Temadrøftelse om proportioner og viden på det sociale område

Indstilling

Socialforvaltningen indstiller,

1. at Socialudvalget drøfter udfordringer og indsatsområder i forhold til at styrke sammenhængen mellem viden og indsatser i Socialforvaltningen.

Problemstilling

Socialudvalget har i forbindelse med budgetseminaret i efteråret 2016 bestilt en temadrøftelse om proportioner og viden på socialområdet. Fokus vil i dette oplæg være på sammenhængen mellem viden og indsatser i Socialforvaltningen, herunder særligt sociale investeringer i tidlig indsats og rehabilitering.

I prioriteringen og tilrettelæggelsen af sociale indsatser er det afgørende for Socialforvaltningen dels at have viden om omfanget og typen af borgere, der lever med forskellige former for udsathed, dels at have viden om effekten af forskellige typer indsatser. I en tid, hvor hovedparten af ressourcerne til velfærdsområderne er låst i lovbundne opgaver og besluttede serviceniveauer, er det desuden væsentligt at skabe viden om de samfundsmæssige omkostninger af de sociale problemer, borgerne oplever, og at kunne sætte ind med indsatser dér, hvor de i høj grad kan bidrage til at nedbringe disse omkostninger.

De seneste par år er det på velfærdsområderne blevet stadigt mere udbredt at foretage sociale investeringer i tidlig indsats og rehabilitering. Det betyder, at der investeres midler i virkningsfulde sociale indsatser, der over en årrække resulterer i besparelser, og som dermed kan finansiere sig selv og i bedste fald også frigøre midler til mere velfærd. Argumentet er, at der er stort menneskeligt og økonomisk potentiale i at hjælpe udsatte borgere til at ændre livsforløb i en positiv retning – både på lang og kort sigt.

Samfundsøkonomiske analyser indikerer, at investeringer i tidlig indsats for udsatte børn har potentiale til at give et betydeligt økonomisk afkast, som ser ud til være størst, når man sætter ind i børnenes tidlige leveår. Derefter falder det tilsyneladende markant med alderen. Det skyldes, at det er i børnenes tidlige leveår, at vigtige færdigheder udvikles, som er forudsætninger for at kunne begå sig i samfundet. Både menneskelige hensyn og sund økonomisk fornuft kan således tale for at fokusere på tidlige forbyggende indsatser.

Men det er ikke kun i de tidlige år, at sociale investeringer – ud over gevinsten for borgeren – kan give et økonomisk afkast. Der bruges hvert år betragtelige midler på at hjælpe udsatte voksne ift. misbrugsbehandling, psykiatri, hjemløshed, afsoning m.v. Der kan derfor være god økonomi i at styrke rehabiliterende indsatser, der gør borgerne mere selvhjulpne, selvforsørgende og i stand til at mestre hverdagen.

Løsning

Københavns Kommune er de seneste år begyndt at arbejde ud fra en logik om, at det kan betale sig at investere. Siden budgetaftalen for 2016 er der årligt afsat 400 mio. kr. til en pulje for smarte investeringer, hvor forvaltningerne kan søge om investeringsmidler. Tilbagebetalingstiden er sat til 6 år.

Siden 2016 har en ny Velfærdsanalyseenhed samtidig gennemført analyser på tværs af velfærdsforvaltningerne med det formål at pege på områder, hvor der med fordel kan søges investeringsmidler til nye løsninger, der både er bedre for borgeren og mere omkostningseffektive.

Socialforvaltningen har selv gennemført en række sociale investeringer, særligt i tidlige indsatser målrettet udsatte børn samt rehabiliterende indsatser målrettet udsatte voksne. Et eksempel er omstillingsprogrammet Tæt på Familien, som er den første større sociale investering af denne type i Socialforvaltningen. Derudover kan nævnes investeringer som socialrådgiverordningen på skole- og daginstitutionsområdet; ACT-indsatserne ift. voksne med komplekse problemstillinger; og exitforløbene for kriminelle og kriminalitetstruede voksne.

At foretage sociale investeringer i indsatser, der kan betale sig, er dog ikke uden udfordringer. Det kræver viden om, hvad der virker. Det kræver, at der til tider investeres med en lang tidshorisont. Og det kræver en politisk vilje til, at afkastet af investeringer ikke altid kan hentes dér, hvor investeringen er foretaget. Dette uddybes i det følgende.

Viden om hvad, der virker
Socialforvaltningen er hele tiden optaget af at få viden om hvad, der virker. I forhold til at få sikkerhed for om sociale investeringer kan betale sig, er viden om sammenhængen mellem indsatsens pris, effekt og samfundsøkonomiske konsekvenser meget vigtig.

