Regnskabsprognose 2001 - budgetoverholdelsen i hjemmeplejen

DAGSORDEN

for ekstraordinært møde mandag den 2. april 2001

3. Regnskabsprognose 2001 - budgetoverholdelsen i hjemmeplejen

SOU 99/2001 J.nr. 1/2001

Sundhedsforvaltningen indstiller,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tiltræder de tiltag, som de enkelte bydele har foreslået med henblik på budgettilpasninger i 2001,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tiltræder etableringen af den i indstillingen beskrevne "buffer"-pulje til delvis dækning af det forventede merforbrug i hjemmeplejen,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tiltræder, at det resterende merforbrug dækkes ved en ændring af serviceniveauet på rengøringsområdet, og

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tager orienteringen om den forventede regnskabsprognose for det øvrige udvalgsområde til efterretning.

Hjemmeplejebudgettet for 2001 er udmeldt til de decentrale enheder i bydelene.

I det samlede budget, dvs. i den overordnede ramme for hjemmeplejeområdet, er der indregnet følgende tilpasninger og effektiviseringskrav:

• Tilpasningskrav på 17,5 mill. kr. svarende til demografikorrektionen som Sundheds- og Omsorgsudvalget er blevet pålagt af Økonomiudvalget i indkaldelsescirkulæret for budget 2001.
• Effektiviseringskrav på i alt 24 mill. kr. som Borgerrepræsentationen pålagde Sundheds- og Omsorgsudvalget den 11. maj 2000 i forbindelse med vedtagelse af regnskab 1999 sagen.

Nogle bydele vil herudover have et tilpasningsbehov i 2001 som følge af et for højt aktivitetsniveau ved indgangen til 2001, dvs. et merforbrug i budget 2000.

Budgetudmeldingen indebærer derfor, at der generelt skal ske tilpasninger i de enkelte bydele for at sikre budgetoverholdelsen.

Hver enkelt bydel i Sundhedsforvaltningen er i lyset af de udmeldte budgetter blevet anmodet om at beskrive, hvad der i hver enkelt bydel foreslås af tiltag til sikring af budgetoverholdelsen i 2001, samt hvad disse tiltag forventes at have af konsekvenser for hjemmeplejen.

På den baggrund er der for de enkelte bydele oplistet en række tiltag, som bydelene vil gøre brug af for at imødekomme tilpasningsbehovet. Endelig er peget på mulige løsninger til det resterende budgetproblem i hjemmeplejen, som ikke klares ved de foreslåede tiltag i bydelene.

En del heraf kan løses ved en buffer-pulje, som foreslås etableret inden for Sundheds- og Omsorgsudvalgets egen budgetramme. Endelig foreslås resten dækket af en reduktion af serviceniveauet på hjælp til rengøring.

Hjemmeplejebudgettet for 2001 er udmeldt til de enkelte Pensions- og Omsorgskontorer og til de enkelte hjemmeplejeenheder i bydelene.

I det samlede budget, dvs. i den overordnede ramme for hjemmeplejeområdet, er der indregnet følgende tilpasninger og effektiviseringskrav:

• Tilpasningskrav på 17,5 mill. kr. svarende til demografikorrektionen som Sundheds- og Omsorgsudvalget er blevet pålagt af Økonomiudvalget i indkaldelsescirkulæret for budget 2001. Tilpasningskravet er beregnet i Økonomiforvaltningens demografimodel for 2001.
• Effektiviseringskrav på i alt 24 mill. kr. svarende til hjemmeplejens andel på 18 mill. kr. af den effektiviseringsbesparelse på 20 mill. kr. som Borgerrepræsentationen pålagde Sundheds- og Omsorgsudvalget den 11. maj 2000 i forbindelse med vedtagelse af regnskab 1999 sagen samt hjemmeplejens andel på 6 mill. kr. af samdriftsbesparelsen, som Borgerrepræsentationen den 11. maj 2000 også pålagde Sundheds- og Omsorgsudvalget at realisere for at opnå balance i økonomien.

Den samlede budgetramme for hjemmeplejeområdet er herefter blevet fordelt på bydele. Pensions- og Omsorgskontorernes budgetter er beregnet som en marginalbudgettering af budget 2000. Det samlede rene hjemmeplejebudget er fordelt mellem bydelene ved hjælp af Sundhedsforvaltningens budgetfordelingsmodel, hvori der tages højde for bydelenes forskellige befolkningssammensætning og for antallet af ældreboliger i bydelene. Fordelingsmodellen er udmøntet med en overgangsordning, således at det i 2001 kun er 1/3 af den beregnede tilpasning, der udmøntes.

