammenhængen mellem serviceniveau, plejetyngde og ressourcer. Analysen har i forhold til BUM problematikken i stedet fokuseret på operationalisering af kvalitetsstandarder (serviceniveau) samt afdækket forskelle i BUM koncepter (pakker) mellem andre kommuner, tildeling af disse, implementeringsprocesser, og kobling til udmeldt budget.

 

I forbindelse med styringsdelen er der konstateret høj grad af selvforvaltning på københavnske plejehjem. Der har overordnet været god økonomistyring af plejehjemmene, men samtidig har plejehjemmene opereret selvstændigt i tilrettelæggelsen af opgavevaretagelsen og i principper for økonomistyring. Endvidere er en stor del af plejehjemmene selvejende institutioner og bestyrelserne for disse har også sat lokale præg.

 

Analysen rummer følgende anbefalinger:

 

For at opnå en mere ensartet økonomistyring skal der udvikles tekniske og IT-understøttede redskaber til brug for omregning mellem lønsum og normering, periodiseringsredskaber samt registreringssystemer af overordnet udmeldt budget og tilknyttede aktiviteter. Derudover anbefales det, at der opnås større sammenhæng mellem dispositionsret og budgetansvar.

 

Endvidere anbefales det, at forvaltningen foretager yderligere analyser af virkningen af enkelte dele af budgetmodellen, herunder administration mv. Derudover anbefales i den forbindelse, at en række administrative opgaver samles, for på denne måde at opnå større kompetence i opgaveløsningen og i øvrigt undgå sårbarhed i forbindelse med sygdom og ferie.

 

Vedr. BUM på plejehjemmene peges der på behov for yderligere præciseringer af aftaler mellem bestiller og udfører, herunder behov for en informationsstrategi. Derudover vil der ved indførsel af BUM være behov for en fleksibilitet i personalesammensætningen.

 

Ved indførsel af BUM vil der, for at de fulde effekter kan udnyttes, være en stort behov for kompentenceløft for ledere og mellemledere. Et sådan løft vil indebære satsning på uddannelse blandt andet vedr. økonomistyring, men også kendskab til BUM og kvalitetsstandarder.

 

Med udvikling af BUM, anbefales det, at der sker forankring af KOS (det digitale registreringssystem) og skabeloner udviklet heri på plejehjemmene. Dette vil sikre udarbejdelse af plejeplaner og procedurebeskrivelser for opfølgning. Ved brug af KOS skabes der endvidere grundlag for generel ledelsesinformation. KOS bør således i fuldt omfang udbygges og implementeres, blandt andet ved oprettelse af statistik og disponeringsmodul.

 

Efter endt høringsperiode i september 2005, vil handleplan baseret på analysens og høringsparters anbefalinger blive forelagt Sundheds- og Omsorgsudvalget.

 

 I forbindelse med udarbejdelse af denne analyse, er der desuden udarbejdet en analyse omhandlende takster vedr. valgfrie ydelser på plejehjem. Denne del af analysen vil blive forelagt Sundheds- og Omsorgsudvalget i en særskilt indstilling.

 

 

SAGSBESKRIVELSE

På baggrund af beslutning i forligskredsen i eftersommeren 2004 tiltrådte Sundheds- og Omsorgsudvalget, at der som et led i sikringen af den overordnede budgetoverholdelse blev iværksat en konsulentundersøgelse af plejehjemmenes styring af drift og økonomi. Undersøgelsen skulle således afdække grundnormering sammenholdt med kvalitetsstandarder og fremadrettet pege imod udviklingen af bedre intern styring og bedre ressourceanvendelse på plejehjemmene herunder overgang til BUM-struktur på plejehjemsområdet. Overgang til BUM struktur sikrer endvidere at kommunen foretager den lovpligtige adskillelse mellem myndigheds (bestiller) opgaven og leverandør (udfører) opgaven.

 

Analysen falder i to dele. En styringsdel og en ressourcedel.

 

I styringsdelen foretages der

·        Analyse af den interne styring på plejehjemmene vedr. budgetlægning, budgetopfølgning, aktivitetsstyring, normeringsstyring og arbejdstilrettelæggelse

·        En vurdering af betydning for plejehjems størrelse i forhold til effektivitet, herunder eventuelle stordriftsfordele

·        En vurdering af optimeringsmuligheder ved større IT-anvendelse på plejehjem. Herunder vurdering af styringsopgaver i forhold til kompetenceniveau.