Når Socialforvaltningen og de øvrige forvaltninger udarbejder business cases, findes der ikke altid tilstrækkelig viden om indsatsers effekt eller samfundsøkonomiske potentiale. Der findes bud på regnemodeller, der kan give os denne viden, fx Skandiamodellen, som er udviklet specifikt til brug ved beregninger af det økonomiske potentiale for den offentlige sektor ved sociale indsatser. Skandiamodellen har først og fremmest bidraget til at gøre Socialforvaltningen skarpere på, hvordan de langsigtede samfundsøkonomiske potentialer af forvaltningens indsatser kan beregnes, men den har også medvirket til at identificere nogle af hullerne i vores viden på området. Regnemodeller som Skandiamodellen er dog ikke altid anvendelige i en kommunal, daglig praksis, da de er komplekse og i Skandiamodellens tilfælde primært har kunnet anvendes på nogle få, brede målgrupper.

Det er desuden en udfordring, at en stor del af den eksisterende forskning på området stammer fra udlandet og ikke kan oversættes direkte til en dansk velfærdskontekst, da serviceniveauerne på socialområdet er grundlæggende forskellige. Man er derfor nødt til at acceptere en stor usikkerhed i investeringsberegningerne.

Udviklingen af business cases sker derfor som regel på grundlag af en kombination af konkret faglig viden, egne eller andres erfaringer samt oversættelse af generelle teorier om menneskers udvikling og/eller forskning i udsatte borgeres livsforløb (fx SFIs forløbsbeskrivelser). Det betyder imidlertid ikke, at der opstartes indsatser i blinde. Ved at udarbejde og anvende vidensbaserede forandringsteorier i indsatserne, vil Socialforvaltningen ofte kunne sandsynliggøre en effekt, også når der ikke foreligger evidens. Socialstyrelsen er for nylig begyndt at benævne dette ”lovende praksis” – at nogle sociale indsatser har særligt god sandsynlighed for at skabe en positiv effekt for borgerne.

For at kunne foretage de bedste investeringer i sociale indsatser er det desuden en fordel at inddrage borgernes perspektiv på forvaltningens indsatser, da dette kvalificerer forvaltningens forståelse af, hvor og hvordan en social indsats for alvor vil have en positiv effekt. Et eksempel herpå er rapporten ”Analyse af målgruppen kriminelle udsatte unge, som har et misbrug og/eller en psykisk lidelse”, som Socialforvaltningen udarbejdede i 2014. På baggrund af interviews med kriminelle/kriminalitetstruede unge blev årsagerne til de unges kriminelle adfærd og forbrug af rusmidler belyst. Der blev således skabt viden om kritiske perioder eller arenaer i de unges liv, hvor en social indsats ville have kunnet gøre en positiv forskel. Det blev desuden undersøgt, hvordan de unge oplevede Socialforvaltningens indsatser, og der blev peget på en række udviklingsområder ift. at forbedre disse indsatser. Nogle af rapportens anbefalinger er sidenhen blevet indarbejdet i forvaltningens tilbud og indsatser.

Investeringernes tidshorisont
Tidshorisonten for sociale investeringer kan variere meget og afhænger i høj grad af indsatsens forandringspotentiale og målgruppens sammensætning. Nogle rehabiliterende indsatser for udsatte voksne kan betale sig hjem inden for en kortere årrække, efter at de er fuldt implementeret, mens generelle programmer målrettet alle børn i 0-2-års alderen har en tilbagebetalingstid på 30-40 år.

Når der i København som udgangspunkt arbejdes med seksårige investeringer, kan det især i relation til investering i tidlig indsats indsnævre det, der kan søges om midler til. Det kan være problematisk, da det samfundsøkonomiske potentiale i det brede, forebyggende sociale arbejde typisk først viser sig efter en længere årrække.
 
Siloopdeling i det offentlige
Det er en udfordring ift. investeringer i tidlig indsats eller rehabilitering, at investeringer og afkast ofte overskrider eller går på tværs af budget-/opgaveområder på kort sigt. Investeringer i en styrket kommunal indsats kan give et lille afkast i kommunen, men et stort afkast i staten (fx indsatsen målrettet kriminelle), og en investering i én forvaltning kan give besparelser i en anden forvaltning. Det kræver politisk vilje at flytte midler fra en sektor eller forvaltning til en anden – eller alternativt at oprette fælles investeringspuljer på tværs, som Socialforvaltningen fx gør det sammen med Børne- og Ungdomsforvaltningen ift. dagbehandling. Endelig kan man risikere, jf. den grundlæggende usikkerhed ved investeringsberegningerne, at de forventede afkast aldrig realiseres.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Nina Eg Hansen
                                     / Eva Stokbro Jensen