Nogle bydele vil herudover have et tilpasningsbehov i 2001 som følge af et for højt aktivitetsniveau ved indgangen til 2001 dvs. et merforbrug i budget 2000. Det er vurderet, at dette problem udgør ca. 19 mill. kr. for BR-kommunen.

Budgetudmeldingen indebærer derfor, at der generelt skal ske tilpasninger i de enkelte bydele for at sikre budgetoverholdelsen.

I forlængelse heraf har flere bydele meldt ind til Sundhedsforvaltningen, at de har problemer med at overholde budgettet. I den anledning er der sat en proces i gang med henblik på at præsentere Sundheds- og Omsorgsudvalget for situationen og fastsætte strategier for de enkelte bydeles budgetoverholdelse.

På denne baggrund drøftede Sundheds- og Omsorgsudvalget den 26. marts 2001 en foreløbig indstilling om situationen.

Serviceniveauet på hjemmeplejeområdet er principielt fastsat i kommunens socialplan for 1997 – 2000 (et uddrag – s. 79 – 82 vedlægges som bilag 1). Dette er udmøntet i "Det blå hæfte", som danner grundlag for tildeling af hjælp til borgerne (den side i hæftet, hvor ydelserne er beskrevet, vedlægges som bilag 2). Som vejledende administrationsgrundlag har endvidere været anvendt Social- og Sundhedsforvaltningens lovinformationssystem for sagsbehandlere – LISA-systemet, der bygger på Socialministeriets vejledninger og de af kommunen fastsatte retningslinier (afsnit om hjemmeplejeydelserne i LISA-systemet vedlægges som bilag 3). Serviceniveauet er derudover præget af, at visitationen principielt er gået på, hvilke ydelser hjemmehjælpsmodtageren vil modtage, og ikke den tid hjemmehjælperen skal være i hjemmet. Disse forskelligt rettede bestemmelser er en af de væsentl igste grunde til ønsket om at få fastsat et ensartet serviceniveau på basis af en anvendelse af "Fælles Sprog".

Efter ressortomlægningen i 1998 har der dog været gennemført en række strategiske omstillinger på ældreområdet i kommunen. Disse har været baseret på udvikling af en større bredde i tilbuddene til de ældre med store pleje- og optræningsbehov, således at der ikke kun tilbydes institutionsophold eller hjemmepleje. Målet er, at der skal være tilbud tilpasset de ældres meget differentierede behov, og at behovet for at flytte på plejehjem derved reduceres.

Der er i perioden etableret nye tilbud bl.a. aflastningspladser, døgntræningspladser, demensteam, træningscentre og akutstuer. Disse tilbud kan isoleret set aflaste hjemmeplejen. Omvendt har de dog også muliggjort en langt hurtigere udskrivning fra H:S, hvilket har påført den kommunale hjemmepleje en større plejetyngde.

Herudover er der iværksat samarbejder med hospitalerne omkring udskrivninger med henblik på, at disse koordineres bedre.

De nye tiltag har også understøttet aftalen om, at der kun måtte være 50 færdigbehandlede plejehjemsgodkendte indlagt på H:S hospitalerne. Sundheds- og Omsorgsudvalget fik i 1999 tilført 15 mill. kr. med henblik på at understøtte implementeringen af H:S aftalen.

Serviceniveauet i hjemmeplejen bliver herudover løbende tilpasset de økonomiske rammer, der fastsættes i de årlige budgetter.

Det indebærer bl.a. en tilpasning til den demografiske udvikling og en tilpasning som følge af de årlige effektiviseringsbidrag.

Status er i dag, at der er et uensartet serviceniveau i de enkelte bydele i byen. Det betyder videre, at der ikke er fuld overensstemmelse mellem det politisk fastsatte serviceniveau og det praktiserede serviceniveau. Dette hænger bl.a. sammen med, at det politisk fastsatte serviceniveau i meget høj grad bygger på den bevilgende sagsbehandlers skøn og ikke rummer et redskab til beskrivelse af hjemmehjælpsansøgernes eget funktionsniveau. Endvidere er der ikke taget højde for de nye tilbud, som er etableret på ældreområdet. Endelig har det eksisterende IT-system til styring af området ikke i tilstrækkelig grad været anvendeligt til at belyse det faktiske tidsforbrug i hjemmehjælpsmodtagernes hjem (ATA-tiden), og der har derfor været tale om en vis registreringsusikkerhed.