 

I ressourcedelen foretages der

·        Casestudier af plejehjem med vurderet plejetyngde afstemt med kvalitetsstandarder og holdt op imod ledelsesstruktur, normering, afdelingsinddeling, fysisk indretning samt budgetmæssigt forbrug.

·        Sammenlignelig analyse af effektiviteten på københavnske plejehjem, samt benchmark af plejetyngde i forhold til udvalgte kommuners plejehjem.

 

I forbindelse med udarbejdelsen af analysen er der sket en tilretning af kommissoriet, idet blandt andet implementering af nyt lønsystem har haft betydning for validiteten af data. Det har blandt andet betydet, at der ikke har været et dækkende og retvisende datagrundlag tilstede i forhold til opgørelser vedr. forskelle i medarbejder sammensætning og ressourceforbrug på funktioner/opgaver.

 

Hertil kommer, at implementeringen af BUM på plejehjem i Sundhedsforvaltningens regi, hvor budgettet følger plejetyngden, endnu ikke nået et niveau, hvorunder det er muligt at foretage en dækkende analyse af sammenhængen mellem serviceniveau, plejetyngde og ressourcer. Analysen har i forhold til BUM problematik i stedet fokuseret på operationalisering af kvalitetsstandarder (serviceniveau) samt afdækket forskelle i BUM koncepter (pakker) mellem andre kommuner, tildeling af disse, implementeringsprocesser, og kobling til udmeldt budget.

 

Styringsopgaven

Ved udarbejdelse af de styringsrelaterede dele af analysen, er der peget på tre centrale dele vedr. styringen (selvforvaltningsprincippet), redskaber i forbindelse med styring samt tilpasning til BUM. I forbindelse med styringsdelen er der konstateret høj grad af selvforvaltning på københavnske plejehjem. Der har overordnet været god økonomistyring af plejehjemmene, men samtidig har plejehjemmene opereret selvstændigt i tilrettelæggelsen af opgavevaretagelsen og i principper for økonomistyring. Endvidere er en stor del af plejehjemmene selvejende institutioner og bestyrelserne for disse har også sat lokale præg.

 

 

Analysen peger på behov for udvikling af styringsredskaber på følgende områder:

 

·        Redskab til brug for omregning mellem lønsumsramme og normeringsramme, herunder simulering i forhold til anvendelse af forskellige ressourcetyper.

·        Redskab til brug for periodisering af lønninger.

·        Redskab til systematisering af registrering af fremmøde i daghjem/dagcenter

·        Redskab til etablering af overblik over afdelingernes visiterede plejetyngde, og de deraf afledte ressourcemæssige konsekvenser.

 

På dette punkt er det en grundlæggende anbefaling, at styringen styrkes ved etablering af organisatorisk overensstemmelse mellem dispositionsret og budgetansvar. Organisatorisk vil dette betyde, at et større budgetmæssigt ansvar placeres på afdelingslederniveau på plejehjemmene. Et budgetmæssigt ansvar på afdelingslederniveau vil derudover muliggøre reduktion af kontrolopgaver, samt bedre grundlag for ressourceprioritering.

 

Ved indførsel af BUM på Sundhedsforvaltningens plejehjem vil fokus til stadighed være på styrings- og opfølgningsaktiviteter, der sikrer dokumentation af den leverede pleje og omsorg til den enkelte beboer. Dette vil kræve detaljeret tilrettelæggelse og planlægning af plejen og omsorgen, og endvidere have den effekt, at normering/lønsum for plejehjemmet vil variere gennem budgetåret. Ved BUM er en udpræget ressourcefleksibilitet således en konsekvens, og vil have øgede krav til justeringer af budgettering, planlægning og opfølgning på de enkelte plejeafdelinger.

 

Ressourcer

Ved udarbejdelse af denne del af analysen er der især konstateret manglende validt datagrundlag, primært som følge af problemer vedr. lønsystemet. Analysen viser en snæver sammenhæng mellem faktiske udgifter og antallet af pladser. Samtidig er der mindre dele af budgettet, der udviser stor forskellighed, hvilket skaber variation i driftssituationen for plejehjemmene. På den baggrund anbefales det, at der efterfølgende foretages specifikke analyser af følgende:

 

·        At kommunen arbejder mod en nærmere identifikation af fordele og ulemper ved hhv. de forskellige lejeaftaler og ejerskab af ejendomme.

·        At det overvejes at se nærmere på, om der er behov for justeringer af budgettildelingen i forlængelse af omlægningen af bevillingsstyringen af varme- og el-udgifter.

·        At kommunen iværksætter en detaljeret administrationsundersøgelse med henblik på sammenholdelse af forbrug af administrative ressourcer set i forhold til plejehjemmenes størrelse.

 

På baggrund af den meget store variation i organiseringen af de administrative opgaver peger analysen endvidere på det hensigtsmæssige i at samle en række administrative opgaver i større enheder. En centralisering af opgavevaretagelsen vedr. indkøb, bogføring, opkrævning af ydelser, lønadministration mv. vil sikre større og koncentreret kompetence indenfor disse områder samt reducere sårbarhed i forbindelse med sygdom og ferie.

 

Analysen peger herudover på at der med fordel kan ske samling af ledelses- og budgetansvar for en række mindre plejehjem, for på denne måde at sikre mindskelse af administrativ sårbarhed og større mulighed for specialisering.

 

BUM

Ved indførsel af BUM synliggøres ansvars- og opgavefordeling mellem bestiller og udfører. Indførslen af BUM betyder imidlertid også, at der opstår et tættere behov for opfølgning og mere smidig tilpasning af ressourcer og dermed budget. Dette vil kræve ledelsesmæssige kompetencer og redskaber

 

Sundhedsforvaltningen har valgt et pakkekoncept ved implementering af BUM, og et sådan system betyder også, at der vil være behov for udpræget fleksibilitet på de enkelte plejehjem. I den forbindelse anbefaler analysen, at der skabes mulighed for flytning af personale mellem afdelinger og evt. mellem plejehjem for at udnytte personaleressourcerne bedst muligt. Derudover kan der undervejs i BUM implementeringsprocessen være behov for yderligere finjusteringer af pakkekonceptet.

 

Ved implementeringen af BUM peger analysen på, at der på kort sigt sker en yderligere effektuering af de allerede udarbejdede anbefalinger vedr. BUM. Dette vil sikre en endelig ansvarsfordeling mellem bestiller (myndighed) og udfører (leverandør). I den forbindelse peges der på udarbejdelse af informationsstrategi målrettet mod ledere og mellemledere.

 

KOS

Som et afsluttende, men meget vigtigt element i implementeringen af BUM peger analysen på den absolutte nødvendighed af en kobling mellem BUM og KOS (det digitale registreringssystem). Med udvikling af KOS og skabeloner udviklet heri, sikres udarbejdelse af plejeplaner og procedurebeskrivelser for opfølgning. Ved brug af KOS skabes der endvidere grundlag for generel ledelsesinformation, hvortil der dog først skal defineres behov.

 

For at BUM sammen med KOS kan få fuld og effektiv effekt kræves en større uddannelsesindsats for ledere og mellemledere med henblik på udvidelse af kendskab til økonomistyring og brugen af IT, samtidig med at KOS i fuldt omfang udbygges og implementeres, blandt andet ved oprettelse af statistik og disponeringsmodul.

 

Efter endt høringsperiode i september 2005, vil handleplan baseret på analysens og høringsparters anbefalinger blive forelagt Sundheds- og Omsorgsudvalget.

 

Takster

I forbindelse med udarbejdelse af analyse på plejehjem, er der desuden udarbejdet en analysedel omhandlende takster vedr. valgfrie ydelser på plejehjem. Denne del af analysen vil blive forelagt Sundheds- og Omsorgsudvalget i en særskilt indstilling.

 

MILJØVURDERING

Sagstypen er ikke omfattet af Sundhedsforvaltningens positivliste over sager, der skal miljøvurderes

 

ØKONOMI

Der foretages ikke økonomiske vurderinger i nærværende indstilling

 

HØRING

Efter behandling af nærværende indstilling, foretages der høring af plejehjemsbestyrelser og relevante organisationer og råd. Efterfølgende fremlægges indstilling vedr. handleplan for implementering af analysens og høringsparters anbefalinger.

 

BILAG

"Plejehjemmenes styring af drift og økonomi" med tilhørende bilag

 

 

 

Lene Sillasen                                                                                     

/Hanne Baastrup