En konsekvens heraf er, at der i dag er en forskel mellem det visiterede antal timer og det antal timer, som der rent faktisk præsteres ude hos borgerne – også kaldt "gabet" mellem den udmålte og præsterede tid.

Dette gab skyldes dels nogle konkrete forhold (vejtid, borgernes egne aflysninger o. lign.), som altid vil gøre sig gældende, dels at der i mange år reelt har været visiteret flere timers hjemmehjælp end der har været budgetmæssig dækning for. Den reelle forskel mellem visiteret tid og præsteret tid skønnes at udgøre ca. 15 pct.

Sundhedsforvaltningen arbejder i øjeblikket på et oplæg til politisk behandling i maj/juni om kvalitetsstandarder og visitationskriterier baseret på fælles sprog. Målet er, at få fastsat et nyt politisk vedtaget serviceniveau, som kan danne grundlag for en revisitering over hele byen, således at der tilbydes borgerne et ensartet serviceniveau afstemt med de økonomiske rammer over byen som helhed.

Gabet mellem udmålte timer og præsterede timer vil blive afviklet i forbindelse med den revisitering, der skal gennemføres, når der er vedtaget et nyt politisk ensartet serviceniveau i hjemmeplejen.

Styringen af hjemmeplejen og herunder sikring af ensartet serviceniveau sker via den BUM-model, som er implementeret i forvaltningen, hvor økonomistyringen, dvs. afregningssystemet baseret på aktiviteter, som det sidste er ved at blive udviklet og ibrugtaget. Til at understøtte BUM-modellen og det ensartede serviceniveau har Borgerrepræsentationen den 30. marts 2001 godkendt Sundheds- og Omsorgsudvalgets indstilling om anskaffelse af et nyt IT-omsorgssystem.

Når der ikke er balance mellem det vedtagne serviceniveau og de afsatte ressourcer, så står der i vejledningen til Lov om social service om Sociale tilbud til ældre mfl. kap. 5, stk. 69:

"Kommunalbestyrelsen kan herefter beslutte at tilpasse serviceniveauet til de afsatte ressourcer eller at bevilge yderligere ressourcer til området med henblik på at tilpasse ressourcerne til det oprindeligt besluttede serviceniveau."

Hver enkelt bydel i Sundhedsforvaltningen er derfor i lyset af de udmeldte budgetter blevet anmodet om at beskrive, hvad der i hver enkelt bydel foreslås af tiltag til sikring af budgetoverholdelsen i 2001.

Det er forudsat, at den demografiske udvikling i hver enkelte bydel vil slå igennem i aktivitetsniveauet som forudsat.

På baggrund af de enkelte bydeles indberetninger er der i bilag 4 udarbejdet en bydelsprofil for hver eneste bydel. I profilen er der dels vist en række overordnede tal for økonomien og aktiviteten i bydelen. Herefter er oplistet bydelens forslag til tiltag med henblik på at sikre overholdelsen af budgettet.

Tiltagene er opdelt således, at der først gennemgås de tiltag til effektiviseringer, som kun i mindre omfang påvirker serviceniveauet, og som hovedsageligt indebærer en omlægning af den interne organisering eller måden hvorpå, de bevilgede ydelser tilvejebringes.

Det drejer sig generelt om:

• Indkøbsordninger. Der begyndes de fleste steder uden valgmulighed for borgerne, men det er målet på sigt at udbygge indkøbsordningerne for at skabe valgmulighederne.
• Vaskeordninger.
• Medicindosering på apoteker.
• Stop eller reduktion i vikarforbruget, bl.a. gennem brug af reglerne om fleksibel arbejdstidstilrettelæggelse.
• Sammenlægning af praktisk team og pleje og omsorg team for at opnå en mere rationel vagtplanlægning.
• Opsigelse af taxa-kørsel.
• Forebyggere tager i en begrænset periode del i visitationsarbejdet.
• Analyse af arbejdsgange og omstrukturering af aftenvagten.

Hertil kommer en generel revisitering af kommunens hjemmehjælpsmodtagere, så personer, der reelt selv kan klare ydelsen til trods for et funktionstab, ikke får hjælp fra det offentlige.

Selvom der er tale om rene effektiviseringstiltag, bør det påpeges, at der alt andet lige vil være nogle konsekvenser for borgerne.

En ændring vil være, at den sociale kontakt til hjemmehjælperen vil blive reduceret ved, at hjælperen kommer sjældnere ved indførelse af indkøbsordninger. Det kan føre til øget ensomhed, og til at mulighederne for at opfange ændringer i borgerens tilstand bliver formindsket.

Det bør også påpeges, at indkøbsordningerne – i begyndelsen – i de fleste bydele bliver koblet op på én bestemt butik/leverandør. Målet er at søge ordningerne udviddet med flere butikker, så borgerne senere vil kunne få en valgmulighed. Dette vil konkret ske ved et udbud rettet mod at godkende leverandører, som vil være med i en indkøbsordning i de enkelte bydele.

Endelig vil der være borgere, som vil kunne opleve i forbindelse med revisiteringen, at deres hidtil udmålte hjælp ændres og evt. helt bortfalder, hvis det vurderes, at borgeren i dag reelt kan klare sig selv. Det sidste kan f.eks. være tilfældet for en person, som er startet med at få hjemmehjælp i forbindelse med et benbrud, og hvor hjælpen fortsætter til trods for at personen f.eks. efter genoptræning igen er blevet i stand til at klare sig selv.

I forhold til personalet vil afskedigelser altid kunne give problemer ift. trygheden i ansættelsen og muligvis også ift. den fremadrettede rekruttering. Brugen af indkøbsordninger vil kunne føre til mere ensformigt arbejde for medarbejdere i praktisk bistand team. Derfor er der bl.a. åbnet for, at hjemmeplejeenhederne kan vælge at slå deres praktisk bistand team sammen med deres pleje og omsorg team.

Det er vurderingen, at disse tiltag ikke er tilstrækkelige til at sikre budgetoverholdelsen i 2001 i hjemmeplejen. Baggrunden herfor er:

• Der opnås ikke helårseffekt af de beskrevne tiltag i 2001.
• For nogle bydele er der tale om så store tilpasninger (bl.a. på grund af et overført merforbrug fra 2000 samt store bidrag til den interne omfordeling af budgettet mellem bydelene), at det vurderes uhensigtsmæssigt at tilpasse disse bydele på meget kort tid.
• Der er et ekstra pres på hjemmeplejen i øjeblikket på grund af en vækst i antallet af personer, som venter på en plejehjemsplads.

Problemet kan opgøres på følgende vis:

I nedenstående tabel vises profilen for bydelene efter iværksættelse af tiltag, som retter sig mod en effektivisering af arbejdet i hjemmeplejen.

* Eksklusiv bydelenes forslag om ændring i serviceniveau.

Det fremgår, at der forventes et samlet merforbrug i BR-bydelene på 39 mill. kr. i 2001 efter, at der er gennemført de ovenfor nævnte tiltag.

Af dette merforbrug kan ca. 12 mill. kr. henføres til, at der ikke opnås helårseffekt af de enkelte tiltag i 2001. Det skal bemærkes, at der i budgetrammen for 2002 allerede er forudsat en vækst i effektiviseringssparemålet fra 20 mill. kr. til 25 mill. kr. Tilpasningen til budgetniveau 2001 i hjemmeplejen er forudsætningen for, at balanceproblemerne ikke videreføres som en ubalance i budget 2002.

Hertil kommer, at der er et efterslæb på ca. 19 mill. kr. som følge af merforbruget i budget 2000, at der er et ekstra udgiftspres på hjemmeplejen på grund af flere plejehjemsgodkendte og endelig at nogle bydele har svært ved at tilpasse sig hurtigt nok til den udmeldte omfordelingsbesparelse opgjort i forvaltningens budgetfordelingsmodel for 2001.

Samlet vil der som følge af de foreslåede tiltag og den demografiske tilpasning ske en udgiftsreduktion i 2001 på ca. 30 mill. kr.

Besparelserne vil primært skulle findes ved reduktion i personaleudgifterne. Enkelte bydele vil også opnå besparelser på den øvrige drift, f.eks. taxa-kørsel.

Reduktionen i personaleudgifterne findes dels ved reduktion i vikarforbruget, dels ved naturlig afgang og nedlæggelse af vakante stillinger, dels ved egentlige afskedigelser.

Det har ikke været muligt for hjemmeplejen at få et præcist overblik over, hvordan personaleudgifterne konkret nedbringes i lyset af de foreslåede tiltag. Det er indstillet til hjemmeplejelederne, at det først vurderes, hvad der kan klares gennem fokus på vikarforbruget og de løst ansatte medarbejdere.

Forudsættes det, at halvdelen af tilpasningen skal ske ved egentlige afskedigelser i 2001, vil der være tale om ca. 65 stillinger. De pågældende medarbejdere vil blive omfattet af Sundhedsforvaltningens clearingsordning. Erfaringerne fra de lukkede plejehjem tilsiger, at der er gode muligheder for at få et nyt job – ikke mindst i lyset af de rekrutteringsproblemer, der i øvrigt er ved at gøre sig gældende i sektoren.

Sundhedsforvaltningen vil i lyset af de store udgifter til vikarer undersøge muligheden for at tilbyde de afskedigede medarbejdere job i et fælles vikarkorps i stedet.

Såfremt der vil være interesse for et sådant tilbud, vil der kunne fastsættes retningslinier, som pålægger alle enheder i forvaltningen, når de har et presserende behov for vikariering i stillinger som rummes i korpset, kun at gøre brug af det fælles vikarkorps.

Som nævnt vil de foreslåede tiltag ikke løse hjemmeplejens budgetproblem i 2001.

De enkelte bydele er derfor anmodet om at fremkomme med forslag til, hvad der yderligere skal til for at holde budgettet i 2001.

Det er i den sammenhæng foreslået, at der sker en ændring af serviceniveauet for rengøringen, således at der kun gøres rent hver 3. eller 4. uge i stedet for hver 14. dag, som er serviceniveauet i dag.

Hvis der generelt vælges at ændre serviceniveauet fra rengøring hver 2. uge til rengøring hver 3. uge, så vil det kunne give en besparelse på skønsmæssigt 20-23 mill. kr. under forudsætning af, at 50-60 pct. af de borgere, som er visiteret til rengøringshjælp, får ændret hjælpen fra hver 2. til hver 3. uge. Det er vurderingen, at der vil være en del borgere, som det af forskellige årsager (f.eks. astma-patienter) vil være problematisk at ændre rengøringsniveauet for.

Herudover kan der skabes balance i hjemmeplejens budget ved at tilvejebringe en "buffer"-pulje inden for Sundheds- og Omsorgsudvalgets budget for 2001.

Sundhedsforvaltningen kan til en sådan buffer-pulje pege på følgende poster i budgettet, som er valgt ud fra, at der ikke endnu er igangsat aktiviteter for de pågældende midler eller disponeret over dem på anden vis:

Ved brug af denne bufferpulje som dækning for det forventede merforbrug på 39 mill. kr. resterer der et tilpasningsproblem på 17 mill. kr.

Det resterende tilpasningsproblem vil kunne løses ved at reducere serviceniveauet for rengøringshjælpen, jf. ovenfor.

I det ovenstående er der fokuseret på budgetoverholdelsen i hjemmeplejen. For de øvrige budgetområder under Sundheds- og Omsorgsudvalget er der for nuværende ingen forventning om budgetproblemer.

Nærværende indstilling er parallelt med fremsendelse til Sundheds- og Omsorgsudvalget sendt til Ældrerådene med høringsfrist allerede mandag den 2. april 2001 kl. 12.00. Sundhedsforvaltningen har fundet det vigtigt, at Ældrerådene – vel vidende at høringsfristen er urimelig kort - får mulighed for at udtale sig om sagen før behandlingen i Sundheds- og Omsorgsudvalget. Ældrerådene har været inddraget løbende i sagen.

1. Udskrift af sider fra Socialplanen (udsendt med dagsordenen for mødet den 26. marts 2001)
2. Udskrift fra det Blå Hæfte (udsendt med dagsordenen for mødet den 26. marts 2001)
3. Udskrift fra LISA (udsendt med dagsordenen for mødet den 26. marts 2001)
4. Profiler vedr. hjemmeplejen

Bo Andersen

/ Lau Svendsen-Tune